- § 1. Locul și rolul autorităților centrale de specialitate
în exercitarea funcțiilor executive ale statului
Structura organelor centrale de specialitate ale administrației publice o constituie: administrația ministerială (ministerele) și administrația extraministerială (alte autorități administrative centrale subordonate Guvernului).
Ministerele și celelalte autorități centrale ale administrației publice constituie o categorie distinctă de organe în cadrul sistemului autorităților administrației publice, avînd rolul de organizare a executării și de executare în concret a legilor, fiind, astfel, organe de specialitate, de resort. Mai precizăm faptul că ele desfășoară această activitate pe întreg teritoriul țării, fiind autorități centrale ale administrației publice.
Rolul determinant în activitatea autorităților centrale de specialitate îl constituie două elemente: competența materială și competența teritorială. Aceste elemente definesc, în principal, locul acestor organe în sistemul autorităților administrației publice ca o verigă importantă, subordonată Guvernului, ca fiind autoritatea centrală cu competența materială generală, care coordonează și controlează întreaga activitate a ministerelor și celorlalte organe centrale de specialitate ale administrației publice.
Potrivit Legii Supreme, ministerele sînt organe ale administrației publice de specialitate, care transpun în viață politica Guvernului și exercită, în conformitate cu legea, administrația publică în domeniile de activitate de care răspund[1].
Domeniile de activitate și structura organelor centrale de specialitate nu se stabilesc prin norme constituționale, inițiativa în acest scop aparținînd Parlamentului, fiind realizate prin legi organice.
În toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea și de gestiunea internă a departamentului său ministerial, cu condiția aplicării reglementărilor generale în domeniul funcției publice și al contabilității publice.
Ministrul cumulează funcția politică cu cea administrativă. Sub aspect politic, D-sa participă la acțiunea Guvernului și este solidar cu ceilalți membri ai Guvernului în fața Parlamentului, iar sub aspect administrativ, este șeful departamentului ministerial care i-a fost încredințat și exercită numeroase atribuții, în acest sens[2].
Structura generală a ministerelor (departamentelor) este aproape identică peste tot. În vîrf se află ministrul, dispunînd de un triplu rol: 1) de a fi în fruntea serviciilor grupate în departamentul său;
- de a le conduce; 3) de a răspunde de activitatea acestora, de actele lor.
De menționat că, activitatea ministrului, în calitate de subiect al administrării, are o semnificație dublă:
- ca membru al Guvernului, D-sa nu activează în calitate de subiect individual al administrării, ci ca parte a subiectului colegial de administrare — Guvernului;
- ca șef al ministerului, ministrul este subiect individual al administrării publice, respectiv al dreptului administrativ.
- § 2. Structura administrației publice centrale
Structura administrației publice centrale este în raport direct cu domeniile de activitate a Guvernului. Fiecare domeniu (ramură, subramură, sferă etc.) este administrată de structura respectivă în persoana organului central de specialitate.
La momentul actual, potrivit legislației[3], din structura administrației publice centrale fac parte următoarele ministere: Ministerul Economiei; Ministerul Finanțelor; Ministerul Justiției; Ministerul Afacerilor Interne; Ministerul Afacerilor Externe și Integrării Europene; Ministerul Apărării; Ministerul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor; Ministerul Agriculturii și Industriei Alimentare; Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor; Ministerul Mediului; Ministerul Educației; Ministerul Culturii; Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei; Ministerul Sănătății; Ministerul Tineretului și Sportului; Ministerul Tehnologiei Informației și Comunicațiilor.
Ministerele sînt conduse de miniștri care poartă răspundere personală pentru exercitarea sarcinilor puse în seama lor. În activitatea sa de conducere a ministerului, ministrul este asistat de unul sau mai mulți viceminiștri.
Ministerele transpun în viață, în baza legilor republicii, decretele Președintelui Republicii Moldova, politica Guvernului, ordonanțele și hotărîrile lui, conduc în limitele competenței domeniile încredințate și sînt responsabile de activitatea lor.
Ministerele promovează o politică statală de cadre direcționată spre completarea propriului aparat central și a organelor de resort cu specialiști de înaltă calificare, creează sistemul ramural de instruire continuă a cadrelor, organizează pregătirea specialiștilor cu studii superioare și medii de specialitate, asigură pregătirea cadrelor, inclusiv în străinătate. În virtutea sarcinilor, ministerele au dreptul de a face remanieri în aparatele lor prin reînnoirea contractelor de muncă sau prin atestarea funcționarilor de stat.
Pe lîngă ministere (16 la număr), din structura administrației publice centrale fac parte și alte autorități administrative centrale, și anume: Biroul Național de Statistică; Agenția Relații Funciare și Cadastru; Biroul Relații Interetnice; Agenția „Moldsilva“; Agenția Rezerve Materiale; Agenția Turismului; Centrul Național Anticorupție.
Autoritățile administrative centrale de pe lîngă Guvern sînt constituite de Parlament, la propunerea Prim-ministrului, în scopul conducerii, coordonării activității și exercitării controlului în domeniul organizării economiei, precum și în alte domenii, care nu intră nemijlocit în atribuțiile ministerelor. Ele sînt conduse de directori generali sau de directori, numiți sau eliberați din funcție de Guvern.
