Drept

• § 1. Evoluția instituției. Noțiune. Aspecte terminologice

Sub aspect istoric, Guvernul sau Consiliul de Miniștri, ca organ de sine stătător, reprezintă o creație a vremurilor moderne, apărută odată cu primele Constituții, originea sa aflîndu-se, cel puțin în țările Europei continentale, în fostele consilii ale regelui din perioada absolutismului monarhic, Curia regis^[1]. În doctrina interbelică, termenul de guvern avea mai multe accepțiuni^[2].

În sens extins, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranității de către titularul ei, adică suveranitatea în acțiune, care desemna cele două puteri politice: legiferarea și menținerea ordinii legale, aplicarea legilor în cuprinsul teritoriului.

În sens restrîns, termenul de guvern desemna numai puterea executivă ori ministerul sau cabinetul ministerial.

Stabilitatea guvernamentală, care influențează atît acțiunea administrativă, cît și vîrfurile ierarhiei administrației centrale, este condiționată de numeroși factori, printre care sistemul partidelor politice și obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.

În ceea ce privește formarea și funcționarea guvernelor, trei aspecte prezintă interes deosebit:

• gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, ce influențează stabilitatea administrației și capacitatea ei de adaptare;
• poziția șefului guvernului care poate fi de primus inter pares sau de adevărat conducător al politicii guvernamentale;
• modul de funcționare a echipei guvernamentale, care condiționează modalitățile de coordonare interministerială și rezultatele acțiunii guvernului.

În Constituția Republicii Moldova din 1994 cu ulterioarele modificări, Guvernul este reglementat în titlul III „Autoritățile publice“ în capitolul VI la art. 96-103, dar prevederi cu privire la această autoritate publică sînt înglobate în capitolul VII, intitulat „Raporturile Parlamentului cu Guvernul“ (art. 104-106/2), precum și în capitole, cum ar fi: cel consacrat Parlamentului (art. 66, art. 73, art. 74) sau în cel consacrat Președintelui Republicii Moldova (art. 85, art. 88, art. 91).

• § 2. Rolul Guvernului în sistemul organelor puterii statale.

Principiile și direcțiile de bază ale activității Guvernului

• Rolul Guvernului. Într-o viziune generală, Guvernul are sarcina de a realiza politica națiunii, el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de redresare economică, scădere a inflației și stabilitate economică, răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului pe care-l guvernează cu alte state^{[3] [4]}.

Din perspectiva dreptului comparat, din punctul de vedere al extinderii rolului Guvernului, se distinge între constituțiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ și administrativ), constituții care stabilesc un rol dihotomic (politic și administrativ) și constituții care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ¹⁹.

În ceea ce privește rolul politic al Guvernului, în statele europene se disting două mari situații. Astfel, pe de-o parte, există state în care Guvernul stabilește exclusiv liniile politicii națiunii pe plan intern și extern, realizarea acestei politici fiind supusă controlului parlamentar, precum în Franța, în Germania sau în Grecia, iar, pe de altă parte, există state în care Guvernul conduce chiar politica generală a țării, în limitele stabilite de Parlament.

Din conținutul art. 96 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova rezultă că Guvernul are un dublu rol: politic și administrativ. Conform acestei dispoziții, „Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice“.

Guvernul reprezintă indiscutabil o autoritate a administrației publice centrale, care intră în componența celei de-a doua verigi a puterii în stat, puterea executivă. Guvernul, deși constituie o expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituție politică, reprezintă, în esență, o autoritate statală. Este motivul pentru care în doctrină sînt identificate două categorii de acte ale Guvernului: acte de guvernămînt (acte politice prin excelență) și acte pur administrative (actele prin care se rezolvă problemele tehnico-organizatorice) ale administrației publice.

Rațiunea fundamentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne și externe ale țării, ceea, ce sub aspect juridic, este concretizat în inițierea proiectelor legislative, adoptarea de hotărîri pentru aplicarea acestora, iar administrația publică, a cărei conducere generală este realizată de Guvern, are drept scop tocmai îndeplinirea acestor valori politice.

