- § 1. Conținutul și importanța legalității
în procesul administrării publice
Legalitatea este atributul existenței și dezvoltării unei societăți organizate și democratice. Ea este necesară pentru asigurarea libertăților și realizarea drepturilor cetățenilor, exercitarea democrației, constituirea și funcționarea societății civile, formarea și activitatea rațională a aparatului de stat. Legalitatea este obligatorie pentru toate elementele mecanismului statal (organele statale, autoritățile publice, funcționarii publici), pentru societatea civică (asociațiile obștești, organizațiile religioase, presa independentă) și pentru toți cetățenii. În literatura juridică legalitatea, deseori, este interpretată ca fiind executarea nestrămutată a cadrului legal și a actelor normative subordonate legii de către toate organele statale și cele nestatale, persoanele cu funcții de răspundere și cetățeni.
Legalitatea trebuie interpretată și percepută într-un mod mai larg, ea trebuie să cuprindă și referințele conținutului cadrului legal, calitatea lui.
Ca un regulator specific al relațiilor sociale, norma juridică trebuie să corespundă nivelului existent de dezvoltare economică a societății, de maturitatea organizatorică, de cultură, inclusiv celei juridice. Cadrul juridic trebuie să fie un mijloc de legalizare a dreptului statului pentru interesele societății și cetățenilor. Dacă administrația de stat aplică norme juridice necalitative care pot provoca subiectivismul și voluntarismul, dacă demnitarii care aplică aceste norme juridice din cauza lipsei de profesionalism admit acțiuni ilegale și inoportune, aceasta lezează eficacitatea activității lor, autoritatea statului și, principalul, că aduce un mare prejudiciu cetățenilor, unităților administrativ-teritoriale și statului, în general.
Însă cea mai importantă latură a legalității este dezvăluită prin definirea ei ca regim de corelație a persoanelor fizice și juridice cu subiecții puterii, care favorizează realizarea drepturilor și intereselor legitime a persoanei, formării și dezvoltării societății civice, activității rodnice a mecanismului statal.
Un asemenea regim este necesar în toate sferele vieții sociale, însă o importanță deosebită îl are în sistemul corelațiilor dintre subiecții administrării publice, dintre ele și cetățeni, dintre organele administrației publice și organele nestatale.
Deci, legalitatea este existența unui cadru juridic calitativ și suficient pentru administrarea eficientă, protecția drepturilor și libertăților persoanei, atitudinea profesionistă și conștiincioasă de aplicare a acestui cadru juridic.
Legalitatea trebuie privită la nivel de stat ca legalitate statală, care include nivelul legalității în fiecare verigă a puterii legislativă, executivă, judecătorească. Nivelul legalității statale depinde, în primul rînd, de legalitatea activității executive și de dispoziție.
Asigurarea legalității în cadrul verigii puterii executive are drept scop:
- administrarea legală și oportună în toate domeniile și sferele;
- protecția drepturilor și libertăților persoanelor fizice și juridice;
- minimizarea abuzurilor de serviciu din partea administratorilor prin care sînt afectate drepturile, libertățile și interesele legitime ale celor administrați.
- § 2. Particularitățile și modalitățile de asigurare
a regimului legalității în administrarea publică
Regimul legalității este unul general pentru toate sferele construcției statale, pentru toate organizațiile și pentru toți cetățenii, pentru ramurile dreptului. Bineînțeles că în activitatea administrației de stat regimul legalității are un și particularitățile sale specifice.
Asigurarea legalității presupune și existența unui sistem de garanții ale ei. Printre ele se regăsesc: a) condițiile generale de asigurare a legalității și b) condițiile speciale.
Printre condițiile generale de asigurare a legalității evidențiem pe cele politice, economice, organizatorice, ideologice, juridice. Printre condițiile generale de asigurare a legalității, un rol deosebit îi revine cadrului juridic (premisele juridice). Este vorba, în primul rînd, de calitatea legilor, de existența unui mecanism procesual adecvat.
Condițiile speciale de asigurare a legalității sînt controlul și constrîngerea.
- § 3. Definirea, conținutul și modalitățile controlului
În administrarea publică controlul reprezintă modalitatea de bază a legăturii indirecte dintre obiectul administrat și administrator prin intermediul căruia subiectul administrării obține informația obiectivă în ceea ce privește starea reală a obiectului administrat, calitatea executării actului concret. Controlul este un element necesar în activitatea tuturor autorităților publice, o verigă a procesului de dirijare, avînd drept obiectiv principal respectarea și executarea întocmai a cadrului juridic și, în primul rînd, a legislației. A avea legi și alte acte normative calitative și oportune încă nu înseamnă totul. Este foarte importantă organizarea îndeplinirii, realizării normelor juridice. Statul, în acest scop, trebuie să asigure ordinea și disciplina în sfera puterii executive, în general, și a administrării publice, în special[1]. Controlul este pe larg utilizat de către toți subiecții administrării pentru ridicarea disciplinei executive, aprecierea obiectivă a muncii executorilor, prevenirea unor consecințe negative, reacționărea operativă la apariția obstacolelor.
