Drept

• § 1. Serviciul public: noțiune și conținut, principiile,
  regimul de drept public și trăsăturile

1.1. Noțiunea de serviziu public este interpretată în mod diferit atît în doctrină, cît și în legislație.

Art. 1 din Legea serviciului public a Republicii Moldova din 1995 (actualmente abrogată), serviciul public era definit ca o totalitate a autorităților publice și activitatea persoanelor care ocupă posturi în aparatul acestor organe, îndreptată spre realizarea împuternicirilor acestor autorități în scopul dezvoltării economiei, culturii, sferei sociale, promovării politicii externe, apărării ordinii de drept și asigurării securității naționale, ocrotirii drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale cetățenilor.

Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public definesc serviciul public ca activitate de interes public, organizată și desfășurată de către o autoritate publică. Tot aici este stipulat că „autoritatea publică este orice structură organizatorică sau organ, instituite prin lege sau printr-un alt act normativ, care acționează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public“^[1].

La prima vedere, definițiile de serviciu public din cadrul celor două legi nominalizate sînt puse față în față, însă, în viziunea noastră, nu este chiar așa. Ambele definiții au dreptul la existență^[2]. Diferența dintre ele constă în faptul că prima definiție reflectă rezultatele analizei „serviciului public“ din două direcții (puncte de vedere): cea materială și cea formal-organizatorică. Cea de-a doua reflectă doar direcția materială, iar direcția formal-organizatorică se reflectă în definiția de „autoritate publică".

De altfel, însuși dreptul administrativ se definește prin două noțiuni fundamentale: noțiunea organică, reprezentată prin persoana juridică de drept public, și cea materială, reprezentată de serviciul public.

Serviciile publice au fiecare cîte o specialitate, conform nevoii sau interesului respectiv, ele neputînd îndeplini, în același timp, și alte activități în afara celor determinate de lege. Concomitent cu înmulțirea și diversificarea nevoilor colectivității naționale sau locale, factorii ce au determinat intervenția satului (comunei), orașului (municipiului) sau a statului pentru satisfacerea acestora, serviciul public s-a impus treptat prin omniprezența sa, devenind elementul central al administrației publice.

Concluzionăm că conceptul de serviciu public trebuie perceput mai întîi ca pe un mod de satisfacere a nevoilor umane, fiecărei astfel de nevoi, așa cum deja am arătat, corespunzîndu-i o activitate distinctă organizată de autoritățile publice statale sau locale.

Considerăm că, în sens larg (atît material, cît și formal-organizatoric), serviciul public poate fi definit ca activitate desfășurată de o autoritate administrativă sau agent public (de stat și/sau particular), în baza și în modul stabilit printr-un act juridic, în vederea satisfacerii unui interes general, indiferent dacă această activitate desfășurată se soldează sau nu cu un deficit.

Definiția formulată indică două direcții de analiză a serviciului public, generate de cele două componente: cea materială și cea formal-organizatorică.

• Principiile de bază ale serviciului public. Înființarea unui serviciu public presupune însă, în afara condițiilor de fond și de formă, și respectarea unor principii de bază ale organizării și funcționării sale, care sînt unanim admise în dreptul public, așa cum ar fi:

1. principiul continuității, care semnifică permanența serviciului public, nefiind acceptate întreruperile;
2. principiul adaptabilității, care rezidă în necesitatea adaptării serviciului public la schimbările și exigențele interesului general;
3. principiul neutralității, ce semnifică faptul că serviciul public trebuie să funcționeze avînd ca unic scop satisfacerea interesului general și nu a altor interese, astfel că girantul unui serviciu public nu-l poate și nu trebuie să îl folosească ca pe un instrument de creare a unor avantaje anumitor interese sau în detrimentul altora;
4. principiul egalității semnifică faptul că toate persoanele interesate pot solicita și beneficia de satisfacerea unor anumite necesități, în mod egal, fără diferențieri sau discriminări.

• Trăsăturile serviciului public. Pornind de la prerogativele de putere publică a activității desfășurate de funcționarii publici, definirea serviciului public și principiile lui de organizare și funcționare, aspectul material al activității de satisfacere a unor interese generale, putem formula următoarele trăsături ale serviciului public: a) permanență (continuitate); b) egalitatea tuturor cetățenilor în fața autorităților (de stat și/sau private) care prestează servicii publice; c) regimul juridic de drept administrativ, în centrul căruia se află, de regulă, o autoritate a administrației publice; d) prestarea de servicii, indiferent dacă activitatea desfășurată se soldează sau nu cu un deficit.
• § 2. Funcția publică: legalitatea, trăsăturile și principiile ei
• Legalitatea funcției publice: aspecte de drept comparat. Noțiunea de funcție publică reprezintă o noțiune fundamentală a dreptului public, în general, a dreptului administrativ, în special, strîns legată de noțiunea de organ, autoritate, activitate administrativă etc^[3].

Funcția publică și funcționarul public sînt instituții juridice ale dreptului public, în general, și ale dreptului administrativ, în particular, care au fost conturate ca atare într-o continuă dispută între doctrină, jurisprudență și reglementare^^[4].

Funcționarea oricărei autorități sau instituții publice presupune trei elemente: competență, mijloace materiale și financiare și personalul, structurat pe compartimente, linii ierarhice și funcții, dintre care doar unele sînt funcții publice^[5].

În esență, funcția publică trebuie să prefigureze, pe lîngă cerințe ca profesionalismul, eficiența, responsabilitatea, onestitatea și dinamismul și respectarea cu strictețe a reglementărilor constituționale și legale, precum și o cît mai mare apropiere față de nevoile cetățeanului^[6].