Rolul politic al Guvernului se exprimă nu numai în sfera exclusiv executivă, ci și prin colaborarea cu celelalte autorități publice, din care hotărîtoare este acțiunea sa în sfera puterii legislative prin exercitarea inițiativei legislative, raporturilor cu Parlamentul, delegarea legislativă (art. 106/2 din Constituția Republicii Moldova).

În timp ce utilizarea verbului „a aproba" ar fi avut semnificația unei implicări a Parlamentului și în procesul de realizare a liniilor politice concretizate în programul de guvernare, noțiunea folosită cea de „acceptare" semnifică acceptarea în bloc a programului de guvernare^[5]. Din prevederile art. 98 alin. (2) reiese că Parlamentul, prin votul de încredere programului de activitate, își exprimă doar încrederea în acest program, încredere pe care o poate retrage oricînd, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, dacă motivele pentru care fusese acordată la învestitură au dispărut ulterior.

Deci îndeplinirea programului de guvernare depinde esențial de sprijinul de care beneficiază Guvernul în Parlament. Programul de guvernare nu leagă majoritatea parlamentară prin votul căreia Guvernul a fost învestit. Acesta îi va putea retrage sprijinul acordat dacă, în virtutea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, va considera că interesele țării o cer^[6].

Între Guvern și toate celelalte autorități ale administrației publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, care pot fi: de subordonare (față de ministere și președinții raioanelor), de colaborare (față de autoritățile administrației publice autonome etc.) și de tutelă administrativă (față de autoritățile administrației publice locale).

Deci, Guvernul este un organ al administrației publice cu competență materială și teritorială generală care exercită, potrivit legii, următoarele funcții: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietății statului, de reprezentare și de autoritate de stat.

2.2. Principiile de bază ale activității Guvernului. În exercitarea atribuțiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate acceptat de Parlament, avînd la bază unele principii ale activității: se călăuzește de Constituție, de celelalte legi ale Republicii Moldova, de decretele Președintelui Republicii Moldova și de tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte; în activitatea sa pornește de la principiile democrației, legalității și utilității sociale; asigură colegialitatea și răspunderea personală a membrilor Guvernului în procesul elaborării, adoptării și realizării deciziilor sale; asigură transparența în procesul elaborării și adoptării ordonanțelor, hotărîrilor și dispozițiilor; asigură implementarea concluziilor și propunerilor științifice privind perfecționarea procesului de administrare, ține seama de experiența mondială în sfera construcției de stat și o aplică^[7].

2.3. Direcțiile principale ale activității Guvernului. Guvernul își realizează rolul său de subiect al conducerii generale a administrației publice prin activitățile de bază reglementate în art. 3 din Legea cu privire la Guvern.

Direcțiile de activitate a Guvernului stau la baza stabilirii structurii Guvernului și componenței lui nominale. Cu cît mai corect vor fi stabilite direcțiile de activitate, prioritățile și conținutul lor, cu atît mai amplă va fi claritatea referitoare la structura Guvernului și la capacitățile personale și profesionale ale fiecărui membru în parte, ulterior ca administrator (subiect de administrare) ale unui organ al administrării publice centrale de ramură.

• § 3. Structura Guvernului și modul lui de constituire și învestire.

Durata mandatului

• Structura Guvernului. Structura este modul de organizare internă, de alcătuire a unui corp, a unui sistem; mod de asociere a componențelor unui corp sau a unui întreg organizat, caracterizat prin forma și dimensiunile fiecărui element component, cum și prin aranjarea lor unul față de celălalt.

Deci Guvernul, ca subiect al administrării publice, are structura sau modul său de organizare internă care, în mod direct, după cum deja a fost menționat, depinde de caracteristica atribuțiilor care îi revin.

Fiind un element important al statutului ca subiect al administrării publice, structura Guvernului este, în mod direct, prevăzută de Constituție. Potrivit prevederilor art. 97 din Legea Supremă, Guverul este constituit din: Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceminiștri, miniștri.

