Drept

• § 1. Definirea, trăsăturile de bază și natura juridică
  a actelor administrative
• Definiția actului administrativ. Activitatea organelor administrației publice constituie un șir de acțiuni, realizate în vederea organizării executării în concret a legii și a satisfacerii interesului general. În acest sens, unele acțiuni poartă un caracter juridic și preia forma unui act administrativ.

Sînt exprimate mai multe opinii și cu privire la definiția actelor administrative. Astfel, sînt evocate opinii cu privire la sensurile formal, material și funcțional ale noțiunii de act administrativ.

Actul administrativ poate fi definit ca forma juridică principală a activității autorităților administrației publice, care exprimă o manifestare unilaterală și expresă de voință de a genera, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, pe baza și în vederea organizării executării legii^[1].

Conform art. 2 din Legea nr. 793 din 10.02.2000 a contenciosului administrativ, actul administrativ reprezintă o manifestare juridică unilaterală de voință, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorități publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii.

• Trăsăturile actului administrativ. Această definiție ne permite să evidențiem următoarele caracteristici (trăsături) ale actului administrativ:
• este forma juridică de manifestare a activității autorității publice. Pentru ca executarea legii „să prindă viață“ este nevoie, în primul rînd, de materializarea voinței în acte;
• prezintă o manifestare de voință unilaterală. Chiar dacă actul administrativ a fost emis la cererea celor interesați, voința autorității publice este unilaterală, deoarece aceasta poate satisface sau refuza cererea. În cazul emiterii de către un organ colegial, actele administrative sînt rezultatul votului, potrivit cvorumului cerut de lege, caracterul unilateral decurgînd din faptul că organele colegiale acționează pentru realizarea puterii publice;
• se emit pentru realizarea puterii executive. Astfel, actul administrativ este obligatoriu spre executare atît persoanelor fizice și juridice cărora le este adresat, cît și organului emitent, deoarece este emis în vederea organizării sau executării concrete a legii;
• are putere juridică inferioară legii. Fiind emise pe baza și în vederea executării legii, actele administrative nu pot conține dispoziții contrare legii, nu pot modifica sau interpreta legea;
• poartă un caracter creativ^[2], deoarece este direcționat spre realizarea de către autoritățile publice a competențelor sale într-o perioadă optimă de timp. Astfel, de la subiecți se cere o abordare științifică, creativă, previziune, precauție, evidență și analiză profundă a situației de fapt;
• este emis conform competenței conferite de lege și în domeniile de activitate care le-au fost încredințate prin lege.

În literatura de specialitate și în practica administrării, cele mai aprinse discuții științifice au loc în privința trăsăturii actului administrativ de a fi unilateral.

1.3. Structura logico-normativă a actelor administrative. Natura juridică și conținutul actelor administrative adoptate (emise) de către organele executive și autoritățile publice locale este în raport direct cu structura logico-normativă a actului administrativ, în mod special a celui cu caracter normativ.

Procedura de elaborare și adoptare a actului administrativ concret trebuie să fie precedată de determinarea și conștientizarea structurii lui. Această cerință este condiționată de principiul legalității actului administrativ.

Conform art. 49 alin. (2) din Legea nr. 317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului și alte autoritățiale administrației publice centrale și locale, actul normativ are următoarea structură logico-normativă: titlul; preambulul, după caz; clauza de emitere; partea dispozitivă; anexele, după caz; formula de atestare a autenticității actului.

Titlul actului administrativ include denumirea generală a actului în funcție de caracterul său juridic, de organul emitent și de obiectul reglementat, exprimat în linii generale. Nu se permite coinciderea denumirii actului care se elaborează cu denumirea unui act normativ deja existent. Titlul actului conține în mod obligatoriu numărul de ordine și anul în care a fost emis.

Preambulul este prezentat, de regulă, în actele normative mai importante, pentru a explica scopul și motivul elaborării actului. Preambulul nu conține indicații sau reguli de interpretare, nu are forță juridică și nu este parte a conținutului normativ al actului.

Clauza de emitere stabilește temeiul legal de elaborare a actului normativ și constă dintr-o frază. Aceasta cuprinde denumirea autorității emitente și exprimă hotărîrea de elaborare a actului normativ respectiv. În actele Guvernului se face trimitere, după caz, la temeiul din legea respectivă. Clauza de emitere este obligatorie pentru toate actele normative.

Partea dispozitivă reprezintă conținutul propriu-zis al reglementării, alcătuit din totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale care fac obiectul reglementat de acestea.

Anexele. În structura actului normativ pot fi introduse componente ale acestuia, numite anexe, care conțin exprimări cifrice, desene, tabele, planuri sau altel e asemenea. Pot constitui anexe la un act normativ reglementările care trebuie aprobate de autoritatea publică competentă, cum ar fi: statute, regulamente, instrucțiuni, reguli, metodologii sau norme cu caracter predominant etnic. Anexa este parte integrantă a actului, are natura și forța sa juridică. Dacă un act normativ are cîteva anexe, acestea se numerotează cu cifre arabe în ordinea în care au fost enunțate în textul actului.

