Drept

1. Noțiune. Scurt istoric. Teorii prinicipale privind domeniul public

Problema proprietății asupra bunurilor, în general, este rezervată domeniului dreptului civil. În cazul bunurilor aparţinând statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, există o problemă legată de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite, dupa cum aparţin domeniului public sau domeniului privat.

            Noţiunea de „domeniu” îşi are originea în cuvântul latin dominium, care înseamnă posesiune, stăpânire, drept de proprietate.

            Bunurile proprietatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale se împart în două categorii, supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, şi domeniul privat, supus regimului de drept privat, formând împreună domeniul statului şi, respectiv, domeniul unităţilor administrativ - teritoriale.

            Definirea noţiunii de domeniu public a constituit una dintre preocupările autorilor români de drept administrativ, dar şi ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind „totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului general”, făcând distincţie între domeniul public, care era supus regimului de drept public, şi domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.

            Un alt autor interbelic, Constantin G. Rarincescu, definea domeniul public al statului sau al celorlalte administrațiuni publice ca fiind „totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod direct si nemijlocit, functionarii serviciilor publice si care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special”.

            Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu aparțineau particularilor, ca fiind dependințe ale domeniului public, în sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.

            Constituțiile din 1948, 1952 si 1965 au renunțat la noțiunea de domeniu public și au consacrat, pentru bunurile aparținând statului, dreptul de proprietate socialistă de stat și dreptul de administrare directă pentru bunurile aflate în folosința întreprinderilor și instituțiilor statului.

            Constituția din 1991 a folosit termenii de proprietate publică și, respectiv, proprietate privată, renunțând la noțiunea de domeniu public, care fusese folosită de Codul civil din 1861, de Constituția din 1866, de Constituția din 1923, precum și de doctrina administrativă interbelica.    

2. Reglementare. Particularitățile proprietății publice

            Constituția din 1991, revizuită în 2003, conține două articole cu privire la proprietate, art. 44 și, respectiv, art. 136, primul este cuprins în Titlul II, consacrat drepturilor, libertaților si îndatoririlor fundamentale, iar cel de-al doilea în Titlul IV, consacrat economiei și finanțelor publice.

            Comisia de redactare a proiectului de Constituție a urmărit ca reglementarea proprietarii să aibă un sediu general, unde să se consacre sistemul proprietății în România, deci formele pe care le îmbracă proprietatea, cu evidențierea poziției statului față de aceasta, precum și un sediu special al proprietății cetățeanului, adică al dreptului de proprietate, ca drept fundamental.

            Analiza sistematică a reglementarilor constituționale în materia proprietății trebuie să pornească de la art. 136. Potrivit alin.1, tipologia de baza a sistemului proprietatii este data, deci, de proprietatea publică și cea privată. Prin urmare, art. 136 precizează cele două forme de proprietate – privată și publică -, apoi stabilește regimul proprietății publice, deoarece aceasta reprezintă excepția (regula în societate formând-o proprietatea privată), pentru ca în final să consacre principiul inviolabilității proprietății private.

            Prima referire facută la proprietatea publică în legislația recenta este continuta de art. 4 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat si regulile de baza ale regimului juridic: „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât daca, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public”. Aceste prevederi s-au completat cu cele ale art. 475 alin. (2), art. 476-478, art. 499, art. 1310 si art. 1844 C. civ., care au fost revigorate în noile condiții istorice.

          Odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei României din 1991, dreptului de proprietate publică i- au fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) şi (3), care au devenit fundamentul existenţei sale. După revizuirea legii fundamentale, realizată în anul 2003 şi republicarea sa, prevederile la care ne referim fac obiectul art. 136 alin. (1) şi alin. (2).

Potrivit art. 136 alin. (1), „Proprietatea este publică sau privată”, iar conform alin. (2) al aceleiaşi dispoziţii constituţionale, în noua sa redactare, „Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi  aparţine  statului  sau  unităţilor  administrativ-teritoriale”.  Referiri  exprese  la  existenţa  proprietăţii publice au fost făcute şi prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, Legea  nr.  7/1996  -  Codul  silvic,  Legea  administraţiei  publice  locale  nr.  215/2001,  ca  şi  în  alte  acte normative.