De menționat că modificările în structura Guvernului în ceea ce privește Prim-ministrul și prim-viceprim-ministru pot fi efectuate numai printr-o lege constituțională.

Fiecare Parlament nou-ales după finalizarea organizării sale interne purcede la formarea organului suprem executiv, însă nu înainte de a determina structura Guvernului.

3.2. Modul de constituire și învestire, a Guvernului. Învestirea Guvernului, reglementată, atît de dispozițiile art. 85 alin. (1), cît și de cele ale art. 98 din Constituția Republicii Moldova, cuprinde patru etape, după cum urmează:

• desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru;
• solicitarea de către candidatul desemnat la funcția de prim-ministru a votului de încredere;
• dezbaterea în Parlament a programului și a listei Guvernului, acordarea încrederii Guvernului;
• numirea Guvernului^[8].

1. Prima etapă se realizează în conformitate cu art. 98 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia Președintele Republicii Moldova desemnează un candidat pentru funcția de Prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.
2. Candidatul pentru funcția de Prim-ministru va cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului privind programul de activitate și a întregii liste a Guvernului.

În procesul perfectării listei nominale a Guvernului, dezbaterii ei în ședința Parlamentului, învestirii în funcție a fiecărui membru al Guvernului, trebuie să fie luate în considerație unele condiții și incompatibilități^[9] înaintate față de candidatul la funcția de membru al Guvernului, aprobate în doctrină și în legislație.

Pentru a deveni membru al Guvernului, o persoană fizică, pe lîngă calitățile personale și capacitățile profesionale, trebuie să îndeplinească, cel puțin, următoarele condiții: să aibă cetățenia Republicii Moldova și domiciliul în Republica Moldova; să se bucure de exercițiul drepturilor electorale, care includ dreptul de a alege și dreptul de a fi ales; să nu fi suferit condamnări penale; să nu se afle în vreun caz de incompatibilitate etc^[10].

3. Următoarea etapă este dezbaterea programului de guvernare și a listei nominale a Guvernului în ședința Parlamentului. Înainte de dezbaterea nemijlocită în ședință, poate avea loc audierea candidaților la funcția de ministru în ședința fracțiunilor parlamentare. Avizele (opiniile) fracțiunilor parlamentare au caracter consultativ (de recomandare). Candidatul la funcția de Prim-ministru, în cazul în care unii din candidați au primit un aviz nefavorabil, poate să nu efectueze modificări în lista Guvernului, asumîndu-și răspunderea pentru echipa guvernamentală, solicitînd, în acest sens, învestirea acestuia.

Dezbaterile în ședința plenară a Parlamentului a programului de activitate a Guvernului și listei nominale a Guvernului se finalizează, de regulă, cu adoptarea prin votul majorității deputaților aleși uneia din următoarele variante de decizie:

• acceptarea votului de încredere pentru formarea Guvernului sau
• respingerea solicitării de a accepta votul de încredere Guvernului.

4. Ultima etapă de învestire a Guvernului este numirea lui. După acordarea votului de încredere asupra programului și a întregii sale liste, Guvernul este numit prin decret de către Președintele Republicii (art. 98 alin. (4) din Constituție). De reținut că, la această etapă, Președintele nu poate opera modificări în lista Guvernului și îl numește în componența acceptată de Parlament.

Numirea Guvernului este o atribuție ce generează o obligație constituțională a Președintelui, prin urmare, Constituția impune emiterea decretului de numire. Termenle de emitere a decretului Președintelui privind numirea Guvernului nu sînt reglementate de lege.

Capacitatea administrativ-juridică de folosință a Guvernului, ca subiect colegial al administrării publice și ca subiect al dreptului administrativ, îl obține din momentul numirii lui de către Președintele țării, iar capacitatea de exercițiu — din momentul depunerii jurămîntului.