Formula de atestare a autenticității actului se constituie din semnătura reprezentantului legal al emitentului, data și numărul actului și indicația locului de emitere. Hotărîrile de Guvern sînt semnate de prim-ministru. În conformitate cu Constituția Republicii Moldova și Legea nr. 64 din 31.05.1990 cu privire la Guvern, unele hotărîri sînt contrasemnate de miniștrii care au obligația de a le aplica.

• § 2. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative, în funcție de doctrină și autori, se clasifică în mod diferit, sînt operate (folosite) diverse criterii de clasificare, însă esența este, practic, aceeași.

1. După natura lor juridică, deosebim:

• acte administrative simple, care se supun tuturor cerințelor prevăzute de lege, adică au un regim juridic general;
• acte administrative de autoritate, care sînt emise de un serviciu al Parlamentului, al Președintelui Republicii, al Guvernului sau al unui alt serviciu din autoritățile publice care se va considera act de autoritate;
• acte administrative de gestiune;

- acte administrative jurisdicționale. Acestea sînt emise în mod unilateral de organele de jurisdicție administrativă (instanțele judecătorești) care, în conformitate cu legea, soluționează conflictele apărute între serviciile publice și alte persoane fizice sau juridice.

2. După gradul de întindere al efectelor juridice, deosebim:

• acte administrative cu caracter normativ, care produc efecte generale și impersonale (hotărîri ale Guvernului, instrucțiuni, regulamente, ordine etc. ale ministerelor, departamentelor și altor autorități centrale și locale);
• acte administrative individuale, care produc efecte juridice numai pntru o singură persoană fizică sau juridică sau pentru un număr determinat de persoane;
• acte administrative interne, prin care se reglementează activitatea internă a unui organ;
• acte prin care sînt stabilite drepturi sau obligații determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se adresează. În doctrină, cu privire la actele din această subcategorie, s-a precizat că eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autorității emitente, pe cînd, emiterea altora este obligatorie, dacă sînt îndeplinite condițiile prevăzute de lege;
• acte prin care este conferit un statut personal, adică de atribuire a unui complex de drepturi, în condițiile stabilite de lege;
• acte prin care este aplicat constrîngerea administrativă, sînt caracterizate prin faptul că instituie această constrîngere sub formula sancțiunii.

3. Potrivit competenței materiale, distingem:

• acte administrative cu caracter general, care sînt emise de autoritățile administrației publice cu competență materială generală;
• acte administrative de specialitate, care sînt emise de organul de specialitate al administrației publice centrale și locale.

4. Competența teritorială determină divizarea actelor administrative în:

• cele emise de organele administrației publice centrale, care produc efecte pe întreg teritoriul țării; și
• cele emise de autoritățile administrației publice locale, care produc efecte juridice în limitele unității administrativ-teritoriale respective.

5. După natura efectelor produse, actele administrative sînt cele care: acordă drepturi; constată existența unui drept; suspendă un drept.
6. Potrivit organului emitent, divizăm:

• actele administrative adoptate de Parlament;
• actele administrative emise de Președintele Republicii;
• actele administrative emise de organele administrației publice. Acestea sînt cele mai frecvente și cele mai solicitate;
• actele administrative emise de instanțele judecătorești;
• actele administrative emise de instituțiile publice.

7. Un alt criteriu de clasificare a actelor administrative poate servi perioada de timp în care se produc efecte juridice, și anume:

• actele administrative permanente care produc efecte juridice de la intrarea lor în vigoare pînă la ieșirea lor din vigoare, fără a fi limitate în timp;
• actele administrative temporare, care produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp.

Însă există și alte criterii de clasificare ale actelor administrative. În clasificarea prezentată s-a ținut cont de majoritatea împrejurărilor care pot genera clasificări ale actelor administrative.

• § 3. Condițiile de legalitate și eficacitate
  ale actelor administrative

Actul administrativ va fi un instrument juridic eficient în procesul de administrare publică numai în cazul corespunderii lui unor condiții de principiu aprobate în doctrină și practica administrării, principale din ele, în viziunea noastră, fiind: legalitatea, oportunitatea și eficacitatea.

În ceea ce privește cerințele înaintate față de actele organelor administrației publice constatăm multitudinea de opinii. Așa, reprezentantul doctrinei ruse Bahrah D. deosebește următoarele cerințe față de actele administrative: oportunitatea; legalitatea care poate fi atinsă prin: respectarea competenței, corespunderea scopului și conținutului legii, emiterea în termenele stabilite și cu respectarea regulilor procesuale¹¹⁶.

Prof. R. lonescu menționează următoarele condiții de valabilitate a actelor administrative: să fie emis în baza și în executarea legii; să fie emis în baza tuturor actelor organelor de stat care sînt superioare organului administrativ emitent; să fie emis numai în limitele competenței organului emitent; să fie conform scopului legii ca și al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; să respecte cerințele legale referitoare la forma sa; să fie oportun^{[3] [4]}.

Deci, să examinăm unele din ele, fiind, în viziunea noastră, cele mai importante.