În sfârşit, acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special – Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Ea reglementează regimul juridic general al acestei proprietăţii. Această lege reprezintă sediul materiei în ceea ce priveşte regimul general al dreptului de proprietate publică, aspect ce rezultă din art. 5 alin. (1): ”regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi speciale nu se dispune altfel”. Textul care aparţine unei legi organice nu exclude ca şi alte legi speciale să cuprindă reglementări privind dreptul de proprietate publică, care să cuprindă unele particularităţi faţă de regimul juridic general.

În  doctrină,  dreptul  de  proprietate  publică  a  fost  definit  ca  fiind  „dreptul de  proprietate  al statului  şi  unităţilor  administrativ-teritoriale  asupra  bunurilor   din   domeniul   public,   care   se exercită  în  regim  de  drept  public,  fiind  inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil”; sau „acel drept subiectiv  de  proprietate  ce  aparţine  statului  sau  unităţilor  sale  administrativ-teritoriale  asupra bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie specială a legii, sunt de uz şi de utilitate publică”; ori, „acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale şi care conferă acestor titulari atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei însă în regim de drept public, asupra bunurilor care, prin declaraţia legii sau natura lor sunt de uz sau de interes public”.

Pentru  definirea  dreptului  de  proprietate  publică  trebuie  să  ţinem  cont  de  următoarele aspecte:

• proprietatea publică este o formă a dreptului de proprietate;
• ea constituie excepţia faţă de proprietatea privată, care constituie regula;
• titularii acestui drept sunt numai statul şi unităţile sale administrativ-teritoriale;
• obiectul dreptului de proprietate este alcătuit din bunurile care fac parte din domeniul public;
• proprietatea publică se exercită în regim de drept public.

Aşadar, dreptul de proprietate publică este acea formă a dreptului de proprietate ce aparţine statului şi unităţilor sale administrativ-teritoriale, are ca obiect bunurile din domeniul public şi se exercită  în  regim  de  drept  public,  sau  dreptul  statului  şi  unităţilor  administrativ-teritoriale  de  a poseda, a folosi şi a dispune, în regim de drept public, de bunurile care alcătuiesc domeniul public. Regimul  juridic  al  proprietăţii  publice  este  unul  preponderent  de  drept  public,  caracterizat  de trăsături  specifice,  care  sunt  menite  să  asigure  respectarea  afectaţiunii  bunurilor  care-i  formează obiectul.

Caracterele  specifice  ale dreptului de proprietate sunt:

1. Acest caracter, înscris în art. 136 alin.4 din Constituţie, presupune că bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică sunt “scoase prin lege din circuitul civil”. Acest lucru înseamnă că ele nu pot fi înstrăinate prin acte juridice nici în mod voluntar, nici prin expropriere. Mai mult decât atât, cu  unele  excepţii,  dreptul  de  proprietate  publică  nu  poate  fi  dezmembrat  prin  constituirea drepturilor  reale  derivate:  uz,  uzufruct,  abitaţie,  servitute  şi  superficie.  De  asemenea,  bunurile respective  nu  pot  fi  gajate  sau  ipotecate.  Actele  juridice  încheiate  cu  nesocotirea  caracterului inalienabil sunt lovite de nulitate absolută.
2. consideră totuşi  că  domeniul  public  poate  fi  afectat  de  servituţi  prin  fapta  omului.  De altfel, legislaţia statuează că servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura  în  care  sunt  compatibile  cu  uzul  sau  interesul  public  căruia  îi  sunt  destinate  bunurile afectate. Aşadar, dacă servitutea este compatibilă cu uzul sau interesul public al imobilelor afectate, se  vor  putea  constitui  atât  servituţi  naturale  sau  legale,  cât  şi  convenţionale.  Servituţile  valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se menţin dacă sunt compatibile cu uzul sau interesul public al bunului.