Titularul unei funcții publice este, de regulă, dar nu întotdeauna, un funcționar public. În ceea ce privește constituționalitatea funcției publice, dacă raportăm la țările Uniunii Europene constatăm că în fiecare din țările care au constutuții scrise se regăsesc principii ale funcției publice. Numărul articolelor din Constituție referitoare la funcția publică diferă însă de la o țară la alta, după cum diferă și tehnica sau conținutul reglementării^[7].

Statutul funcționarilor publici sau dreptul comun al funcției publice, într-o formulare mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situația juridică a funcționarului. În acest sens, mai peste tot în Europa se poate regăsi un Slalul al funcționarilor publici.

Bazele constituționale ale funcției publice în Republica Moldova, în principal, se regăsesc în conținutul art. 39 „Dreptul la administrare“, alin. (2) care prevede: „Oricărui cetățean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcție publică".

Mecanismul de realizare a acestei prevederi constituționale a fost elaborat și justificat în Legea serviciului public nr. 443-XIII din 4 mai 1995^[8], mai apoi, în Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158 din 04.07.2008^[9].

2.2. Noțiunea de funcție publică. Pentru realizarea și consolidarea unui stat de drept, democratic se știe, din totdeauna, că trebuie realizate nu numai reforme politice, economice și sociale, ci și administrative și, în cadrul acesteia, implicit o reformare a serviciilor publice.

În acest context, este necesar să subliniem că, democrația, în esența sa, constă atît în respectarea valorilor proprii, cît, mai ales, în eficiența titularilor funcției publice, indiferent de nivelul lor. Cu alte cuvinte, funcția publică trebuie să prefigureze, pe lîngă cerințe ca profesionalismul, eficiența, responsabilitatea, onestitatea și dinamismul, și respectarea cu strictețe a reglementărilor constituționale și legale, precum și o cît mai mare apropiere față de necesitățile cetățeanului. În acest sens, democrația apare nu numai ca un principiu de organizare politică, ci și unul care generează relații interumane.

Noțiunea de funcție publică reprezintă noțiunea fundamentală a dreptului administrativ, ea fiind în corelație cu noțiunea de activitate, autoritate, organ etc^[10].

Astfel, întreg organismul de stat are la bază puterea publică, dreptul de comandă. Această putere este reglementată și organizată de lege, în scopul satisfacerii intereselor generale, formînd servicii publice. Dar serviciul public, ca și statul, este o instituție ce are la bază ideea de interes general, pe care caută să o realizeze, însă nu poate să acționeze decît prin persoanele fizice care-l compun^[11].

Ca atare, pentru funcționarea serviciilor publice, autoritățile publice folosesc un personal, denumit personalul administrației^[12], a cărui situație juridică este foarte diversă, întrucît funcționarii publici nu constituie decît o parte, este adevărat, ci cea mai numeroasă a acestui personal.

Noțiunile de servicii public și de funcție publică sînt în raport de parte față de întreg, adică funcția publică face parte dintr-un serviciu public, iar aceasta, ca și un organ de stat sau o autoritate publică, structural, cuprinde, în general, trei elemente:

1. competența;
2. mijloacele materiale și financiare;

Pentru a selecta viitorul personal al autorității publice, trebuie să cunoaștem cerințele care urmează a fi înaintate față de capacitățile lor profesionale și calitățile personale ale candidaților la funcția respectivă. Aceste cerințe, în mod direct, sînt raportate la conținutul funcției publice care va sta la baza competenței viitorului funcționar.

Personalul, la rîndul său, este structurat pe compartimente, linii ierarhice și funcții, dintre acestea numai unele apar ca fiind funcții publice; iar titularul unei funcții publice este denumit funcționar public.

Funcția publică apare ca o grupare de atribuții și de competențe în scopul de a satisface anumite interese generale, întrucît orice putere socială se legitimează numai prin finalitatea sa de interes public, neputîndu-se admite ca ea să fie utilizată în scopuri personale. Ea reprezintă „complexul drepturilor și obligațiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenței unei autorități de către persoane legal învestite‘^ă5\

În ceea ce privește noțiunea funcției publice, opiniile specialiștilor din domeniul dat s-au divizat. Vom apela doar la cîteva definiții ale acestei noțiuni existente în literatura juridică.

În urma analizei doctrinelor și a cadrului legislativ funcția publică va fi interpretată ca „unitatea primară a autorității publice, care determină locul și rolul persoanei care va fi învestită în ea, sarcinile '' și drepturile necesare pentru realizarea lor, exigențele față de pregătirea profesională și calitățile personale ale celui care va candida la ocuparea ei“.

2.3. Trăsăturile funcției publice. Din analiza opiniilor exprimate în literatura juridică a dispozițiilor legale și din definiția funcției publice propusă de noi, rezultă următoarele trăsături specifice funcției publice: reprezintă un complex de activități necesare pentru atingerea scopului concret și drepturi echivalente sarcinilor (mai apoi — obligațiilor); este permanentă (are caracter de continuitate) și înființată pentru satisfacerea unui interes general; este creată de lege sau în baza legii printr-un act administrativ; este creată ca să realizeze satisfacerea atît a intereselor generale, cît și a ^{[13] [14]} celor locale; statutul juridic al persoanei învestite în funcție depinde de caracterul sarcinilor și drepturilor, prevăzute în ea; determină exigențele înaintate față de capacitățile persoanei fizice care va fi învestită în funcția publică concretă.

• Principiile care stau la baza exercitării funcției publice. Cît privește principiile care stau la baza exercitării funcției publice, acestea sînt: legalitate, imparțialitate și obiectivitate; transparență; eficiență și eficacitate; orientare către cetățean; stabilitatea în exercitarea funcției; subordonare ierarhică.