Conținutul controlului constă în: urmărirea funcționării obiectelor supuse controlului, obținerea informației obiective privind executarea comenzilor de administrare; analiza informației obținute, dezvăluirea tendințelor, stării regimului de legalitate, prognozarea; luarea de măsuri pentru prevenirea faptelor de încălcare a legalității și disciplinei, minimizarea consecințelor negative cauzate prin aceste încălcări; evidența abaterilor de la legalitate și disciplină admise, stabilirea cauzelor și condițiilor de comitere a lor; stabilirea persoanelor care au comis aceste abateri, efectuarea cercetării fiecărui caz în parte și luarea de măsuri în privința sancționării lor. În unele cazuri, subiecții controlului nemijlocit sînt abilitați cu dreptul de sancționare a persoanelor care se găsesc vinovate de încălcarea legalității sau disciplinei, iar în alte cazuri — materialele controlului se remit organelor abilitate cu dreptul de a lua decizia corespunzătoare.
În funcție de volumul controlului, distingem controlulpropriu-zis în procesul căruia se verifică legalitatea și oportunitatea activității și supravegherea care se limitează doar la verificarea legalității. Supravegherea reprezintă un control restrîns.
Controlul extern al administrației de stat este efectuat din exterior de către toate organele statale: Parlament, Președintele Republicii Moldova, organele judecătorești și ale procuraturii.
În interiorul sistemului organelor executive există diverse forme organizatorico-juridice de control intern.
Potrivit duratei controlului, distingem: control preliminar (de exemplu, în procesul licențierii), curent (pe parcursul activității) și posterior.
Utilizînd diverse criterii, este necesar să deosebim controlul total și controlul selectiv; controlul faptic (de exemplu, inventarierea) și controlul documentar; ramural și interramural. Controalele pot fi efectuate atît la sediului subiectului controlului, cît și la sediul obiectului supus controlului.
- § 4. Controlul parlamentar
Pornind de la constatarea anterioară cu privire la faptul că organele puterii executive sînt formate de către organele legislative (Parlament), sînt dizolvate de ele, că organele puterii executive activează sub conducerea organelor legislative, că sînt controlate de ele, periodic își dau darea de seamă în fața lor etc., putem concluziona că subiectul principal al controlului legalității în activitatea organelor puterii executive este Parlamentul Republicii Moldova.
Deci, să examinăm trei direcții de control parlamentar:
- controlul legalității în activitatea Președintelui Republicii Moldova;
- controlul legalității în activitatea Guvernului;
- controlul asupra distribuirii finanțelor publice efectuat prin intermediul Curții de Conturi.
- Controlul parlamentar al legalității în activitatea Președintelui Republicii Moldova. Această activitate din partea organului legislativ se desfășoară în strictă conformitate cu prevederile constituționale începînd cu modalitatea de învestire în funcție[2] și alte modalități prevăzute în art. 77 alin. (2); art. 81 alin. (2) și (3); art. 87 alin. (2) și (3); art. 89; art. 98 alin. (1).
- Controlul parlamentar al legalității în activitatea Guvernului. Acest tip de control își ia începutul de la votarea de către Parlament a programului de guvernare, candidaturii propuse de către Președintele Republicii Moldova la funcția de prim-ministru și listei nominale a Guvernului.
Controlul parlamentar al stării regimului de legalitate în activitatea Guvernului are o semnificație deosebită, deoarece, potrivit prevederilor Constituției Republicii Moldova (art. 96), anume această autoritate publică asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice.
Procedeele de bază ale controlului parlamentar al legalității activității Guvernului sînt: 1) informarea Parlamentului; 2) întrebări, interpelări și moțiuni simple; 3) moțiunea de cenzură; 4) angajarea răspunderii Guvernului.
- Controlul parlamentar privind distribuirea finanțelor publice efectuat de către Curtea de Conturi. Această activitate a Parlamentului este condiționată de necesitatea realizării uneia din atribuțiile de bază, și anume: „h) aprobă bugetul statului și exercită controlul asupra lui“[3].