• Actul administrativ să fie emis de către autoritatea (organul) competentă și în limitele competenței sale. În dreptul administrativ, prin competență se înțelege ansamblul drepturilor și obligațiilor care revin unei autorități a administrației publice sau unui funcționar public, acordate de lege, și limitele exercitării lor, pentru a face anumite acte administrative.

Regulile de competență se impun administrației într-o manieră strictă. În acest sens, încălcarea regulilor de competență constituie ilegalități de ordine publică, care pot fi invocate cu ocazia unei acțiuni contencioase, în orice moment al procedurii și din oficiu de către judecător. De asemenea, regulile referitoare la competență sînt de strictă interpretare și aplicate, în consecință, cu rigurozitate.

Competența autorităților administrației publice poate fi personală, materială, teritorială și temporală.

Competența personală are două semnificații: una are în vedere sfera atribuțiilor unei persoane care deține o anumită funcție, iar a doua privește competența unei autorități în funcție de calitatea specială a unei persoane^[5].

Competența materială este forma care determină specificul atribuțiilor unei autorități ale administrației publice. Această competență poate fi clasificată, la rîndul ei, în competență generală, și competență specială.

Competența teritorială desemnează limitele geografice în care își manifestă atribuțiile prevăzute de lege autoritățile administrației publice. În acest sens, distingem autorități ale administrației publice centrale care își exercită atribuțiile pe întreg teritoriul țării și autorități ale administrației publice locale.

Competența temporală desemnează limitele în timp în care o autoritate a administrației publice își exercită competența.

Competența autorităților administrației publice are anumite caracteristici, cum ar fi:

1. a) caracter legal al competenței. Orice autoritate a administrației publice este dotată cu o anume competență stabilită de lege. Drept urmare, autoritățile administrative sau titularii funcțiilor nu pot renunța sau tranzacționa, adică să o încredințeze unei alte autorități sau funcționar public. Totuși, pentru a se evita asemenea situații și a se asigura continuitatea exercitării competenței, legea prevede și anumite modalități, cum sînt: suplinirea și delegarea competenței.

Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcției cu o altă persoană cînd aceasta nu-și poate exercita atribuțiile. Sînt situații prevăzute de lege și, în această situație, ne aflăm în fața unei supliniri de drept (de exemplu, ministrul și primarul sînt înlocuiți de adjuncții acestora pe perioada absenței). Alteori, desemnarea înlocuitorului este la latitudinea titularului funcției.

Delegarea semnifică desemnarea de către o autoritate sau titularul unei funcții a unei alte autorități ori funcționar public care să exercite anumite atribuții ale titularului competenței;

1. caracterul obligatoriu al competenței, adică atribuțiile stabilite de lege autorităților administrației publice trebuie realizate în conformitate cu dispozițiile legale, exercitarea lor neavînd un caracter facultativ;
2. caracterul permanent al competenței. De regulă, competența este exercitată în mod continuu, autoritatea administrației publice competente poate să adopte (emită) un act administrativ ori de cîte ori sînt întrunite condițiile stabilite de lege.

• Conținutul actului administrativ trebuie să fie conform cu Constituția și celelalte acte normative în vigoare. Ca un act administrativ să fie valabil, nu este suficient să fie numai emis de către o autoritate competentă și cu respectarea formelor procedurale stabilite de lege, ci este necesar ca și conținutul actului să fie conform cu prevederile constituționale și cu celelalte acte normative în vigoare. Actul administrativ este conform cu cele trei elemente ale normei juridice: ipoteza, dispoziția și sancțiunea, cuprinse în actele normative în vigoare pe care trebuie să le organizeze și să le execute.

Elaborînd mecanismul juridic de aplicare a legii, organele administrației publice (organul emitent al actului administrativ) va trebui să examineze ce urmează a fi aplicată și, în primul rînd, dacă există condițiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice. În raport cu ipoteza normei juridice, autoritatea emitentă va avea o dublă obligație: să emită un anumit act administrativ pe care legea îl dispune, dacă există în mod obiectiv condițiile de fapt prevăzute de ea în acest scop; să nu emită actul administrativ, dacă aceste condiții de fapt nu există^[6]. Îndeplinirea acestei duble obligații impune și o a treia, și anume aprecierea existenței sau inexistenței acestei condiții de fapt.

Dacă autoritatea administrației publice nu-și îndeplinește aceste obligații, actul va fi ilegal prin conținutul său.

• Actul administrativ trebuie să corespundă scopului urmărit de lege. Scopul actului administrativ este un rezultat pe care acesta l-a prevăzut să-l atingă prin reglementarea pe care o conține. Actul administrativ trebuie să fie emis în vederea realizării interesului general sau al interesului public determinat de lege.

Cunoscută sub mai multe denumiri: interes public, interes general sau utilitate publică, noțiunea de interes general joacă un rol esențial în dreptul administrativ. În acest context, noțiunea de interes public poate fi privită sub două accepțiuni, una politică, cealaltă juridică. Din perspectiva accepțiunii politice, interesul public, prin esență, nu este distinct de interesul persoanelor, grupurilor sau membrilor unei colectivități, locale ori naționale, fapt pentru care este apreciat ca un „arbitraj“, stabilit atît cantitativ, dar mai ales calitativ. Interesul public este definit ca fiind conceptul care desemnează necesitățile materiale și spirituale ale cetățenilor la un moment dat, concept ce depinde de scopurile politice, sensul său putîndu-se modifica odată cu schimbarea concepțiilor politice.