Referitor la aceste principii, apreciem, în consens cu alți autori^[15], că unele sînt mult prea sumare, iar altele — inconsistente și insuficiente pentru a sta la baza întregii reglementări.

De aceea se impun atît reconsiderarea unora, cît și completarea cu alte principii fundamentale, cum ar fi, de exemplu, principiul carierei funcționarului public, principiul apolitismului funcționarului public etc^[16].

• Clasificarea funcțiilor publice. În literatura de specialitate există diverse variante privind clasificarea funcțiilor publice^[17], iar noi vom utiliza doar acea variantă de clasificare a funcțiilor publice care ne propune legiuitorul național și care servește drept temei de clasificare a funcționarilor publici.

Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public prevede că funcțiile publice se instituie în temeiul actelor Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului și ale altor autorități publice în limitele competenței lor, stabilite de Constituție și de alte legi. Mai mult decît atît, legea nominalizată vine cu o listă exhaustivă a autorităților publice care cad sub incidența ei.

Conform nivelului atribuțiilor titularilor, funcțiile publice din cadrul acestor autorități publice se clasifică în următoarele categorii:

• funcții publice de conducere de nivel superior;
• funcții publice de conducere;
• funcții publice de execuție^[18].

Legea prevede că în raport cu complexitatea și natura sarcinilor, cu nivelul de importanță și responsabilitate, fiecare categorie de funcții publice se împarte în grupuri, specificate în clasificatorul unic al funcțiilor publice, aprobat de Parlament^{[19] [20]}.

De menționat că legislatorul național, alături de definiția funcției publice, vine și cu definițiile de funcție de demnitate publică, funcție publică vacantă și funcție publică temporar vacantă.

Funcție de demnitate publică este o funcție publică ce se ocupă prin mandat obținut direct în urma alegerilor organizate sau, indirect, prin numire în condițiile legii.

Funcție publică vacantă se consideră funcția publică liberă, fără titular.

Funcție publică temporar vacantă este funcția publică cu al cărei titular au fost suspendate raporturile de serviciu sau al cărei titular a fost detașat în altă autoritate publică ori, după caz, asigură interimatul unei funcții publice de conducere.

• § 3. Funcționarul public: definirea, clasificarea,
  învestirea în funcția publică și statutul administrativ-juridic

3.1. Definirea funcționarilor publici. În doctrina actuală, funcționarul public este definit ca persoană fizică învestită în mod legal, prin actul de voință unilaterală al unei autorități publice sau al cetățenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcții publice, în vederea realizării competenței organului din structura căreia face parte funcția respectivă^.

În aceeași ordine de idei, funcționarul public este privit de un alt autor ca fiind acea persoană fizică care, cu respectarea condițiilor cerute de lege, a fost învestită prin numire într-o funcție publică, pentru a desfășura, contra unui salariu, o activitate continuă și ritmică. Pe timpul cît deține funcția publică, persoana fizică are anumite drepturi și îi revin anumite obligații^[21].

Noi împărtășim cea de-a doua variantă a definiției de funcționar public. Legislatorul național este foarte laconic și definește funcționarul public ca persoana fizică numită, în condițiile legii, într-o funcție publică.

Pornind de la această prevedere, reiese că persoana fizică poate să obțină statut de funcționar public numai în cazul în care ea va fi învestită în una din funcțiile publice din cadrul autorităților publice indicate în anexa nr. 1 la Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public. În același timp, în art. 4 din legea nominalizată se stipulează altfel.

Înseamnă că persoanele care ocupă aceste funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii.

Are specificul său și statutul juridic al persoanelor care exercită funcții de demnitate publică. Situația lor a fost apreciată în doctrina actuală ca firească, deoarece asemenea persoane sînt supuse jocului politic și deci selectate după criterii exclusiv politice, fără a se supune regulilor privind stabilitatea, ocuparea prin concurs etc.

Prin urmare, demnitarii publici nu beneficiază de stabilitate în funcție, ei fiind în principiu revocabili din funcțiile pe care le dețin. Funcția de demnitate publică a fost definită în legislație ca reprezentînd o funcție publică ce poate fi ocupată prin mandat obținut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Corespunzător, demnitarii publici sînt persoane numite sau alese într-o funcție de demnitate publică în urma alegerilor generale sau locale.

3.2. Clasificarea funcționarilor publici. După cum deja a fost menționat, la baza acestei clasificări stă funcția publică deținută.

Potrivit acestui criteriu, legislația națională divizează funcționarii publici în următoarele grupe:

• funcționarii publici de conducere de nivelul superior, care realizează managementul nivelului

superior în administrațiile publice;

• funcționarii publici de conducere;
• funcționarii publici de execuție^[22].

Ocuparea funcției publice de conducere de nivel superior vacante se face prin concurs. Pentru a ocupa o funcție publică de conducere de nivel superior, persoana, pe lîngă faptul că ea trebuie să dispună de condițiile generale pentru ocuparea funcției publice, trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele cerințe:

• să aibă studii superioare, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă;
• să aibă cel puțin 5 ani vechime în specialitatea /profilul funcției publice respective;
• să aibă experiență managerială de cel puțin 2 ani.

Funcționarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă și controlează activitățile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică (art. 3 din Legea privind funcția publică și statutul funcționarului public) sub autoritatea unui funcționar public ierarhic superior sau a unei persoane care exercită funcție de demnitate publică.

Funcționarii publici de execuție. Această categorie include persoanele numite, în condițiile legii, în alte funcții publice decît cele examinate și enumerate anterior.