1. Imprescriptibilitatea
   1. Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil extinctiv şi achizitiv:
   2. - extinctiv  pentru  că  acţiunea  în  revendicare  poate  fi  introdusă  oricând,  dreptul  la  acţiune  în  sens material nu se stinge;

• iii. - achizitiv deoarece bunurile aflate în proprietate publică nu pot fi dobândite de nici o persoană prin uzucapiune, în cazul imobilelor sau prin posesia de bună credinţă, în cazul mobilelor: „Nu se poate prescrie domeniul  lucrurilor  care  din  natura  lor  proprie  sau  printr-o  declaraţie  a  legii  nu  pot  fi obiecte de proprietate privată ci sunt scoase afară din comerţ”.

1. Imprescriptibilitatea este, de fapt, o consecinţă a inalienabilităţii dreptului de proprietate publică.

1. Insesizabilitatea
   1. Aceasta înseamnă  că  bunurile  ce  formează  obiectul  acestui  drept  nu  pot  fi  urmărite  de  către creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posedă pe temeiul dreptului real de administrare ori cu orice  alt  titlu.  Acest  caracter  este  o  consecinţă  firească  a  caracterului  inalienabil  al  dreptului  de proprietate publică deoarece, dacă el nu ar opera, s-ar ocoli regula inalienabilităţii.
   2. Dacă această categorie de bunuri ar fi supusă executării silite, atunci s-ar ajunge la vânzarea lor silită şi deci înstrăinarea lor. Dar, cum statul este întotdeauna prezumat ca solvabil, nu se aplică asupra bunurilor sale regimul comun privind urmărirea silită.

• iii.

Cu referire la terenurile proprietate publică, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, dispune că: ”domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea în regim de drept public, aparţine oraşelor, comunelor, municipiilor sau judeţelor”.

Din aceste texte legale rezultă că titulari ai dreptului de proprietate publică sunt:

1. statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes naţional. Aceste bunuri sunt date Guvernului României în administrarea generală, iar în litigiile privitoare la ele, statul este reprezentat, de regulă, de Ministerul Finanţelor
2. Unitățile administrativ-teritoriale ­– comuna, orașul, municipiul, județul – definite astfel ca având personalitate juridică de drept public în art. 19 din Legea nr. 215/2001, pentru bunurile din domeniul public de interes local. Aceste bunuri sunt date în administrarea generală a consiliilor locale, consiliilor județene ori a Consiliului General al municipiului București. În litigiile legate de aceste bunuri, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiliile locale ori judeţene, după caz, care dau mandat  scris,  fiecare  caz  în  parte,  preşedintelui  consiliului  judeţean  ori  primarului,  care  poate desemna un alt funcţionar ori un avocat care să-l reprezinte în instanţă.

Autoritățile enumerate la punctul b) exercită în condiţiile art. 2 din Legea nr. 213/1998, ”posesia, fo1osinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public în limitele şi în condiţiile legii.” Aşadar, exercitarea prerogativelor de către titulari nu este discreţionară, potenţarea caracterelor juridice specifice  nu  este  posibilă  decât  în  conformitate  cu  interesul  general  al  acestei  forme  a  dreptului  de proprietate şi al regimului juridic pe care îl oferă. În acest context, este de subliniat că nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate să fie titular al dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public.

Aceste persoane juridice dobândesc, tot în cadrul oferit de lege, un drept de administrare sau de concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva decât dreptul real de proprietate. Ele  sunt  simple  modalităţi  de  exercitare  ale  acestui  drept,  care  nu  pot  fi  confundate  cu  exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică.

Proprietatea publică nu poate avea ca obiect decât bunurile la care se referă alin.3 al art. 136 din Constituţie, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic – „valorificare în interes  naţional”,  iar  altele  urmează  să  fie  stabilite  de  legea  organică,  ceea  ce  logic  determină imposibilitatea înstrăinării. Este o constantă a dreptului public faptul că bunurile domeniului public, de vreme  ce  sunt  scoase  din  circuitul  civil,  fiind  păstrate  şi  protejate  pentru  generaţiile  viitoare,  sunt inalienabile. Inalienabilitatea nu exclude însă o integrare în circuitul economico-juridic al unor bunuri ale domeniului public, dimpotrivă, unele dintre ele din totdeauna au fost şi o sursă de venituri pentru stat  sau  pentru  autorităţile  locale.  Aşa  se  explică  de  ce,  tradiţional,  pentru  a  evoca  „plata”  pentru  o utilizare privată a domeniului public s-a impus noţiunea de redevenţă şi nu noţiunea de preţ, specifică raporturilor juridice civile.