Noțiunea de interes public, din accepțiunea juridică, semnifică determinarea și recunoașterea de către legiuitor a autorității competente de a arbitra între interesele particulare. Unii autori consideră că scopul legii, interesul public, este un element care ține de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sînt aspecte ce țin de oportunitate. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci și al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa.

Actele administrative, pentru a fi valabile, trebuie să fie actuale și oportune, actualitatea și oportunitatea reprezentînd concordanța, în cadrul și în limitele legii, între sarcinile autorităților administrației publice și prevederile actului.

Oportunitatea reprezintă dreptul de apreciere al autorităților administrative, în cursul organizării executării și executarea în concret a legii, prin care este asigurat exercitarea atribuțiilor legale în timp optim, cu cheltuieli minime și folosind mijloace adecvate realizării scopului legii. Nu este valabil un act oportun, dar ilegal.

Legalitatea și oportunitatea actului administrativ sînt controlate de către organele care au dreptul de a revoca și de a anula actele administrative ilegale și inoportune. Sînt și alte autorități, expres prevăzute de lege, care pot să exercite controlul de legalitate asupra actelor administrative.

Cît privește exercitarea controlului realizat de autoritatea judecătorească asupra actelor administrative, regula este de a controla numai legalitatea acestora.

• § 4. Procedura de elaborare a actelor administrative

Actele administrative, în majoritatea cazurilor, preiau forma scrisă, apreciată ca o garanție a respectării legalității. Aceasta înseamnă că actele administrative nu sînt, în principiu, consensuale, fapt explicat de caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele și cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice.

Forma scrisă a actelor administrative se impune și pentru alte considerente cum sînt: exclude posibilitatea contestării existenței sale; creează posibilitatea părților dintr-un raport administrativ de a-și cunoaște cu exactitate drepturile și obligațiile; asigură condiții pentru exercitarea de către autoritatea competentă a unui control eficient al legalității actelor administrative; este un mijloc de apărare al drepturilor cetățenilor, în caz de litigiu.

Condiția formei scrise la actele administrative normative este indispensabilă, întrucît Constituția și alte acte legislative stabilește obligația publicării lor.

Actele administrative individuale, în majoritatea cazurilor, preiau forma scrisă; sînt, totuși, unele acte administrative care pot prelua și forma verbală.

Procesul de elaborare și emitere a unui act administrativ poate fi conceput în trei activități de bază, și anume:

1. Activități ale fazei de concepere (conceperea și elaborarea proiectului actului normativ);
2. Activități concomitente emiterii proiectului actului administrativ (emiterea, adoptarea);
3. Activități posterioare emiterii actului (aducerea la cunoștință, punerea în executare)^[7].

Elaborarea actelor administrative, constituind esența procesului managerial în orice organ al administrației publice, trebuie să răspundă următoarelor cerințe^[8]: să fie fundamentată științific; să aibă un caracter realist; să fie oportună; să intervină în timp util; să fie integrată în ansamblul actelor administrative adoptate anterior.

4.1. Activități ale fazei pregătitoare. Proiectul actului normativ este conceput în baza unui program de elaborare a actelor administrative, stabilit din timp în acest sens sau la inițiativă.

Proiectele de acte normative sînt concepute de către organele împuternicite, din proprie inițiativă sau la însărcinarea Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova sau Guvernului. Dreptul de inițiere a elaborării proiectelor de acte normative, în conformitate cu legislația în vigoare^[9], au următoarele autorități publice:

• ministerele și alte autorități aflate în subordinea Guvernului, autorități și instituții publice autonome;
• organele de specialitate aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin aceste autorități;
• autoritățile unităților teritoriale autonome cu statut juridic special și alte autorități ale administrației publice locale de nivelul întîi și de nivelul doi.

Faza de concepere a procedurii de adoptare (emitere) a actului administrativ cu caracter normativ include următoarele activități:

• examinarea propunerilor, documentarea și luarea deciziei corespunzătoare;
• asigurarea tehnică, organizatorică și financiară a procesului elaborării;
• determinarea conceptelor și noțiunilor ce vor fi utilizate în proiect;
• întocmirea textului;
• fundamentarea;
• avizarea și expertizarea;
• definitivarea.

Fundamentarea. Concomitent cu elaborarea proiectului de act normativ, grupul de lucru întocmește o notă de argumentare (informativă)^[10], semnată de persoane responsabile, care include: condițiile ce au impus elaborarea proiectului, argumentele necesare, prognozele social-economice și consecințele realizării lor; principalele prevederi, locul actului în sistemul de acte normative, evidențierea elementelor noi; argumentarea și gradul compatibilității proiectului de act normativ cu reglementările legislației comunitare; referințele la reglementările corespondente ale legislației comunitare; fundamentarea economico--financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare și de altă natură; materialele informative și analitice; actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul proiectelor de acte normative ce reglementează activitatea de întreprinzător. Actul de analiză a impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor și beneficiilor, a necesității adoptării actului normativ și analiza de impact al acestuia asupra activității de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor și intereselor întreprinzătorilorși ale statului; numele, denumirea participanților la elaborarea proiectului, precum și denumirea autorităților și instituțiilor care au efectuat avizarea și expertiza proiectului.