• Durata mandatului Guvernului. În ceea ce privește durata mandatului Guvernului, în mod normal, ea este echivalentă cu cea a mandatului Parlamentului, într-un regim parlamentar și cea a mandatului Președintelui, într-un regim prezidențial. În practică, un Cabinet rezistă atîta timp cît este susținut de majoritatea parlamentară.

Încetarea mandatului Guvernului este prevăzută în art. 103 din Constituția Republicii Moldova. Astfel, potrivit art. 103 alin. (1) din Constituție, Guvernul își exercită mandatul pînă la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. Această normă constituțională consacră situația tipică în care un Cabinet funcționează pe durata întregului mandat parlamentar. Pînă la această dată, Guvernul se află în plenitudinea prerogativelor sale, cu excepția rezervelor impuse de „prelungirea mandatului Parlamentului“, iar după această dată și „pînă la depunerea jurămîntului de către membrii noului Guvern“, el devine Guvern demisionar^[11].

Potrivit prevederilor Constituției^[12], durata mandatului Guvernului poate fi încetată și înainte de termenul prevăzut în legislație în următoarele cazuri:

1. a) retragerea de către Parlament a încrederii acordate prin adoptarea unei moțiuni de cenzură^[13];
2. b) prim-ministrul se află în una din situațiile de încetare a funcției de membru al Guvernului, cu excepția revocării care nu poate fi dispusă în cazul prim-ministrului.

• § 4. Competența Guvernului și principalele împuterniciri

Ca subiect de conducere generală a administrației publice, Guvernul este învestit cu următoarea competență: promovează în viață legile Republicii Moldova, decretele Președintelui Republicii Moldova și exercită controlul asupra executării ordonanțelor și hotărîrilor sale; stabilește funcțiile ministerelor, ale altor autorități administrative centrale și ale celor din subordinea sa, asigură întreținerea autorităților administrației publice centrale în limitele mijloacelor financiare aprobate în acest scop de Parlament; coordonează și exercită controlul asupra activității organelor administrației publice locale ale Republicii Moldova; realizează programele dezvoltării economice și sociale a republicii, creează condiții pentru funcționarea autoadministrării; conduce organele de apărare a teritoriului, securității Republicii Moldova și a cetățenilor ei; asigură promovarea politicii interne și externe a Republicii Moldova^{[14] [15]}.

Competența Guvernului se realizează prin principalele împuterniciri ale lui în diverse domenii, și anume:

1. În domeniul dezvoltării sociale, învățămîntului, tineretului și sportului, culturii și ocrotirii sănătății";
2. În domeniul economiei^[16];
3. În domeniul finanțelor, creditelor, impozitelor, prețurilor și circulației monetare;
4. În domeniul muncii și politicii de cadre în serviciul public:
5. În domeniul științei și tehnicii;
6. În domeniul asigurării legalității;
7. În domeniul asigurării securității și capacității de apărare a țării;
8. În domeniul politicii externe^[17].

Competența sa și principalele împuterniciri ale Guvernului se realizează în strictă colaborare cu alte organe atît statale, cît și cele nestatale și cetățeni, conducîndu-se de programul său de activitate acceptat de Parlament.

• § 5. Actele Guvernului
• Noțiunea de act al Guvernului. Tipurile lor. Din perspectiva dreptului comparat, autorii de drept public operează, în principiu, cu două categorii de acte: acte exclusiv politice (moțiuni, declarații etc.) și acte juridice. La rîndul lor, constituțiile conțin, de regulă, reglementări doar cu privire la actele juridice^[18].

Potrivit art. 102 din Constituție, „(1) Guvernul adoptă hotărîri, ordonanțe. (2) Hotărîrile se adoptă pentru organizarea executării legilor. (3) Ordonanțele se emit în condițiile art. 106/2. (4) Hotărîrile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistența hotărîrii sau a ordonanței. (5) Dispozițiile se emit de Prim-ministrupentru organizarea activității interne a Guvernului".

• Ordonanțele — acte cu forță de lege. Aspecte generale. Analiza celor trei tipuri de acte ale Guvernului, sub aspectul regimului juridic, presupune delimitarea acestora ca acte juridice, avînd o natură juridică diferită.