Potrivit art. 7 al Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândeşte:

1. pe cale naturală
2. prin achiziții publice efectuate în condițiile legii
3. prin expropriere pentru cauză de utilitate publică
4. prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, consiliul județean sau consiliul local
5. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniu public al acestora, pentru cauză de utilitate publică
6. prin alte moduri prevăzute de lege

Trecerea unui bun bun  din  domeniul  privat  al  statului  sau  al  unităţilor  administrativ-teritoriale  în domeniul public se face, după caz, prin HG, HCJ, HCL, hotărâri ce pot fi atacate, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.

Dacă  este  vorba  de  trecerea  în  domeniul  public  a  unor  bunuri  care  aparţin  societăţilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar, trecerea se poate face numai  cu  plată  şi  cu  acordul  adunării  generale  a  acţionarilor,  iar  în  lipsa  acestui  acord  trecerea  se poate  face  numai  prin  procedura  exproprierii  pentru  cauză  de  utilitate  publică  şi  după  o  justă  şi prealabilă despăgubire.

Dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori dacă a fost trecut în domeniul privat, iar trecerea se face, după caz, prin HG, HCJ, HCL, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel.

Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ- teritoriale se face prin HG, la cererea consiliului judeţean sau a consiliului local şi invers, trecerea unui  bun  din  proprietatea  publică  a unei unități administrativ-teritoriale în proprietatea publică a statului se  face  prin  hotărâre  a  consiliilor  respective,  la  cererea  Guvernului  (art.  9  din  Legea  nr. 213/1998).

3. Definiția și trăsăturile domeniului public

Domeniul public este o instituţie tradiţională a dreptului administrativ, iar cercetarea acesteia a declanşat, de-a lungul timpului, numeroase discuţii, conturându-se teorii diferite atât în ceea ce priveşte notele de conţinut, cât şi cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evocă această noţiune. În ţara noastră, noţiunea de domeniu public redevine o noţiune actuală după Revoluţia din Decembrie 1989, mai precis după adoptarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care nominalizează terenurile  ce  aparţin  domeniului  public,  exceptate  de  la  regula  reconstituirii  dreptului  de  proprietate privată. În plus, această instituţie este „reabilitată” şi prin Constituţia României, precum şi prin Legea nr.  69/1991  a  administraţiei  publice  locale.  Cu  privire  la  legea  noastră  fundamentală,  trebuie  făcută precizarea că aici se vorbeşte numai despre proprietatea publică şi nu despre domeniul public.

Dacă  ne  raportăm  la  legislaţia  modernă  de  la  noi,  constatăm  o  varietate  terminologică,  fiind folosite  fie  expresiile  de  „bun  public”  sau  „domeniu  public”,  fie  cele  de  „proprietate  de  stat”  sau „proprietate publică”, ceea ce ne obligă la o analiză terminologică, aceasta cu atât mai mult cu cât nu de  puţine  ori  în  doctrina  românească  sau  în  jurisprudenţă  s-au  exprimat  idei  diferite  cu  privire  la semnificaţia  unei  noţiuni sau  alteia,  şi  de  aici,  existenţa  unei  sfere  mai  extinse  sau,  dimpotrivă, mai restrânse  pentru  bunurile  care  formează  domeniul  public.  Astfel,  se  pune  problema  de  a  şti  dacă domeniul  public  se  circumscrie  numai  la  un  ansamblu  de  bunuri  ce  nu  pot  aparţine  particularilor, formând  eventual  proprietatea  publică,  sau  este  vorba  de  un  regim  juridic  care  poate  afecta,  sub anumite aspecte, şi bunurile susceptibile de proprietate privată. Apoi, autorii români s-au întrebat dacă nu cumva ideea de proprietate publică evoca şi bunuri care nu ţin de domeniul public.