Avizarea. Înainte de a fi prezentat spre aprobare organului competent, proiectul de act normativ trebuie avizat. Avizele se clasifică în trei categorii: facultative (organul care emite actul poate să ceară un aviz, iar dacă l-a cerut, este liber să se conformeze sau nu acestuia); consultative (organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se și conformeze acestuia) și conforme (ele trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le conțin sînt obligatorii).

Proiectul de act normativ este înaintat spre avizare împreună cu nota informativă și examinat în termen de 10 zile. Termenul începe în ziua intrării și integrării proiectului la autoritatea sau instituția care avizează.

Autoritățile și instituțiile care au primit proiectul de act normativ spre avizare urmează să expedieze organului care a elaborat proiectul actului normativ un aviz cu obiecții și propuneri motivate, anexînd, după caz, versiunea redactată a proiectului sau doar a unor prevederi ale lui, ori vor comunica lipsa de obiecții și propuneri.

Proiectul actului normativ este supus în mod obligatoriu unor expertize^[11], și anume:

• unei expertize juridice pentru a verifica dacă nu contravine Constituției Republicii Moldova, legislației naționale, legislației comunitare, tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, precum și normele tehnicii legislative;
• unei expertize anticorupție pentru a verifica dacă corespunde standardelor anticorupție naționale și internaționale, precum și a preveni apariția de noi reglementări care favorizează sau pot favoriza corupția.

La decizia organului care l-a elaborat, precum și a autorității competente de a-l emite, proiectul de act normativ poate fi supus și unor expertize financiare, economice, ecologice etc. în calitate de experți sînt antrenate organizații, precum și cetățeni, care nu au participat nemijlocit la elaborare, specialiști străini și organizații internaționale.

Definitivarea. Organul care a elaborat proiectul actului normativ îl definitivează conform avizelor. În caz de divergențe, autoritatea care a elaborat proiectul actului normativ va organiza o dezbatere cu autoritățile și instituțiile interesate, pentru a se decide pe principii reciproc acceptabile. Dacă o asemenea decizie nu a fost luată în proiect, se va reflecta punctul de vedere al autorității care l-a elaborat. În plus, se va anexa lista divergențelor expuse sub formă de tabel, cu argumentarea neacceptării propunerilor, precum și avizele.

După primirea avizelor și efectuarea expertizei proiectului de act normativ, grupul de lucru întocmește varianta finală, dosarul de însoțire și le prezintă organului care i-a împuternicit cu elaborarea actului normativ.

• Activități ale fazei concomitente adoptării (emiterii) actului administrativ cu caracter normativ. Această fază include următoarele activități de bază: 1) prezentarea proiectului de act normativ autorității publice spre examinare; 2) studierea proiectului de către autoritatea emitentă; 3) adoptarea (emiterea) proiectului acceptat.
• Prezentarea proiectului de act normativ autorității publice spre emitere. Proiectul de act normativ elaborat este prezentat autorității publice competente spre emitere în termenul stabilit în dispoziție sau în planul de elaborare. La proiectul de act normativ, în funcție de categoria și caracterul lui, este anexat dosarul de însoțire, care va conține: rezultatele investigației științifice; nota de argumentare (informativă); avizele și rapoartele de expertiză; tabelul divergențelor cu argumentări; lista actelor condiționate care trebuie elaborate sau revizuite în legătură cu emiterea actului normativ; raportul final al grupului de lucru; alte acte necesare.

Proiectul de act normativ este întocmit în limba de stat, cu traducere în limba rusă, și transmits spre examinare autorității care îl va emite. Proiectul se prezintă în scris, iar în caz de complexitate, pe suport electronic. Înainte de a fi prezentat spre examinare organului competent, proiectul actului normativ este vizat de conducătorii organelor care au participat la elaborarea lui. Coordonarea este confirmată prin viza conducătorului respectiv ori a adjunctului său, care îi exercită atribuțiile, viza aplicată pe proiect, sau pe scrisoare aparte. Obiecțiile sau completările sînt expuse pe foaie aparte. Dacă în procesul definitivării au fost operate modificări esențiale, proiectul este vizat din nou de către autoritățile care au participat la elaborarea lui. O nouă viză nu este necesară, dacă la definitivare s-au făcut precizări care nu au modificat conținutul proiectului.

• Studierea proiectului. La etapa studierii proiectului actului normativ prezentat, pe lîngă stabilirea concretă a obiectului reglementării, o atenție deosebită se acordă și limbajului documentului (stilul de expunere a gîndurilor) și terminologiei juridice. Nu se admite folosirea arhaismelor și regionalismelor. Se interzice utilizarea neologismelor, dacă există sinonime de largă răspîndire. În cazurile în care se impune folosirea unor termeni sau expresii străine, se va alătura, după caz, corespondentul în limba de stat. Utilizarea abrevierilor pentru anumite denumiri sau termeni se poate face numai după explicarea lor în text, la prima folosire. Verbele se utilizează, de regulă, la timpul prezent.
• Adoptarea (emiterea) proiectului acceptat de către autoritatea emitentă. Din punctul de vedere al procedurii și efectelor juridice ulterioare, această activitate este de o importanță majoră, în special în cazul în care proiectul elaborat este adoptat de către organul colegial al administrării publice. Adoptarea cuprinde unele reguli procesuale ce trebuie respectate în momentul manifestării de voință care produce efecte juridice, și anume: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea și semnarea (contrasemnarea) actului, precum și motivarea actului.