3.3. Învestirea în funcția publică. Dreptul de a se angaja în serviciul public, conform prevederilor legale, îl au cetățenii Republicii Moldova, indiferent de rasă, de naționalitate, de sex, de confesiune, precum și de alte criterii, și cărora nu li se aplică restricțiile prevăzute de lege.

• Dreptul de a candida la ocuparea funcției publice. Conform legii, la o funcție publică poate candida orice persoană care îndeplinește următoarele condiții de bază: deține cetățenia Repubicii Moldova; posedă limba moldovenească și limbile oficiale de comunicare interetnică vorbite în teritoriul respectiv în limitele stabilite de lege; are capacitate deplină de exercițiu; nu a împlinit vîrsta necesară obținerii dreptului la pensie pentru limită de vîrstă; este aptă, din punctul de vedere al stării sănătății, pentru exercitarea funcției publice, conform certificatului medical eliberat de instituția medicală abilitată, dacă pentru funcția respectivă sînt stabilite cerințe speciale de sănătate; are studii necesare prevăzute pentru funcția publică respectivă; în ultimii 3 ani nu a fost destituită dintr-o funcție publică drept sancțiune disciplinară aplicată pentru săvîrșirea unei abateri disciplinare, inclusiv celei care a avut consecințe grave; nu are antecedente penale nestinse pentru infracțiuni săvîrșite cu intenție; nu este privată de dreptul de a ocupa anumite funcții sau de a exercita o anumită activitate, ca pedeapsă de bază sau complementară, ca urmare a sentinței judecătorești definitive prin care s-a dispus această interdicție^[23].

Pentru ocuparea funcției publice în autoritățile publice sînt necesare studii superioare absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă, cu excepția funcțiilor publice de execuție din autoritățile administrației publice locale de nivelul întîi în care, după caz, pot fi încadrate persoane cu studii medii de specialitate absolvite cu diplomă.

Candidatul la ocuparea funcției publice trebuie să întrunească și cerințele specifice minime pentru ocuparea respectivei funcții, stabilite în Clasificatorul unic al funcțiilor publice, aprobat prin Legea nr. 155 din 21.07.2011. Autoritatea publică poate stabili alte cerințe specifice care se referă la specialitatea studiilor, cunoștințe, abilități profesionale și atitudini/comportamente necesare pentru exercitarea eficientă a funcției publice, acestea fiind stipulate în fișa postului aferentă funcției publice.

Ocuparea funcției publice vacante sau temporar vacante se face prin: concurs, promovare, transfer, detașare, asigurare a interimatului funcției publice de conducere^[24].

• Organizarea și desfășurarea concursului. Recrutarea funcționarilor publici prin metoda concursului oferă o serie de avantaje.

Concursul pentru ocuparea funcțiilor publice are la bază următoarele principii^[25]:

—principiul competenței deschise, potrivit căruia orice persoană, care îndeplinește condițiile legale, poate participa la concursul pentru ocuparea unei funcții;

—principiul transparenței în organizarea și desfășurarea concursului, aceste proceduri fiind publice;

—principiul competenței, potrivit căruia va fi declarat cîștigător al concursului și numit în funcția publică acel candidat care a obținut cele mai bune rezultate la probele concursului;

—principiul egalității accesului la funcțiile publice, care reiese din principiul constituțional al egalității în drepturi a tuturor cetățenilor și care impune ca înscrierea la concursul pentru ocuparea funcțiilor publice să nu fie condiționată de vreun criteriu discriminator.

Condițiile de organizare și desfășurare a concursului, precum și condițiile de validare a rezultatelor acestuia, se stabilesc prin hotărîre a Guvernului.

În virtutea principiului egalității accesului la funcțiile publice, orice persoană fizică are dreptul să se înscrie la concurs pentru ocuparea unei funcții publice, dacă îndeplinește condițiile cerute de lege. Împotriva refuzului nejustificat al unei autorități sau instituții publice de a înscrie la concurs o persoană fizică, poate fi depusă o plîngere la instanța de contencios administrativ, potrivit legii nr. 793 din 10.02.2000 privind contenciosul administrativ.

Participarea la un concurs pentru ocuparea unei funcții publice nu-i conferă unei persoane dreptul de a ocupa, în mod automat, funcția publică pentru care a concurat. Participarea la concurs reprezintă un drept, iar ocuparea unei funcții publice reprezintă un interes pur subiectiv al unei persoane, care nu poate fi invocat și apărat decît dacă este ocrotit de lege.

Concursul pentru recrutarea funcționarilor publici se organizează de către autoritățile și instituțiile publice, în limita funcțiilor publice vacante rezervate în acest scop, prin planul de ocupare a funcțiilor publice.

Concursul este organizat, în condițiile legii, de către:

• comisia permanentă, care este formată din 7 membri specialiști notorii din cadrul administrației publice desemnați de Guvern. De competența acestei comisii țin organizarea și desfășurarea concursului pentru ocuparea funcțiilor de: secretar de stat al ministerului, adjunct al conducătorului autorității administrative;
• comisiile special formate print-un act normativ al autorităților publice abilitate. De competența acestor comisii țin organizarea și desfășurarea concursului pentru ocuparea funcțiilor de conducător și adjunct al conducătorului aparatului autorității publice: ^* Parlamentul Republicii Moldova, Consiliul Suprem al Magistraturii, Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție, Procuratura Generală, Curtea de Conturi;

— comisiile de concurs instituite de către autoritățile publice pentru funcțiile publice de conducere și de execuție din aceste autorități.

Condițiile de desfășurare a concursului sînt publicate periodic, pe pagina web a autorității publice inițiatoare, precum și afișate pe panoul informațional la sediul autorității publice, într-un loc vizibil și accesibil publicului cu cel puțin 20 de zile calendaristice înainte de data desfășurării concursului.