• • Relaţia proprietate-domeniu public

Constituţia  României,  prin  art.  136  alin.  2,  stabileşte  clar  şi  precis  că  proprietatea  publică aparţine numai statului (proprietatea publică de interes naţional) sau unităţilor administrativ-teritoriale (proprietate publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal). De asemenea, legiuitorul constituant evocă fără dubii şi faptul că proprietatea publică vizează, în fond, o sferă limitată de bunuri, scoase  din  circuitul  civil  obişnuit,  care  formează  domeniul  public.  Constituţia  României,  spre deosebire  de  constituţiile  din  perioada  interbelică,  nu  operează  cu  noţiunea  de  domeniu  public,  şi aceasta din considerente de ordin redacţional, însă această noţiune trebuie subînţeleasă.

Noţiunea  de  domeniu  public  nu  se  poate  circumscrie  numai  la  bunurile  care  fac  obiectul proprietăţii publice, sub anumite aspecte aparţin domeniului public şi bunuri imobile (terenuri agricole, păduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt proprietate privată.

Prin urmare, valorificarea unui bun al domeniului public se poate face prin: a) administrarea de către instituţii publice; b) administrarea de către regii autonome; c) închirierea sau concesionarea de către  orice  subiect  de  drept;  d)  atribuirea  în  folosinţă  gratuită  instituţiilor  de  utilitate  publică.  Prin închiriere sau concesionare, bunurile proprietate publică pot fi exploatate şi pe cale privată.

Definiţie  a  domeniului  public  trebuie  formulată  de  aşa  natură  încât  să  rezulte  că  în  sfera acestei  noţiuni  sunt  cuprinse,  în  primul  rând,  bunurile  proprietate  publică,  dar  şi  bunuri  proprietate privată care, însă, au o semnificaţie deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naţionale, ale patrimoniului  naţional,  ce  trebuie  transmise  de  la  generaţie  la  generaţie,  motiv  pentru  care  sunt guvernate de un regim de drept public, de pază şi protecţie a interesului public sau, după caz, a uzului public.

Astfel, prin domeniu public înţelegem acele bunuri, publice sau private, care, prin natura ori  dispoziţia  expresă  a  legii,  trebuie  păstrate  şi  transmise  generaţiilor  viitoare,  reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse  unui  regim  administrativ,  respectiv  unui  regim  mixt,  în  care  regimul  de  putere  este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public.

Majoritatea   covârşitoare   a   bunurilor   ce   aparţin   domeniului   public   o   formează   bunurile proprietate publică, având ca titular statul sau, după caz, unităţile administrativ-teritoriale.

3. Trăsăturile domeniului public

Ca un bun să facă parte din domeniul public, el trebuie să:

1. prin natura ori destinaţia expresă a legii să intre în categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor
   1. Nu toate  bunurile  din  societate  urmează  a  fi  conservate  pentru  generaţiile  viitoare,  ci  numai anumite  categorii  de  bunuri.  Specifică  oricărei  societăţi  democratice  organizate  statal  este  libertatea comerţului,  economia  de  piaţă,  ceea  ce  înseamnă  că  majoritatea  bunurilor  sunt  supuse  „consumului generaţiei”  care  realizează  actele  de  comerţ.  Anumite  bunuri,  chiar  dacă  sunt  supuse  consumului, acesta nu poate fi decât  limitat, ele trebuind a fi protejate pentru viitor, iar altele trebuie conservate pentru generaţiile viitoare în integralitatea lor. Destinaţia unor bunuri de a folosi şi generaţiilor viitoare este dată de normele juridice fie în consideraţiunea valorii lor deosebite (istorice, artistice, ştiinţifice, documentare etc.), fie în consideraţiunea utilităţii lor publice.
   2. Bunurile proprietate   publică   sunt   relativ   uşor   de   identificat,   pornind   de   la   dispoziţiile constituţionale,  în  schimb,  operaţia  de  stabilire  a  bunurilor  proprietate  privată  ce  trebuie  conservate pentru generaţiile viitoare este mai dificil de realizat, pentru determinarea acestora nefiind suficiente criteriile legale, ci este necesară şi o complexă activitate de apreciere, de evaluare etc. a autorităţilor administraţiei publice, a experţilor ce lucrează în numele unei autorităţi administrative.
2. să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric , naţional sau, după caz, este destinat unei folosinţe de interes public.
   1. Faptul că aceste bunuri au o atare destinaţie nu înseamnă că toată lumea, obligatoriu, trebuie să se folosească de ele; ele pot fi folosite în interes public şi altfel decât prin uzul direct, nemijlocit al publicului. Aşadar,  deosebim  o  folosinţă  directă,  dată  fiind  natura  bunului  (ex.  mersul  pe  stradă, scăldatul în apa mării sau a unui râu etc.), când nu este nevoie de nicio condiţionare şi în cele mai dese cazuri folosinţa este gratuită şi, respectiv, o folosinţă indirectă, când bunul este pus în valoare printr-un serviciu public, organizat de administraţia publică.
3. Să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt, de drept public și de drept privat, dar sub „controlul” regimului administrativ.
   1. Unul dintre  subiectele  raporturilor  juridice  la  care  se  referă  un  regim  de  drept  public  este obligatoriu  o  persoană  juridică  de  drept  public.  Această  trăsătură  scoate  în  evidenţă  şi  faptul  că litigiile  care  se  nasc  fie  în  urma  exercitării  regimului  de  proprietate  publică,  fie  în  urma  exercitării regimului  de  restrângere  a  exerciţiului  dreptului  de  proprietate  privată  pentru  bunurile  afectate domeniului public sunt litigii de contencios administrativ.
4. Să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau în paza unei persoane de drept public (bunuri proprietate privată care ţin de domeniul public cultural naţional, cum se reţine de art. 1 din Legea nr. 182/2000).