În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă (emite), pe baza și în vederea executării legilor, acte juridice (inclusiv ordonanțe) de reglementare a relațiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum și acte administrative cu caracter individual, prin care aplică dispozițiile legale la diferite cazuri concrete^[19].

Regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului rezultă atît din art. 102 din Constituția Republicii Moldova, cît și din art. 106/2, consacrat instituției delegării legislative.

Constituția Republicii Moldova a optat pentru utilizarea termenului de ordonanță pentru a identifica actul juridic prin care Guvernul își exercită delegarea legislativă.

Ordonanța, ca act juridic al Guvernului, a fost privită, astfel, ca expresia unei competențe legislative delegate, ea depășind sfera strictă a „conducerii generale a administrației publice", apărînd ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea „puterii legislative", participare impusă chiar de rolul Guvernului de realizare a politicii interne și externe a țării. Deoarece Parlamentul are rolul consacrat de Constituție, de organ reprezentativ suprem al poporului și unică autoritate legiuitoare a țării, se înțelege că participarea Guvernului la activitatea de legiferare, pe de-o parte, trebuie autorizată de Parlament, iar, pe de altă parte, nu poate fi decît limitată. Din cele menționate urmează că Guvernul poate să se antreneze în activitatea de legiferare prin adoptarea ordonanțelor numai după votarea de către Parlament a unei „legi speciale de abilitare".

Ordonanțele se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova și intră în vigoare în modul stabilit pentru acte oficiale. Ele se abrogă, se suspendă sau se modifică de Guvern prin aprobarea de ordonanțe în limitele termenului de abilitate. După expirarea termenului de abilitate, ordonanțele pot fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege.

• Hotărîrile Guvernului. Aspecte generale. Cît privește hotărîrile Guvernului, în doctrina administrativă este unanim admis că acestea sînt acte administrative normative sau individuale, reprezentînd expresia unei competențe originare a Guvernului, prevăzută de Constituție, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive^[20].

Hotărîrile cu caracter normativ pot fi clasificate în două categorii: a) cele care stabilesc ele însele reguli juridice, pe baza și în vederea executării legii, deci sînt acte de reglementare a relațiilor sociale din administrația publică (acestea formează majoritatea) și b) hotărîrile prin care se aprobă alte acte juridice, ca, de exemplu, hotărîrile de aprobare a unor regulamente, a unor norme etc^[21].

Deci hotărîrile se adoptă întotdeauna în baza legii, fiind secundum legem și urmărind organizarea executării și executarea în concret a legii sau, cu alte cuvinte, într-o formulă mai sintetică, aplicarea legilor^[22].

• Dispozițiile. Dispozițiile Guvernului sînt acte mai puțin însemnate, cu un regim juridic mai simplu. Aceste acte administrative, de regulă, nu pot avea caracter normativ și, potrivit prevederilor legale^[23], sînt emise de către Prim-ministru ca subiect uninominal al administrării publice pentru organizarea activității interne a Guvernului. Legalitatea acestui tip de acte administrative ale Guvernului poate constitui obiectul sesizării în instituția de contencios administrativ, în modul stabilit prin lege. Oportunitatea actelor juridice, practic, rămîne în afara unei forme de control al ctivității Guvernului.

Dispozițiile Prim-ministrului nu se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova și obțin forță juridică, de regulă, din momentul emiterii lor.