Prin cvorum se înțelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unei autorități pluripersonale (colegiale), care trebuie să fie prezenți pentru ca deliberările acestei autorități să fie valabile. Cvorumul este obligatoriu întrucît normele ce-l reglementează sînt stabilite în legi organice sau ordinare și, în consecință, autoritatea trebuie să le respecte și să li se conformeze. Astfel, legea administrației publice locale stabilește că orice ședință a consiliului local trebuie să se desfășoare legal în prezența majorității consilierilor în funcție, adică a majorității consilierilor aleși.

Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absolută, simplă (sau relativă) și calificată.

Majoritatea absolută reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul majorității membrilor autorității pluripersonale care este un număr mai mare decît jumătate din numărul total al membrilor care constituie autoritatea, membrilor aleși^[12]. Majoritatea simplă (sau relativă) reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul majorității membrilor autorității pluripersonale prezenți la ședință, care este, de fapt, jumătate plus unul din numărul membrilor prezenți^[13]. Majoritatea calificată reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul a două treimi din numărul membrilor care compun autoritatea pluripersonală^[14].

Cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act administrativ, întrucît primul privește numărul necesar pentru ca o autoritate administrativă pluripersonală să lucreze valabil, pe cînd cea de-a doua are în vedere numărul de membri necesar pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil.

Semnarea sau/și contrasemnarea unui act administrativ adoptat este prevăzută de Constituția Republicii Moldova, de alte acte legislative și cele subordonate legii.

Motivarea. În dreptul administrativ există obligația motivării actelor administrative normative sub forma notei de fundamentare sau a expunerii de motive. Obligația motivării există și pentru actele administrative jurisdicționale individuale, dar, în puține cazuri, pentru acte administrative individuale.

• Activități ale fazei posterioare adoptării actului administrativ cu caracter normativ. Această fază a procedurii de elaborare și adoptare (emitere) a actelor administrative cuprinde: comunicarea, publicarea, aprobarea și confirmarea actului adoptat.
• Comunicarea este operațiunea prin care autoritatea administrativă emitentă aduce la cunoștința celui interesat un act administrativ, fie predîndu-l direct acestuia sau unei persoane din familie, fie prin afișare la ușa locuinței sale sau prin alte mijloace. Necesitatea comunicării reprezintă o condiție a actului administrativ respectiv, condiție prevăzută, de altfel, de lege.
• Publicarea reprezintă operațiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoștința cetățenilor fie prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare.

Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative normative, prevăzută de Constituția Republicii Moldova și de alte acte normative.

• Aprobarea reprezintă manifestarea de voință a unei autorități ierarhic superioare, stabilit de lege, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de către o autoritate ierarhic inferioară, act care, fără această manifestare de voință posterioară lui, nu ar putea produce, conform legii, efecte juridice^[15]. Aprobările astfel concepute, denumite și „aprobări propriu-zise“^[16], nu sînt acte juridice distincte de actele administrative aprobate. Ele nu adaugă nimic la efectele juridice ale actelor aprobate, ci constituie doar o condiție de formă, fără de care actele administrative ale autorității ierarhic inferioare nu sînt valabile.
• Confirmarea reprezintă o formă procedurală posterioară emiterii actului. Ea are mai multe sensuri. Într-un prim sens, confirmarea poate fi, de fapt, o aprobare dată de autoritatea administrativă superioară, fără de care, potrivit legii, un act administrativ anterior nu poate fi pus în executare^[17]. Această formă de confirmare nu produce și nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Însă actul administrativ emis în prealabil de autoritatea inferioară nu poate fi pus în executare fără această confirmare. Într-un al doilea sens, prin confirmare se poate înțelege actul prin care o autoritate administrativă informează subiectul de drept interesat că înțelege să-și mențină un act administrativ anterior^[18]. Această manifestare de voință nu produce niciun alt efect juridic față de actul confirmat, iar acesta nu dobîndește caracter de act complex. Într-un al treilea sens, prin confirmare, o autoritate administrativă urmărește să acopere un viciu al propriului său act emis anterior sau să acopere un viciu de care era lovit un act al unei autorități inferioare. În acest sens, confirmarea este un act administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.

Respectarea formelor procedurale stabilite de lege la elaborarea actelor administrative urmărește realizarea unui scop împătrit. Astfel, unele dintre ele, denumite esențiale, urmărește asigurarea legalității și oportunității actelor administrative și, în consecință, dacă ele nu sînt respectate, actele vor fi nule sau anulabile. Altele, denumite neesențiale, sînt prevăzute de lege și de alte acte normative, numai în vederea stimulării operativității activității administrației sau a îmbunătățirii tehnicii de muncă de birou a autorităților și serviciilor sale și, din acest motiv, nerespectarea lor nu influențează valabilitatea actului^[19].