4. Clasificarea domeniului public. Criterii

1. Din punct de vedere al interesului pe care-l prezintă:

- domeniul public de interes naţional

- domeniul public de interes judeţean

- domeniul public de interes comunal

2. Din punct de vedere al modului de determinare:

- bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie

- bunuri ale domeniului public nominalizate de legi

-  bunuri  ale  domeniului  public  nominalizate  de  autorităţile  administraţiei  publice,  în  baza criteriilor din Constituţie şi legi.

3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii publice):

-   bunuri   ale   domeniului   public   ce   aparţin   proprietăţii   publice   a   statului   sau   unităţilor administrativ-teritoriale

- bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private, dar afectată de dreptul de pază şi protecţie a statului (drept de poliţie).

4. Din punct de vedere al modului de încorporare:

- domeniu public natural (încorporarea bunurilor rezultă dintr-un fapt natural, Constituţia, legea sau administraţia publică nu fac altceva decât să constate existenţa acestor bunuri, stabilind că aparţin domeniului public)

- domeniu public artificial (încorporarea bunurilor este rezultatul unei intervenţii a omului, legea calificându-le ca fiind bunuri ale domeniului public).

5. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public:

- bunuri utilizate direct

- bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public

6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:

- bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public

- bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public

7. Din punct de vedere al naturii bunurilor:

- domeniu public terestru

- domeniu public maritim

- domeniu public fluvial

- domeniu public aerian

- domeniu public cultural

- domeniu public militar

5. Regimul juridic al domeniului public

Prin  noţiunea  de  regim  juridic  se  evocă  un  ansamblu  de  reguli  de  fond  şi  de  formă  care „personalizează”  materia  respectivă  în  circuitul  juridic.  Regimul  domenial  al  bunurilor  proprietăţii publice  este,  prin  definiţie,  un  regim  de  drept  administrativ,  însă  regimul  domenial  care  vizează bunurile proprietate privată nu este exclusiv regim de drept administrativ. Astfel, în cazul bunurilor care aparţin patrimoniului cultural naţional, dar sunt şi în proprietate privată, vorbim despre regimul unui drept de pază şi protecţie al statului, care se grefează pe regimul de drept privat, al dreptului de proprietate privată (vezi art. 5 din Legea nr. 182/2000).

Dată  fiind  destinaţia  bunurilor  proprietăţii  publice,  uzul  public  sau  interesul  public,  pe  de  o parte, şi necesitatea conservării şi transmiterii lor pentru generaţiile viitoare, pe de altă parte, ele nu pot  fi  înstrăinate,  deci  sunt  inalienabile.  Bunurile  domeniului  privat  al  statului  sau  al  unităţilor administrativ-teritoriale, ca orice bun particular, pot servi ca obiect la orice act de înstrăinare, evident în condiţiile şi cu respectarea formelor prevăzute de lege. Ca atare, un proprietar, în principiu este întotdeauna în drept să  înstrăineze  lucrul  său,  alienabilitatea  bunurilor  fiind  regula  generală  pentru bunurile particulare.