Procedura de organizare și desfășurare a concursului, potrivit legii, este stabilită de Guvern^[26].

Odată întrunite condițiile generale și cele speciale de acces la funcția publică, urmează învestitura, ca procedură desfășurată de către o autoritate sau instituție publică prin care se încredințează unei persoane exercitarea unei funcții publice în cadrul autorității sau instituției respective.

• Numirea în funcția publică. Candidații care au reușit la concurs sînt numiți funcționari publici debutanți prin ordin sau, după caz, prin dispoziția conducătorului autorității ori instanței publice în care se află postul vacant.

Numirea în calitate de funcționar public definitiv, precum și numirea în funcții publice de conducere, se face de către conducătorul autorității sau instituției publice respective, prin actul administrativ, emis de către acesta.

Raporturile de serviciu apar în baza actului administrativ de numire în funcția publică. Actul administrativ de numire are formă scrisă și conține temeiul legal al numirii, referința la una din modalitățile de ocupare a funcției publice specificate anterior, numele funcționarului public, funcția publică, data de la care acesta urmează să exercite funcția publică, drepturile salariale, perioada de probă, după caz, alte componente stabilite de legislație.

Actul administrativ de numire, la care se anexează fișa postului, se aduce la cunoștință funcționarului public sub semnătură. O copie de pe fișa postului se înmînează funcționarului public și conducătorului ierarhic superior al acestuia.

• Statutul funcționarului public debutant. Persoana care anterior nu a fost învestită într-o funcție publică și o exercită pentru prima dată după învestirea în funcție, în modul stabilit prin lege, obține statut de funcționar public debutant.

Funcționar public debutant se consideră și persoana care a exercitat anterior o funcție publică, însă raporturile de serviciu au încetat pînă la evaluarea activității acestuia la expirarea perioadei de probă sau care a fost eliberată din funcție ca urmare a obținerii de către funcționarul public debutant a calificativului „nesatisfăcător“ la evaluarea activității profesionale.

• Depunerea jurămîntului. Procedura de încadrare în funcția publică este finalizată din momentul depunerii jurămîntului. Funcționarul public depune jurămînt de credință cu următorul cuprins: „Jur solemn să respect Constituția Republicii Moldova, drepturile și libertățile fundamentale ale omului, să apăr suveranitatea și integritatea teritorială a Republicii Moldova, să execut în mod obiectiv și imparțial legile țării, să îndeplinesc conștiincios obligațiile ce îmi revin în exercitarea funcției publice și să respect normele de conduită profesională.“

Jurămîntul este depuns de către funcționarul public o singură dată, după perioada de probă, în termen de 10 zile de la confirmarea în funcția publică, în prezența conducătorului autorității publice respective și în fața simbolurilor de stat.

Organizarea depunerii jurămîntului aparține persoanei/organului care are competența legală de numire în funție. Funcționarul public semnează jurămîntul, care se păstrează în dosarul lui personal. Refuzul depunerii jurămîntului are, ca efect, destituirea funcționarului din funcția publică.

• Conferirea gradelor de calificare. Gradele de calificare a funcționarilor publici sînt raportate la categoriile de funcționari publici.

Pentru fiecare categorie de funcționari publici se stabilesc următoarele grade de calificare:

• pentru funcționari publici de conducere de nivel superior: consilier de stat al Republicii Moldova de clasa I; consilier de stat al Republicii Moldova de clasa a II-a; consilier de stat al Republicii Moldova de clasa a III-a;
• pentru funcționari publici de conducere: consilier de stat de clasa I; consilier de stat de clasa a II-a; consilier de stat de clasa a III-a;
• pentru funcționari publici de execuție: consilier de clasa I; consilier de clasa a II-a; consilier de clasa a III-a.

Gradul de calificare este conferit de către persoana/organul care are competența legală de numire în funcție a funcționarului public, printr-un act administrativ. Gradul de calificare este consemnat în carnetul de muncă al funcționarului public, iar copia actului administrativ prin care a fost conferit gradul de calificare se păstrează în dosarul personal al acestuia.

• Statutul administrativ-juridic al funcționarului public se află în raport direct cu capacitatea administrativ-juridică a funcționarului public ca subiect al administrării publice și ca subiect al dreptului adminisrativ.

La rîndul său, în general, capacitatea de folosință de drept administrativ a funcționarului public, ca subiect al administrării publice, apare din momentul învestirii lui în funcție, indiferent de faptul prin care formă acesta a fost învestit. Capacitatea de exercițiu de drept administrativ apare din momentul depunerii jurămîntului. Astfel, putem constata două tipuri de statut: 1) statutul administrativ-juridic al funcționarului public debutant și 2) statutul administrativ-juridic al funcționarului public.

Anterior statutul administrativ-juridic al oricărui subiect al dreptului administrativ cuprinde patru elemente constitutive: obligațiile ce îi revin în domeniul administrării publice; drepturile necesare pentru executarea obligațiilor și participarea reală în procedurile de administrare publică; responsabilitatea juridică, adică atitudinea responsabilă față de executarea obligațiilor ce îi revin; răspunderea juridică, drept consecință a depășirii responsabilității.

3.5.1. Obligațiile (îndatoririle) funcționarului public¹*. Scopul de bază care stă în fața fiecărei autorități publice poate fi atins numai prin activități concrete care sînt reflectate în funcțiile publice, ce constituie celula inițială a fiecărei autorități publice, din punctul de vedere al structurii ei interne. Din momentul învestirii în funcția publică, activitățile respective devin obligații (îndatoriri) ale funcționarului public concret, deci obligații individuale. Totodată, toți funcționarii publici, ca pătură socială specifică a societății și a reprezentanților puterii executive, potrivit normelor legale, au anumite obligații generale. Deci acest element al statutului administrativ-juridic al funcționarului public trebuie divizat în: obligații generale și obligații individuale.