• § 5. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative sînt emise în scopul de a produce efecte juridice. Ele încep să producă efecte juridice din momentul publicării, în cazul actelor administrative normative și cel al comunicării, în cazul actelor administrative individuale. Numai din aceste momente un subiect de drept are obligația de a avea o anumită conduită, întrucît atunci ele iau cunoștință de conținutul actului. Deci, actele administrative produc efecte pentru viitor, sînt active și nu retroactive^[20].

Totuși există și unele excepții, cum ar fi:

• actele administrative care prevăd o dată ulterioară de la care intră în vigoare cele normative sau de la care produc efecte juridice cele individuale;
• actele administrative cu caracter retroactiv, respectiv actele care constată existența sau întinderea unor drepturi și obligații care au luat naștere anterior (actele declarative sau recognitive) ori inexistența lor.

Din această categorie de acte administrative cu caracter retroactiv fac parte actele ce prevăd producerea efectelor juridice la o dată anterioară publicării lor, actele de revocare (anulare), care produc efecte juridice de la data intrării în vigoare a actului desființat sau de la data emiterii actului de desființare; actele interpretative care emană de la aceeași autoritate ce a emis actul interpretat sau de către o autoritate ierarhic superioară și au ca efect retroactiv de la data aplicării actului interpretat; actele administrative jurisdicționale, care au efect retroactiv, întrucît se recunosc părților situații juridice preexistente emiterii actului^[21].

Încetarea efectelor. Actele administrative produc efecte juridice pînă la momentul ieșirii lor în vigoare, care se face fie prin intervenția unui act juridic emis în acest scop, fie a unor fapte materiale prevăzute de lege care lipsesc de efecte juridice aceste acte.

Actele administrative emise pentru încetarea efectelor unui act administrativ aparțin, de regulă, autorității emitente, autorității ierarhice acesteia, ori instanțelor judecătorești.

Modalitățile prin care încetează raporturile juridice administrative sînt: anularea, revocarea și suspendarea.

• Anularea. Prin anulare se înțelege manifestarea de voință a unei anumite autorități, în scopul de a determina încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ, de a-l desființa.

Anularea este o formă specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ce nu poate fi aplicată faptelor materiale juridice care produc transformări în lumea materială pentru că bunul transformat într-un fapt material nu poate fi readus în starea inițială printr-un act de anulare, ci, eventual, tot printr-un fapt material juridic. Dimpotrivă, actul juridic fiind o manifestare de voință, va putea fi desființat în efectele lui juridice tot printr-o manifestare de voință.

Viciile de ilegalitate care afectează un act juridic pot fi mai mult sau mai puțin grave.

Nerespectarea unor condiții de fond referitoare la conținutul actului, de regulă, va atrage nulitatea absolută a actului administrativ, pe cînd nerespectarea unor condiții de formă va atrage nulitatea relativă.

Nulitățile iau, în dreptul administrativ, aspectul nulităților absolute, întrucît aici își găsește aplicare principiul sesizării din oficiu și anularea poate fi hotărîtă oricînd, niciun termen de prescripție nelimitînd controlul de legalitate pe care poate să-l exercite autoritatea administrativă emitentă sau de către autoritatea sa ierarhică.

Actele administrative inexistente. Actul inexistent se caracterizează prin lipsa elementelor esențiale referitoare la natura și obiectul său, fără de care acesta nu poate fi conceput^[22], cum ar fi actul emis de o autoritate vădit incompetentă sau de către o persoană care nu are calitatea de funcționar public.

Actele administrative inexistente nu prezintă nici măcar aparența de legalitate, întrucît încălcarea legii este atît de evidentă încît oricine o poate sesiza și, ca atare, nu mai au nevoie de nici o constatare^[23].

Efectele anulării actelor administrative. În cazul în care actul administrativ este anulat pentru motiv că acesta este inoportun, acesta produce efecte doar de la data emiterii actului în anulare, păstrîndu-și efectele produse înainte de anulare^{[24] [25]}.

• Revocarea este o operațiune juridică prin care organul administrației publice decide ca actul respectiv să nu mai producă efecte juridice pentru care a fost emis. Revocarea constituie un mod de încetare a efectelor juridice ale acestor acte; apare ca un caz particular al nulității lor, în același timp, un principiu al regimului juridic al actelor administrative.

Revocarea presupune o modalitate specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative realizată de către autoritatea administrativă emitentă (numită și retractare sau retragere) sau de către autoritatea administrativă ierarhic superioară.

Deși nu există nici un text care să precizeze prompt revocarea actelor administrative, ea nu poate fi contestată ci, dimpotrivă, aceasta s-a consacrat ca un principiu determinat de specificul activității autorităților administrative, de organizare și executare a legii, prin actele administrative unilaterale ca formă juridică principală de exercitare a administrației publice.

Motivele care conduc la revocarea actului administrativ sînt condițiile de ilegalitate și cele privind inoportunitatea.