Bunăoară, despre principiul inalienabilității inalienabilităţii  bunurilor  domeniului public  care  fac obiectul   proprietăţii   publice   şi,   respectiv,   despre   principiul   prohibirii   ori   restrângerii   vânzării bunurilor domeniului public care sunt obiect al proprietăţii private. Pe de altă parte, inalienabilitatea de care se bucură bunurile domeniului public pe tot timpul cât sunt afectate unui interes general nu este o inalienabilitate absolută şi uniformă, ci una relativă şi limitată, ea depinzând de natura bunului şi de scopul pentru care a fost afectat.

Aceste  bunuri  aparţinând  proprietăţii  publice  nu  pot  fi  grevate  de  nici  o  servitute.  Şi  acest principiu trebuie însă privit nu în sens absolut, ci relativ; astfel, se pot stabili servituţi administrative care  sunt  compatibile  cu  natura  şi  destinaţia  bunurilor  (de  ex.  servitutea  de  vedere,  servitutea  de scurgere asupra unei străzi).

Bunurile aparţinând proprietăţii publice sunt, de asemenea, şi insesizabile în sensul că acestea nu pot fi urmărite de către creditori pe cale de executare silită. Dacă aceste bunuri ar putea fi urmărite de către creditori, s-ar crea posibilitatea ca, în mod indirect, să se poată dobândi şi un drept de proprietate asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui drept. O asemenea urmărire ar putea fi făcută pentru bunurile domeniului privat.

Dreptul  de  proprietate  publică  este  imprescriptibil,  neputând  fi  opuse  proprietarului  nici prescripţia  achizitivă  şi  nici,  după  caz,  posesia  de  bună-credinţă.  Aceasta  înseamnă  că  dreptul  de proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică nu poate fi dobândit de nici o  altă  persoană  prin  uzucapiune  (prescripţia  achizitivă),  în  cazul  bunurilor  imobile,  sau  prin  efectul posesiei de bună-credinţă, în cazul bunurilor mobile.

Principiul imprescriptibilităţii este consacrat de Legea nr. 213/1998. În plus, în art. 1844 C.civ. se  prevede  că  „Nu  se  poate  prescrie  domeniul  lucrurilor  care,  din  natura  lor  proprie  sau  printr-o declaraţie  a  legii,  nu  pot  fi  obiecte  de  proprietate  private,  ci  sunt  scoase  afară   din  comerţ".  Pentru terenuri,  în  alin.  2  al  art.  5  din  Legea  fondului  funciar  se  prevede,  în  mod  expres,  că  dreptul  de proprietate publică ce are ca obiect terenuri „este imprescriptibil“.

Dimpotrivă,  la  bunurile  aparţinând  domeniului  privat  al  statului  şi  unităţilor  administrativ- teritoriale,  prescripţia  operează  în  aceleaşi  condiţii  ca  şi  cum  ar  fi  vorba  despre  bunuri  aparţinând particularilor.

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil şi sub aspectul prescripţiei extinctive, titularii acestui drept putând exercita oricând acţiunea în revendicare pentru apărarea dreptului lor.

Imprescriptibilitatea caracterizează şi bunurile domeniului public care aparţin proprietăţii private, în sensul că statul are un drept de preemţiune asupra dobândirii proprietăţii. Numai dacă statul renunţă la  acest  drept  se  poate  discuta  dobândirea  lor  prin  prescripţie,  renunţare,  însă,  care  echivalează  cu dezafectarea (scoaterea bunului din sfera domeniului public).

Decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public, potrivit Legii nr. 213/1998, este de competenţa  Guvernului,  a  consiliului  judeţean,  respectiv  a  consiliului  local,  acest  act  normativ stabilind totodată şi dreptul de control al instanţelor de contencios administrativ, acţiunea putând fi introdusă practic de către orice persoană îndreptăţită să invoce încălcarea unui interes public şi nu a unui  drept  sau  interes  privat.  Orice  înstrăinare  sau  expropriere  a  unui  bun  public  este  nulă  şi constatarea nulităţii se poate invoca în orice moment; acţiunea în revendicare se poate intenta oricând fără să se poată prescrie.