Funcționarul public are obligații generale care sunt prevăzute în art. 22 din Legea respectivă. La obligațiile funcționarului public trebuie să fie atașate incompatibilitățile și restricțiile. Incompatibilitățile generale pentru funcția publică sunt reglementate în art. 25 din Legea corespunzătoare.

Restricții în ierarhia funcției publice. Funcționarul public nu poate exercita o funcție publică în subordinea nemijlocită a unei rude directe (părinte, frate, soră, fiu, fiică) sau a unei rude prin afinitate (soț/soție, părinte, frate și soră a soțului/soției) în cadrul aceleiași autorități publice.

Aceeași prohibiție este aplicată și în situația în care conducătorul superior nemijlocit al funcționarului public are calitatea de persoană care exercită o funcție de demnitate publică.

Obligațiile individuale sînt personale pentru fiecare funcționar public, se află în raport direct cu funcția deținută și reflectate în fișa de post.

• Aici ne vom referi doar la primele două elemente ale statutului administrativ-juridic al funcționarului public. Responsabilitatea și răspunderea juridică vor constitui obiectul studiului în următorul paragraf.
• Drepturile, cu care legal este învestit funcționarul public, sînt divizate în generale și individuale. Funcționarul public are acele drepturi generale care sunt expres prevăzute în art. 15-20 din Legea de bază.

Drepturile individuale ale funcționarului public sînt în raport cu funcția deținută, condiționate de exercitarea obligațiilor individuale.

Concluzionăm că, din momentul învestirii în funcția publică, statutul administrativ-juridic al cetățeanului Republicii Moldova se modifică. La obligațiile și la drepturile generale cetățenești se adaugă și obligațiile și drepturile potrivit funcției în care el a fost învestit, pe lîngă responsabilitatea și răspunderea, ca cetățean (unde este, de regulă, subiect general al răspunderii juridice), el devine responsabil și poartă răspundere ca funcționar public (unde este numai în calitate de subiect special al răspunderii juridice).

Statutul administrativ-juridic al funcționarului public debutant nu poate fi egalat cu cel al funcționarului public definitiv, ci este mai restrîns atît în obligații, cît și în drepturi. Funcționarul public debutant nu are calitatea de „subiect special al răspunderii juridice“, deci responsabilitatea și răspunderea lui sînt doar morale.

Funcționarul public debutant devine funcționar definitiv și intră în corpul funcționarilor publici numai după depunerea jurămîntului.

Din momentul depunerii jurămîntului, funcționarul public își poate exercita în mod legal atribuțiile, fiind vorba evident doar despre funcționarul public definitiv. Acest fapt nu atrage însă declararea ca nule de drept a actelor juridice efectuate pe perioada stagiaturii.

• § 4. Responsabilitatea și răspunderea juridică
  ca elemente constitutive ale statutului funcționarului public

După cum doctrina de drept public subliniază, și în domeniul științei dreptului se conturează distincția dintre noțiunile de răspundere și responsabilitate.

Răspunderea juridică „intervine pe terenul răului înfăptuit“, adică în urma săvîrșirii unei abateri. Specific abaterilor săvîrșite de funcționarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcției, în legătură cu exercitarea acesteia sau, pur și simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcția, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcționarului public. Prin intermediul răspunderii se realizează atît scopul preventiv, cît și cel sancționator, cărora ar trebui să li se adauge, portivit doctrinei, și cel educativ.

Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, în capitolul VII reglementează instituția răspunderii funcționarului public. Potrivit legii, „pentru încălcarea

îndatoririlor de serviciu, a normelor de conduită, prin pagubele materiale pricinuite, contravențiile sau infracțiunile săvîrșite în timpul serviciului sau în legătură cu exercitarea atribuțiilor funcției, funcționarul public poartă răspundere disciplinară, civilă, administrativă, penală, după caz“^[27].

• Responsabilitatea juridică a funcționarului public. Responsabilitatea juridică a funcționarului public, ca subiect al administrării, poate fi definită ca o atitudine conștientă și deliberată de asumare de către individ a unor răspunderi și riscuri față de modul de executare a obligațiilor, potrivit funcției publice deținute, excluderea abuzului de drepturi oferite, conformarea regulilor de conduită, stabilite în domeniul serviciului, contribuția conștientă la atingerea scopului ce stă în fața autorității publice în care el deține funcția^[28].

Pornind de la conținutul acestei definiții, putem evidenția elementele responsabilității, care pot fi repartizate schematic în felul următor: 1) determinarea și reglementarea statutului administrativ- juridic a funcției publice (obligațiile, drepturile, exigențele față de individul care va ocupa această funcție) ^ 2) încadrarea în modul stabilit de legislație a individului în funcția publică ^3) conștientizarea și perceperea de către funcționarul public a obligațiilor și drepturilor potrivit funcției, a altor cerințe, înaintate față de funcționarul public ^ 4) autoangajarea liber consimțită de a acționa în modul corespunzător ^ 5) executarea conștientă și prin autoconstrîngere a obigațiilor, conformarea regulilor de conduită a funcționarului publica 6) reacția administrației organului statal la starea de conformare a funcționarului față de exigențele serviciului respectiv prin aplicarea diverselor forme de convingere (încurajarea, stimularea morală sau materială etc.);

• Răspunderea juridică a funcționarului public reprezintă reacția statului (societății) la depășirea responsabilității juridice (transformarea raportului juridic de conformare în cel de conflict) prin aplicarea față de autor de către organul împuternicit, în modul stabilit de lege, a uneia dintre formele răspunderii juridice, potrivit faptei ilicite comise cu vinovăție.