Inspectoratele de stat sînt formate de către Guvern, în scopul exercitării controlului asupra executării legilor republicii. Ele sînt conduse de directori, numiți sau eliberați din funcție de Guvern.
Autoritățile administrative centrale și inspectoratele de stat emit, în limitele competenței lor, acte administrative departamentale cu caracter normativ și individual.
Guvernul poate să creeze comisii și consilii permanente și provizorii pentru studierea unor probleme și elaborarea hotărîrilor în vederea dezvoltării economiei, politicii în domeniile finanțelor, creditelor, prețurilor, valutei, circulației monetare, precum și în domeniile politicii sociale, învățămîntului public, culturii, precum și din alte sfere ale vieții.
Organele centrale de specialitate ale administrației se subordonează direct Guvernului, activează sub conducerea lui și sînt controlate de el. Prim-ministrul Republicii Moldova poate cere dări de seamă prim-viceprim-ministrului, viceprim-miniștrilor, fiecărui ministru, conducător de autoritate administrativă centrală, de inspectorat de stat, de comisie guvernamentală sau de consiliu guvernamental.
Competența de supraveghere a Guvernului se extinde și asupra persoanelor cu funcții de conducere din autoritățile administrației publice centrale.
- § 3. Funcționarea autorităților centrale de specialitate
și reglementarea juridică a activității lor
Fiecare autoritate centrală de specialitate exercită funcțiile de subiect al administrării în domeniul respectiv. Capacitatea administrativă de folosință și de exercițiu de subiect al administrării și, evident, de subiect al dreptului administrativ, fiecare din aceste autorități o obține din momentul din care devine persoană juridică.
Sarcinile, funcțiile și împuternicirile fiecărei autorități centrale de ramură sînt determinate de Regulamentul intern al fiecărei autorități, aprobat prin Hotărîrea Guvernului.
În același rînd, potrivit doctrinei[4], toate autoritățile centrale de specialitate, indiferent de ramura (sfera) pe care o administrează, exercită un șir de funcții identice, care pot fi grupate în:
—funcții de strategie, prin care se asigură stabilirea obiectivelor sectoriale de aplicare a Programului de guvernare;
—funcții de reglementare, avînd ca scop elaborarea și supunerea spre aprobare a cadrului normativ și instituțional necesar realizării obiectivelor strategice din domeniul respectiv;
—funcții de reprezentare, pe plan intern și extern, a statului Republica Moldova și a Guvernului în domeniul de resort;
—funcții de autoritate de stat prin care se asigură urmărirea modului de aplicare a reglementărilor din domeniu;
—funcții de administrare a patrimoniului său și a proprietății publice din domeniul respectiv;
—funcții de sinteză, precum și de îndrumare, sprijin și control.
Funcțiile fiecărui organ central de specialitate ca subiect al administrării publice, în parte, sînt fixate în regulamentul intern de organizare și funcționare.
În ceea ce privește administrarea ministerelor, apoi, în pofida faptului că fiecare din ele după modul de emitere a deciziilor, prezintă în sine organe cu caracter unipersonal de administrare, pe lîngă fiecare ministru funcționează colegiul ministerului. Membrii colegiului, la propunerea ministrului, sînt numiți prin hotărîre de Guvern. Colegiul este un organ colegial de administrare, însă cu caracter consultativ. Hotărîrile colegiului se aduc la cunoștință prin ordinul ministrului.
Din cele menționate reiese că funcția de subiect principal al administrării (atît interne, cît și externe) în cadrul fiecărui minister îi aparține ministrului și această administrare are caracter unipersonal.
Cît privește actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister, legea precizează că, în exercitarea atribuțiilor ce-i revin, ministrul emite ordine, instrucțiuni și dispoziții, în condițiile legii[5].
Ministrul este responsabil pentru rezultatele autorității publice pe care o conduce. Responsabilitatea și răspunderea ministrului au un caracter dublu: a) ca membru al Guvernului, D-sa poartă răspundere pentru activitatea Guvernului, în ansamblu, care are caracter de răspundere politică colegială; b) ca ministru (subiect individual de administrare), D-sa poartă răspundere pentru sfera de activitate ce i-a fost încredințată. Această responsabilitate și răspundere sînt individuale sub toate formele: morală, politică și juridică. În cazul răspunderii juridice (administrativ-disciplinare, contravenționale, materiale sau penale), ministrul are statut de subiect special al răspunderii juridice.
Ministrul nu este în drept:
- să dețină o oricare altă funcție în organele autorităților publice centrale și locale;
- să se încadreze în organele de conducere a unităților comerciale;
- să practice activitate de întreprinzător personal sau prin terțe persoane;
- să dețină o altă funcție retribuită, cu excepția activității științifico-pedagogice[6].
- Cadrul juridic de funcționare a autorităților centrale de specialitate ale administrației publice. Fiecare din aceste organe își desfășoară activitatea sa, în strictă conformitate cu cadrul legal, izvoarele de bază fiind legislația din domeniul respectiv și Regulamentul propriu.
[1] Constituția Republicii Moldova, art. 107 alin. (1).
[2] Apostol Tofan D. Instituții administrative europene. Op. cit. (2006), p. 98.
[3] Legea cu privire la Guvern, art. 24.
[4] Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. București: Lumina Lex, 2007, p. 157.
[5] Legea cu privire la Guvern, art. 21, 22.
[6] Ibidem, art. 29.