Pentru efectuarea controlului privind distribuirea finanțelor publice, Parlamentul, în baza prevederilor Constituției (art. 133), formează un organ specializat — Curtea de Conturi.
Curtea de Conturi este unica autoritate publică a statului care exercită controlul asupra formării, administrării și întrebuințării resurselor financiare publice și administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituție supremă de audit și este protejată legal de interferența din partea organelor de drept sau cu funcții de control[4].
Curtea de Conturi este formată din 7 membri. Președintele ei este numit de Parlament, la propunerea Președintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curții de Conturi sînt numiți de Parlament la propunerea Președintelui acesteia[5].
Curtea de Conturi dispune de independență organizațională, funcțională, operațională și financiară conform cadrului legal. În exercitarea atribuțiilor și împuternicirilor sale, ea este independentă și nu poate fi direcționată sau controlată de nicio persoană fizică sau juridică. Curtea de Conturi este apolitică, nu sprijină și nu acordă asistență niciunui partid politic[6].
Activitatea Curții de Conturi se bazează pe următoarele principii: a) legalitate; b) obiectivitate; c) independență; d) transparență[7].
- § 5. Controlul prezidențial
Potrivit prevederilor constituționale, Președeintele Republicii Moldova dispune de o largă competență privind controlul asupra activității puterii executive. Formele și conținutul controlului efectuat de către Președintele țării sînt condiționate de executarea din partea lui a atribuțiilor în calitate de șef de stat, garant al suveranității, independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării, comandant suprem al forțelor armate, persoană responsabilă pentru învestitura Guvernului și activitatea lui.
Ca șef de stat, Președintele Republicii Moldova prezintă statul Republica Moldova, poartă tratative și ia parte la negocieri, încheie tratate internaționale în numele Republicii Moldova și le prezintă, în modul și termenul stabilite prin lege, spre ratificare Parlamentului. În procesul realizării acestor atribuții, Președintele Republicii Moldova supraveghează legalitatea și oportunitatea întregului aparat executiv, antrenat în aceste procese.
Fiind garantul suveranității, independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării, Președintele Republicii Moldova ține la control activitatea tuturor verigilor puterii și influențează activitatea lor prin: promulgarea legilor (art. 93 din Constituție); posibilitatea dizolvării Parlamentului (art. 85); învestitura Guvernului (art. 98); suspendarea actelor Guvernului (art. 88 lit. i)); numirea în funcție a judecătorilor (art. 116); apelarea la opinia poporului prin inițierea unui referendum (art. 88) etc. Realizînd funcția de garant al suveranității Republicii Moldova, poate și trebuie să evalueze în calitate de arbitru dintre veriga legislativă și cea executivă a puterii; dintre verigile puterii, pe de-o parte, și nevoile cetățenilor, pe de altă parte.
În calitate de comandant suprem al forțelor armate, Președintele Republicii Moldova este responsabil de asigurarea capacității statului de a respinge orice agresiune armată îndreptată împotriva țării. În acest scop, el supraveghează actvitatea tuturor subiecților ce constituie forțele armate, asigurarea lor cu echipament necesar și corespunzător cerințelor la moment, instituirea și perfecționarea acestor forțe.
Învestitura Guvernului este un procedeu, în viziunea noastră, cel mai eficace al controlului activității organelor administrației publice din partea Președintelui Republicii Moldova.
Pornind de la selectarea candidaturii la funcția de Prim-ministru[8], participarea la elaborarea programului de activitate, modificarea structurii Guvernului și întocmirea listei nominale a lui (art. 98 alin. (1) și (2) din Constituție), Președintele Republicii Moldova deja realizează unele elemente de control asupra activității Guvernului nou învestit, apreciază activitatea Guvernului, al cărui mandat a expirat. Anume Președintele țării finalizează procedura de învestitură prin numirea membrilor Guvernului și organizarea depunerii jurămîntului în fața Președintelui Republicii Moldova. Controlul activității organelor administrației publice este efectuat de către Președintele Republicii Moldova și prin numirea în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege (art. 88 lit. d) din Constituție), prin acordarea gradelor militare supreme, prin acordarea rangurilor diplomatice, conferirea gradelor superioare de clasificare a lucrătorilor din procuratură, judecătorie și altor categorii de funcționari, în condițiile legii.
O însemnătate deosebită are controlul legalității și oportunității actelor Guvernului efectuat de către Președintele Republicii Moldova. În acest scop, prin Constituție (art. 88 lit. i)), el este împuternicit să suspende actele Guvernului ce contravin legislației pînă la adoptarea hotărîrii definitive a Curții Constituționale.