• Contrasemnarea ordonanțelor și hotărîrilor Guvernului. Una din condițiile legalității ordonanțelor și hotărîrilor Guvernului înaintate de Constituție (art. 102 alin. (4)) este cea de contrasemnare a acestora de către miniștrii care au obligația de a le aplica. Instituția contrasemnării are o semnificație deosebită, deoarece este o condiție ce determină legalitatea actelor Guvernului și o metodă de trecere a răspunderii concrete către un membru al guvernului pentru executarea actului adoptat de acesta. Contrasemnarea ordonanțelor sau hotărîrilor nu poate fi refuzată de cei care au obligația executării lor. Semnătura autentifică faptul că persoana responsabilă de executarea ordonanței sau hotărîrii este familiarizată cu textul ei, refuzul contrasemnării l-ar putea determina pe Prim-ministru să solicite înlocuirea acestei persoane printr-o remaniere guvernamentală. Nerespectarea regulilor de contrasemnare a actelor, ce urmează a fi în mod obligatoriu contrasemnate, va conduce la nulitatea acestora. Contrasemnarea trebuie să fie evidentă și indicată în textul actului publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Valoarea instituției contrasemnării actelor Guvernului se manifestă și prin faptul că legile obligă miniștrii să contrasemneze ordonanțele și hotărîrile Guvernului, în funcție de tematica reglementărilor cuprinse în acestea.

Ordonanțele și hotărîrile care urmează a fi contrasemnate, practic, sînt stabilite în legea-cadru a Guvernului.

• § 6. Organizarea activității Guvernului

Activitatea Guvernului, ca subiect al administrării, care asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrării trebuie privită din punctul de vedere al administrării interne și cel al administrării externe. Administrarea internă presupune determinarea și orînduirea tuturor elementelor structurale ale Guvernului și au drept scop asigurarea capacității lui de a-și onora atribuțiile care îi revin.

Din punctul de vedere al organizării activității interne a Guvernului, se examinează:

• rolul și atribuțiile Prezidiului Guvernului;
• rolul și locul Prim-ministrului;
• atribuțiile Prim-viceprim-ministrului și al viceprim-miniștrilor în organizarea activității Guvernului;
• Cancelaria de Stat ca subiect de bază a organizării activității Guvernului;
• organizarea și desfășurarea ședințelor Guvernului.

1. Potrivit prevederilor legale^[24], pentru coordonarea activității interne a Guvernului și în scopul aprobării proiectului ordinii de zi a ședințelor Guvernului, se formează Prezidiul Guvernului din care fac parte Prim-ministrul și viceprim-miniștrii.

Ședința Prezidiului Guvernului este convocată de Prim-ministru și considerată deliberativă dacă la ea participă toți membrii Prezidiului. Legea prevede că, în cazul absenței unui viceprim-ministru, acesta va delega pentru participare la ședință cu drepturi depline un alt membru al Guvernului. Deciziile în cadrul Prezidiului Guvernului se adoptă prin consens.

2. Prim-ministrul conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectînd atribuțiile ce îi revin.

În cazul în care prim-ministrul este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, Președintele Republicii Moldova, în conformitate cu prevederile Constituției (art. 101 alin. (2)), va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar. Interimatul încetează dacă Prim-ministrul reia activitatea în Guvern.

3. Prim-viceprim-ministrul și viceprim-miniștrii Republicii Moldova înfăptuiesc în conformitate cu obligațiile lor coordonarea activității ministerelor, a altor autorități administrative centrale și a celorlalte organe din subordinea Guvernului, exercită controlul asupra activității lor și le dau în mod operativ indicații pentru asigurarea îndeplinirii ordonanțelor, hotărîrilor și dispozițiilor Guvernului și soluționării altor probleme ale activității lor; examinează în prealabil propunerile și proiectele ordonanțelor, hotărîrilor și dispozițiilor, prezentate de Guvern.
4. Cancelaria de Stat. Această subdiviziune a Guvernului are menirea de a organiza și de a monitoriza administrarea internă a întregului aparat guvernamental.

În sarcina Cancelariei de Stat sînt puse și o serie de activități ce țin de finanțe, contabilitate și investiții, aprovizionarea, gestionarea și administrarea bunurilor, personal și salarizare, organizarea accesului publicului în sediul Guvernului și a pazei acestuia, organizarea modului de desfășurare a relațiilor cu publicul etc.

Cancelaria de Stat își desfășoară activitatea în baza regulamentului aprobat de Guvern. Structura, statul de personal și asigurarea social -materială a funcționarilor Cancelariei de Stat se stabilesc de Guvern în baza principiului oportunității, iar condițiile de retribuire a muncii — în conformitate cu prevederile legale în domeniu.