Funcționarul public poate fi tras la răspundere: administrativ-disciplinară, administrativ- patrimonială, contravențională și penală, după caz. Forma răspunderii juridice a funcționarului depinde de faptul în legătură cu ce a apărut raportul juridic de conflict, care este apartenența ilicitului comis.

4.2.1. Răspunderea administrativ-disciplinară. Trebuie să constatăm că această formă a răspunderii juridice are trăsăturile sale bine determinate. În doctrină sunt identificate următoarele trăsături ale răspunderii disciplinare: este o răspundere de drept public; intervine numai în cazul săvîrșirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale dreptului public, deci în cadrul unor raporturi de drept public; subiectul pasiv al răspunderii este un funcționar public, iar subiectul activ este autoritatea sau instituția publică la care acesta este încadrat și care aplică sancțiunea; procedura de constatare, aplicare și contestare a sancțiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile și sancțiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege sau, în baza acestora, prin statute speciale™.

Menționăm că în toate cazurile pentru aplicarea, fie a răspunderii disciplinare, fie a răspunderii administrativ-disciplinare, există unicul temei juridic — abaterea disciplinară comisă cu vinovăție. Abaterea disciplinară a fost definită ca reprezentînd fapta săvîrșită cu vinovăție de către funcționarul public prin care acesta încalcă obligațiile ce-i revin din raportul de funcție publică sau în legătură cu acesta și care afectează statutul său socio-profesional și moral.

Pentru a analiza faptele sesizate ca abateri disciplinare și a propune sancțiuni disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritatea sau instituțiile publice, sînt constituite comisii de disciplină. Modul de constituire, organizare și funcționare a acestor comisii, competența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru a comisiilor de disciplină sînt aprobate de Guvern^{[29] [30]}.

Rezultatele cercetării administrative și propunerile comisiei de disciplină privind sancțiunea disciplinară pasibilă aplicată sînt raportate conducătorului care a dispus cercetarea cazului.

Sancțiunea disciplinară, cu excepția avertismentului, nu poate fi aplicată decît după cercetarea prealabilă a faptei imputate și după audierea echitabilă a funcționarului public de către comisia de disciplină, în termen de cel mult o lună de la data constatării abaterii. Termenele indicate sînt suspendate pe perioada aflării funcționarului în concediu de odihnă anual, în concediu de studii, precum și pe perioada suspendării raporturilor de serviciu în legătură cu boala sau trauma. În cazul în care fapta funcționarului public conține componente ale unei abateri disciplinare și ale unei infracțiuni, procedura cercetării de către comisia de disciplină, precum și termenele, sînt suspendate pînă la dispunerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau pînă la data la care instanța de judecată dispune achitarea sau încetarea procesului penal. Persoana competentă să aplice sancțiunea disciplinară nu poate aplica o sancțiune mai gravă decît cea propusă de comisia de disciplină, putînd însă aplica o sancțiune mai ușoară, cu obligația motivării acesteia.

Actul administrativ cu privire la aplicarea sancțiunii disciplinare se aduce la cunoștința funcționarului public în termen de 5 zile de la emitere, contra semnătură. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audiere, de a-și prezenta argumentele, precum și refuzul funcționarului public de a semna actul administrativ cu privire la aplicarea sancțiunii disciplinare se consemnează într-un proces-verbal.

Potrivit legii, funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată, timp de 30 de zile de la aducerea la cunoștință a deciziei respective, se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitînd anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau a dispoziției de sancționare.

• Răspunderea contravențională a funcționarului public se angajează în cazul în care acesta a săvîrșit o contravenție în timpul și în legătură cu sarcinile de serviciu.

În acest context, răspunderea adminislraliv-contravențională ia în considerare faptele ce constituie contravenții, în cadrul răspunderii administrative a funcționarilor publici, săvîrșite în timpul și în legătură cu atribuțiile de serviciu, diferite de cele săvîrșite în afara activității profesionale, asemeni oricărui cetățean, care implică o răspundere contravențională potrivit dreptului comun în materie.

După intrarea în vigoare a Codului contravențional (31 mai 2009), în doctrina juridică națională a apărut o nouă formă a răspunderii juridice — răspunderea contravențională, funcționarul public avînd statut de „subiect special al răspunderii contravenționalei

Unicul temei juridic de aplicare a sancțiunii contravenționale este comiterea cu vinovăție a unei contravenții. Deci funcționarul public poate fi tras la răspundere contravențională, ca subiect special al răspunderii contravenționale numai în cazurile prevăzute în normele materiale din Codul contravențional.

Așadar, răspunderea contravențională a funcționarului public este reacția statului la comiterea cu vinovăție a unei contravenții prin aplicarea față de el de către organul împuternicit a unei sancțiuni prevăzute în legea contravențională, în modul și termenul prevăzut de lege, precum și obligația funcționarului public să suporte consecințele acestei sancționări.

• Răspunderea administrativ—patrimonială a funcționarului public este aplicată în caz de:

1. pagube produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;
2. nerestituire în termenul legal a sumelor ce i-au fost acordate necuvenit; c) daune plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărîri

judecătorești definitive și irevocabile.

Relevantă este răspunderea patrimonială a funcționarilor publici în cazul în care aceștia au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autorității sau instituției publice din care fac parte, fie unei altei persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.

În ceea ce privește modul de reparare a pagubelor aduse autorității sau instituției publice, în primele două situații, aceasta va fi dispusă prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar, în a treia situație, pe baza unei hotărîri judecătorești definitive și irevocabile.