Nu pot fi revocate actele administrative: a) declarate irevocabile de o dispoziție promptă a legii; b) cu caracter jurisdicțional; c) de aplicare a sancțiunilor contravenționale; d) care au fost executate¹*.

Revocarea actelor administrative este o modalitate de anulare a lor.

• Suspendarea constituie o altă modalitate de încetare temporară a efectelor juridice ale actelor administrative. Actul administrativ, după intrarea în vigoare, poate fi atacat sau contestat de persoanele interesate pe motive de ilegalitate, inoportunitate sau din alte motive. În aceste cazuri, în condițiile legii actul administrativ poate fi suspendat.

Suspendarea semnifică situația în care un act administrativ, fără a fi desființat, nu se mai aplică în mod provizoriu, adică încetează efectele juridice pe care trebuie să le producă actul administrativ. Suspendarea actului administrativ poate fi determinată de mai multe motive:

• contestarea legalității — în cazurile prevăzute de lege depunerea plîngerii suspendă aplicarea actului administrativ;
• la decizia instanței de judecată — în cazul cînd suspendarea nu se face de drept, dacă a fost contestat actul, persoanele interesate pot cere instanței să suspende actul administrativ, pentru a evita provocarea unei daune.
• în cazul schimbării condițiilor de fapt după emiterea actului — se pune sub semnul întrebării legalitatea sau după adoptarea unei noi legi din considerente de oportunitate;
• din necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu alte acte juridice cu forță juridică superioară emise ulterior;
• la decizia organului ierarhic superior sau a organului care l-a emis — în urma unui control și numai cînd există motive serioase pentru a fi suspendat;
• suspendarea actului poate fi aplicată ca o măsură de pedeapsă — de exemplu, retragerea temporară a licenței sau a permisului de conducere etc.

Suspendarea actului administrativ poate determina autoritatea care l-a emis sau organul ierarhic superior să revoce actul administrativ^[26].

^[1]     Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., 2007, p. 320.

^[2]     FyuyMK B. H. AgMMHMCTpaiHBHoe npaBO PecnySnMKM Mojgoiia. Op. cit., p. 180.

^[3]     Eaxpax fl. H. AgMMHMCTpaTHBHoe npaBO. YhcShmk gna By3OB. MocKBa: Hsg-BO EEK, 1997, p. 162-164.

^[4]     lonescu R. Drept administrativ. București, 1970, p. 250-251 (citat de Orlov M. Drept administrativ. Op. cit., p. 106).

^[5]     Santai I. Drept administrativ și știința administrației. Vol. I. Sibiu: Universitatea „Lucian Blaga“, 1998, p. 60.

^[6]     Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., p. 332.

^[7]     Orlov M., Belecciu Șt. Drept administrativ. Op. cit., p. 192.

^[8]     Teodorof Gh. Tehnici și metode de elaborare și adoptare a deciziei administrative. Suport de curs. Ediția a Il-a. București: ALL Beck, 2008, p. 7.

^[9]     Legea privind actele normative ale Guvernului și alte autorități ale administrației publice centrale și locale nr. 317-XV din 18.07.2003, art. 29. În: Monitorul Oficial al RM nr. 208-210 din 03.10.2003.

^[10]   Legea privind actele normative ale Guvernului și alte autorități ale administrației publice centrale și locale, art. 37.

^[11]   Legea privind actele normative ale Guvernului și alte autorități ale administrației publice centrale și locale, art. 41.

^[12]   Potrivit Legii privind administrația publică locală (art. 19 alin. (4)), deciziile privind aprobarea bugetului local, administrarea bunurilor proprietate a satului (comunei), orașului (municipiului), stabilirea cuantumului taxelor și impozitelor locale, planificarea dezvoltării localităților și amenajării teritoriului, asocierea cu alte consilii, instituții publice din țară sau din străinătate se adoptă cu votul majorității consilierilor aleși.

^[13]   Acestea sînt majoritatea actelor administrative adoptate de organele colegiale ale administrației publice (Legea privind administrația publică locală, art. 19 alin. (3)).

^[14]   Art. 19 alin. (5) din Legea privind administrația publică locală expres stipulează: „Deciziile privind inițierea revocării primarului se adoptă cu votul a două treimi din numărul consilierilor aleși“.

^[15]   Drăganu T. Acte de drept administrativ. Op. cit., p. 136.

^[16]   Petrescu R. N. Op. cit., p. 199.

^[17]   lonaș I. Op. cit., p. 239.

^[18]   Ibidem, p. 238.

^[19]   Drăganu T. Actele de drept administrativ. Op. cit., p. 138.

^[20]   Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2002, p. 318.

^[21]   Drăganu T. Actele de drept administrativ. Op. cit., p. 172-174.

^[22]   Drăganu T. Nulitatea actelor administrative individuale. Op. cit., p. 59.

^[23]   Drăganu T. Acte de drept administrativ. Op. cit., p. 247.

^[24]   Iorgovan A. Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză și explicații. București: Editura Roata, 2004, p. 328 și urm.

^[25]   Creangă I. Curs de drept administrativ. Op. cit., p. 235.

^[26]   Creangă I. Curs de drept administrativ. Op. cit., p. 235.