5. Ședințele Guvernului constituie forma de bază de organizare a activității Guvernului și atributul obligatoriu al unui organ colegial de administrare. Potrivit legii, ședințele Guvernului se desfășoară după caz, dar nu mai rar decît o dată pe trimestru. Ordinea de zi a ședințelor Guvernului se aprobă de acesta la propunerea Prezidiului Guvernului.

Ședințele Guvernului sînt prezidate de Prim-ministru sau de unul din viceprim-miniștri. Ședințele sînt deliberative, dacă la ele participă majoritatea membrilor Guvernului.

Ordonanțele și hotărîrile se adoptă cu votul majorității membrilor Guvernului. Ședințele Guvernului sînt publice. La ele pot participa și alte persoane, în conformitate cu legislația. La decizia Prim-minislrului, ședințele pot fi închise¹®.

Guvernul asigură transparența activității sale. În acest scop, Guvernul din oficiu sau la inițiativa cetățenilor, a asociațiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părți interesate, dispune, în conformitate cu legea, consultarea publică a proiectelor de acte ale Guvernului care pot avea impact economic, de mediu și social (asupra modului de viață și drepturilor omului, asupra culturii, sănătății și protecției sociale, asupra colectivităților locale, serviciilor publice). Guvernul plasează pe pagina web oficială stenogramele ședințelor sale publice și alte acte vizînd activitatea executivului.

La ședințele Guvernului în care sînt examinate avizele privind proiectele de acte legislative înaintate de Președintele Republicii Moldova, de deputați sau de Adunarea Populară a Unității Teritoriale Autonome Găgăuzia este invitat autorul. Invitația de participare la ședința Guvernului, care va include data, ora și locul în care se va desfășura, precum și documentele relevante sînt remise în scris de către Cancelaria de Stat cu cel puțin 48 de ore înainte de ședință. Potrivit prevederilor legale, neprezentarea autorului nu este un impediment pentru a examina avizul privind proiectul de act legislativ.

• § 7. Responsabilitatea și răspunderea Guvernului

Responsabilitatea și răspunderea sînt elemente componente ale statutului administrativ-juridic al Guvernului, ca subiect al administrării publice și ca subiect al dreptului administrativ.

Responsabilitatea trebuie analizată în raport cu capacitatea de folosință a Guvernului, ca subiect al administrării, care apare odată cu numirea în funcție a cel puțin unei majorități simple a membrilor Guvernului, iar răspunderea — în raport cu capacitatea de exercițiu, care apare din momentul depunerii de către Guvern a jurămîntului.

Responsabilitatea Guvernului (morală, politică și juridică) este privită de noi ca atitudine conștiincioasă a Guvernului, ca organ colegial al administrației publice, și a fiecărui membru al Guvernului — individual față de onorarea atribuțiilor ce le revin.

Guvernul este responsabil în fața Parlamentului pentru rezultatele activității sale. Cel puțin o dată în an Guvernul raportează Parlamentului despre activitatea sa. Membrii și conducătorii altor

• Avem restanțe și la conținutul acestei norme juridice. Considerăm că într-un singur aliniat al normei aceste două propoziții se contrazic. Pe de-o parte, norma prevede expres că „Ședințele Guvernului sînt publice, iar, pe de altă parte, aceeași normă, la fel, stipulează că „La decizia prim-ministrului, ședințele pot fi închise“. Nu este clar de ce decizia, privind publicitatea ședinței unui organ colegial trebuie să fie luată în mod unilateral de către un singur membru al Guvernului, fie chiar și în funcția de Prim-ministru? Considerăm că o asemenea decizie, dacă este oportună, trebuie să țină de competența Prezidiului Guvernului. autorități administrative centrale, în baza unei hotărîri a Parlamentului, țin în fața lui dări de seamă asupra activității lor. Membrii Guvernului sînt obligați să răspundă la întrebările formulate de deputați referitor la activitatea Guvernului și a organelor din subordinea lui, în modul stabilit prin lege. Guvernul examinează deciziile comisiilor Parlamentului, vizînd activitatea Guvernului și a organelor din subordinea lui, comunică comisiilor rezultatele examinării deciziilor sau măsurile luate în vederea lor.