4.2.4. Răspunderea penală a funcționarului public intervine în cazul infracțiunilor săvîrșite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă.

În cazul în care funcționarul public este trimis în judecată pentru săvîrșirea unei infracțiuni, persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține.

Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv își va relua activitatea în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

În situația în care nu sînt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcționarului public poate fi considerată abatere disciplinară sau contravenție, va fi sesizată comisia de disciplină competentă sau organul împuternicit de a examina cauza contravențională, după caz.

De la momentul începerii urmăriri penale, în situația în care funcționarul public poate influența cercetarea, persoana care are competența numirii în funcția publică are obligația să dispună mutarea temporară a funcționarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorității ori instituției publice.

Regimul răspunderii penale consacrat de drept comun i se adaugă instituția suspendării funcționarului public, care va fi dispusă de conducătorul autorității sau instituției publice, în mod obligatoriu, dacă sînt întrunite condițiile prevăzute de lege.

• § 5. Modificarea, suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu
  ale funcționarului public

5.1. Modificarea raporturilor de serviciu se face: în interesul serviciului sau la cererea funcționarului public. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici de conducere și de execuție are loc prin: promovare în funcție; avansare în trepte de salarizare; detașare; transfer; interimatul unei funcții publice de conducere.

Modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici de conducere de nivel superior are loc prin: avansare în trepte de salarizare; detașare; transfer în interesul serviciului^[31].

• Suspendarea raportului de serviciu. Suspendarea raporturilor de serviciu presupune încetarea îndeplinirii pentru o anumită perioadă a atribuțiilor de către funcționarul public și a plății drepturilor salariale de către autoritatea publică în care acesta activează.

Suspendarea raporturilor de serviciu poate interveni în circumstanțe ce nu depind de voința părților, prin acordul părților sau la inițiativa uneia dintre părți.

Suspendarea raporturilor de serviciu se aprobă sau, după caz, se constată, prin actul administrativ al persoanei/organului care are competența legală de numire în funcție, cu excepția concediului de maternitate și bolii sau traumei.

• Încetarea raportului de serviciu. Raporturile de serviciu încetează în următoarele cazuri: în circumstanțe ce nu depind de voința părților; eliberare din funcție; destituire; demisie.

Încetarea raportului de serviciu dintre autoritatea publică și funcționarul public atrage după sine dispariția capacității administrative a funcționarului public, ca subiect al administrării publice și ca subiect al dreptului administrativ, revenind numai la statutul administrativ al cetățeanului Republicii Moldova.

^[1]     Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 2.

^[2]     În vizunea noastră, definiția serviciului public, stipulată în Legea serviciului public din 1995, era mai reușită.

^[3]     Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 547.

^[4]     Preda M. Drept administrativ. Partea generală. Op. cit., 2006, p. 63.

^[5]     Apostol Tofan D. Drept administrativ. Op. cit., 2008, p. 319.

^[6]     Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Op. cit., 2007, p. 297.

^[7]     Ziller J. Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze. Paris: Editions Mont-Chrestien — E. J. A., 1993, p. 362.

^[8]     În: Monitorul Oficial al Rm nr. 61/1995, art. nr. 681.

^[9]     În: Monitorul Oficial al RM nr. 230-232 din 23.12.2008, art. nr. 840.

^[10]   Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 597.

^[11]   Negulescu P. Op. cit., 1934, p. 52.

^[12]   Andre de Laubadere, Yves Gaudmet. Traite de droit administratif. Tome 5, La function publique, 11 edition, p. 10 și urm.

• Petrescu R. Drept administrativ. București: accept, 2004, p. 437.
• Din momentul învestirii persoanei concrete în funcția publică, sarcinile, potrivit funcției publice, devin obligațiile funcționarului public.

^[15]   Vedinaș V. Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcționarilor publici, comentată. București: Lumina Lex, 2000, p. 14 și urm.

^[16]   Manda Cezar. Succinte considerații asupra raportului de serviciu al funcționarului public. Coordonate posibile ale evoluției cadrului legal în materie. În: Revista „Drept public“, nr. 1/2000, p. 21 și urm.

^[17]   Manda C. Drept administrativ: tratat elemntar. Op. cit., p. 299-300; Creangă I. Op. cit., p. 179; Trăilescu A. Drept administrativ. Ed. a 4-a, rev. București: Editura C. H. Beck, 2010, p. 120-121.

^[18]   Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 7.

^[19]   Legea pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcțiilor publice nr. 155 din 21.07.2011. În: Monitorul Oficial al RM nr. 164-165 din 04.10.2011, art. nr. 480.

^[20]   Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 587.

^[21]   Prisacaru V. Tratat de drept administrativ român. Partea generală. Op. cit., 2002, p. 265.

^[22]   Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 8-10.

^[23]   Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 27.

^[24]   Ibidem, art. 28.

• Ibidem, art. 29 alin. (1).

^[26]   Regulamentul cu privire la ocuparea funcției publice vacante prin concurs, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 201 din 11.03.2009. În: Monitorul Oficial al RM nr. 55-56 din 17.03.2009, art. nr. 249.

^[27]   Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 56.

^[28]   Guțuleac V. Tratat de drept contravențional. Op. cit., 2009, p. 129.

^[29]   Preda M. Drept administrativ. Partea generală. Op. cit., 2006, p. 135.

^[30]   Regulamentul cu privire la comisia de disciplină, adoptată prin Hotărîrea nr. 201 din 11.03.2009. În: Monitorul Oficial al RM, nr. 55-56 din 17.03.2009.

^[31]   A se vedea: Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 44-50.