- § 6. Controlul administrativ
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judecătoresc, precum și alte forme de control exercitate de către societatea civilă, controlul înfăptuit de către administrația publică asupra ei însăși desemnează un tip aparte al controlului, purtînd denumirea de control administrativ[9].
Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității organelor administrației publice[10], desemnînd, totodată, componenta esențială a activității de conducere generală a administrației publice de către Guvern.
Controlul este deci întotdeauna necesar confruntării și asigurării conformității, comportînd obligatoriu doi termeni și un raport între aceștia. Acest raport denumit conformitate nu presupune însă constatarea unei identități, astfel că, în anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existenței unei corespondențe depline între baza de referință și chestiunea supusă examinării, în alte cazuri, acceptîndu-se o marjă de apreciere între anumite limite.
6.1. Tipologia și definiția controlului administrativ. Controlul administrativ reprezintă, în esență, mijlocul prin care se asigură funcționarea adecvată a „mașinii administrative“, prin îndeplinirea corectă de către organele administrative a sarcinilor ce le revin. În raport de poziția organului de control față de organul controlat, distingem controlul administrativ intern și controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern se exercită de către funcționarii publici cu funcții de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe cînd controlul administrativ extern se exercită de către organe din afara organului administrației publice controlat și care nu se situează, neapărat, în același sistem[11].
Controlul administrativ extern se clasifică în: control ierarhic; control de supraveghere generală a administrației publice (de către Guvern); control de tutelă administrativă; control specializat, exercitat de organele administrative cu atribuții speciale de control.
Avînd drept criteriu de clasificare regimul juridic al controlului, distingem controlul jurisdicțional exercitat, de regulă, de către instanțele judecătorești, dar și de către organele administrative jurisdicționale și un control nejurisdicțional, exercitat de toate celelalte organe de control. Totodată, în raport de sfera de cuprindere, controlul administrativ poate fi specializat (tematic) sau general, caz în care acțiunea de control vizează, spre deosebire de precedentul, mai multe sectoare de activitate, respectiv, toate atribuțiile organului controlat.
Deci, putem defini controlul administrativ ca fiind acea activitate ce se desfășoară regulat, în cadrul structurii generale a administrației publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformității conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege și alte acte normative, realizîndu-se unitatea de scop și acțiune în administrarea publică.
6.2. Obiectul și conținutul controlului administrativ. Indiferent de forma controlului și autorul acestuia, se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referință a controlului și operațiunile de controlpropriu-zis.
Obiectul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum și mijloacele și procedeele folosite de organele administrației publice. Cît privește baza de referință, aceasta include toate acele elemente care trebuie urmărite în cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele întrebuințate în acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sînt supuse activitățile administrației publice și care trebuie respectat. Baza de referință poate să includă și alte aspecte referitoare la eficiență, oportunitate, funcționalitate sau rentabilitate.
Operațiunile de control au caracterul unor operațiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza de referință. Dacă ne-am imagina un sistem de administrare publică ideală, în cadrul acestuia, acțiunea controlului administrativ ar da satisfacție, rezumîndu-se la a constata doar că totul decurge normal, însă, în planul realității, este imposibil să admitem absența unei supervizări a activității administrative, întrucît diferențele dintre măsurile luate și sistemul de referință sînt pronunțate. Operațiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe după cum elementele din baza de referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului.
[1] Sîmboteanu A. Controlul — component de reformare a administrației publice. În: Revista „Administrarea publică“, nr. 1/1997, p.
75.
[2] Constituția Republicii Moldova, art. 78-79.
[3] Constituția Republicii Moldova, art.66 lit. h).
[4] Legea Curții de Conturi nr. 261 din 05.12.2008, art. 2 alin. (1). În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 237-240 din 31.12.2008, art. Nr. 864.
[5] Constituția Republicii Moldova, art. 133 alin. (1), (2), (3).
[6] Legea Curții de Conturi, art. 6 alin. (1), (2), (3).
[7] Legea Curții de Conturi, art. 4.
[8] Președintele Republicii Moldova poartă răspundere personală pentru respectarea reglementărilor constituționale privind desemnarea candidatului la funcția de Prim-ministru. De analizat ultimul decret al Președintelui țării.
[9] Iorgovan A. Tratat elementar. Vol. II. București: Editura Hercules, 1993, p. 45.
[10] Negoiță A. Drept administrativ și știința administrării. București: Editura Athenacum, 1991, p. 205.
[11] Preda M. Curs de drept administrativ: partea generală. București: Casa Editorială „Calistrat Hogaș“, 1995, p. 144.