În acest sens răspunderea Guvernului (morală, politică și juridică) este privită de către noi drept consecință de depășire a responsabilității Guvernului, ca organ colegial, și al fiecărui membru al lui în parte.

Unii autori consideră că, pentru modul în care își desfășoară activitatea, Guvernul poartă atît o răspundere politică, cît și o răspundere juridică™.

Guvernul, ca organ colegial al administrării publice, poartă numai răspundere colegială morală și politică. Cea mai pronunțată și mai des utilizată formă a răspunderii politice a Guvernului este demisia în urma exprimării votului de neîncredere (art. 106 din Constituția Republicii Moldova) sau moțiunii de cenzură (art. 106¹ din Constituția Republicii Moldova).

Răspunderea membrilor Guvernului, după cum a fost menționat, poate fi atît morală și politică, cît și juridică. Astfel, ei răspund disciplinar, contravențional, civil sau penal, după caz, potrivit dreptului comun. De menționat că, în toate cazurile de aplicare a răspunderii juridice față de un membru al Guvernului, forma răspunderii juridice și sancțiunea aplicată va depinde de abaterea ilegală comisă și numai acea săvîrșită de acesta în exercițiul funcției. Adică, în toate cazurile de tragere la răspundere juridică a unui membru de Guvern acesta va răspunde în calitate de subiect special al răspunderii juridice.

• Trăilescu A. Drept administrativ. Ed. a 4-a, rev. București: C. H. Beck, 2010, p. 27.

^[1]     Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I, ed. a IV-a. București: ALL Beck, 2005, p. 338.

^[2]     Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Principii generale. Vol. I. Ed. a IV-a. București: Institutul de Arte Grafice „E. Marvan“, 1934, p. 289.

^[3]     Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 358.

^[4]     Ibidem, p. 359.

^[5]     Preda M., Vasilescu B. Drept administrativ. Partea specială. Op. cit., p. 68.

^[6]     Constantinescu M., Iorgovan A. în colectiv. Constituția României — comentată și adnotată. București: Regia Autonomă „Monitorul Oficial" al României, 1992, p. 266.

^[7]     Legea cu privire la Guvern, art. 2.

^[8]     Constantinescu M., Iorgovan A. în colectiv. Constituția României — comentată și adnotată. București: Regia Autonomă „Monitorul Oficial“al României, 1992, p. 227.

^[9]     Legea cu privire la Guvern, art. 29.

^[10]    Constituția Republicii Moldova, art. 99; Trăilescu A. Drept administrative. Ed. a IV-a, rev. București: C. H. Beck, 2010, p. 15.

^[11]    Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 385.

^[12]    Constituția Republicii Moldova, art. 103 alin. (2); art. 106; art. 106/1 alin. (2).

^[13]    De exemplu, Hotărîrea Prlamentului Republicii Moldova din 5 martie 2013 Cu privire la acordarea votului de neîncredere Guvernului Filat II și susținerea moțiunii de cenzură depusă de PCRM.

^[14]    Legea cu  privire la Guvern, art. 10.

^[15]    Legea cu  privire la Guvern, art. 11.

^[16]    Legea cu  privire la Guvern, art. 12.

^[17]    Legea cu  privire la Guvern, art. 13-18.

^[18]    Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 402.

^[19]    Preda M., Vasilescu B. Drept administrativ. Partea specială. Op. cit. (2007), p. 88.

^[20]    Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 405.

^[21]    Petrescu R. N. Op. cit., 2004, p. 109.

^[22]   Apostol Tofan D. Drept administrativ. Op. cit., (2008), p. 204.

^[23]    Constituția RM, art. 102 alin. (5); Legea cu privire la Guvern, art. 30.

^[24]    Legea cu privire la Guvern, art. 27.