6. Servituțile administrative

            Servituţile administrative (sau publice) constituie unul dintre mijloacele sau procedeele utilizate pentru satisfacerea nevoilor publice.

            Privite din punct de vedere al rolului pe care-l îndeplinesc, servituţile administrative constituie o  instituţie  apropiată  exproprierii  pentru  cauză  de  utilitate  publică,  aceasta  reprezentând  un  mijloc prin  care  bunuri  imobiliare  particulare  pot  fi  utilizate,  în  condiţiile  legii,  în  interesul  general.  Între cele două instituţii există însă şi deosebiri de substanţă.

Ceea ce este comun ambelor instituţii o constituie faptul că ambele sunt utilizate în acelaşi scop: satisfacerea  nevoilor  de  interes  general,  dar  există  şi  diferenţa  derivând  din  faptul  că,  în  timp  de exproprierea dă posibilitatea transferării proprietăţii imobilului din patrimoniul privat în cel public, servitutea  publică  lasă  imobilul  în  patrimoniul  în  care  se  află,  grevându-l  doar  cu  o  sarcină.  De asemenea,  servituţi  administrative  pot  fi  constituite  şi  pe  bunuri  imobile  aparţinând  domeniului public,  cu  condiţia  ca  bunurile  asupra  cărora  s-au  constituit  să  aibă  o  afectare  compatibilă  cu exerciţiul lor. De ex., căile terestre de circulaţie, care fac parte din domeniul public, pot fi grevate cu servitutea de suport a pilonilor, a firelor telefonice sau a cablurilor electrice.

Servituţile  administrative  se  deosebesc  şi  de  servituţile  civile,  întrucât,  deşi  îşi  păstrează elementele de structură, aşa cum sunt cunoscute în dreptul civil, nu mai au aceleaşi caractere juridice. Dacă  în  dreptul  civil,  servituţile  se  creează  prin  voinţa  părţilor  sau  prin  htărâre  judecătorească,  în dreptul  public  ele  se  nasc  prin  voinţa  legiuitorului.  De  asemenea,  servituţile  administrative  sunt scoase din comerţul juridic, nu se pot face niciun fel de acte asupra lor şi nu pot face obiectul unor tranzacţii.

Servituţile administrative se mai deosebesc de cele civile şi prin mijloacele legale de protecţie. Astfel, titularul unei servituţi civile are o singură acţiune la îndemână pentru protecţia dreptului său – acţiunea confesorie, în timp ce titularul servituţii administrative îşi impune dreptul său prin concursul forţei  publice.  În  cazul  violării  acestui  drept,  titularul  servituţii  administrative  nu  are  la  dispozitţie numai  acţiunea  în  daune,  ci  şi  posibilitatatea  de  a  cere  sancţionarea  administrativă  sau  penală  a vinovatului.

Caracterele servituţilor administrative:

1. sunt drepturi reale, care conferă titularilor drepturi sau prerogative proprii (dreptul de a face acte de uzaj sau anumite acţiuni asupra bunului, de a imoune restricţii proprietarului bunului);
2. fiind de ordine publică, asupra servituţilor administrative nu operează prescripţia extinctivă. Ele nu se sting prin neuz. Cel care a construit în dispreţul existenţei unei servituţi administrative este cinsiderat că a beneficiat de o simplă toleranţă;
3. stabilitatea lor, după ce au fost aprobate prin lege, depinde de autorităţile administrative;
4. competenţa de soluţionare  a  litigiilor  ivite  în  legătură  cu  servituţile  administrative  aparţine instanţelor  de  contencios  administrativ,  atunci  când  în  discuţie  este  pusă  legalitatea  unui  act administrativ privind servitutea însăşi;
5. în unele cazuri  prevăzute  de  lege,  nerespectarea  servituţilor  administrative  poate  atrage sancţiuni administrative sau penale.

Servituţile administrative se sting în următoarele ipoteze:

- abrogarea textului legal prin care a fost instituită servitutea respectivă;

- desfiinţarea actului juridic prin care au fost autorizate. Acest mod de desfiinţare se referă la acele  servituţi  pentru  utilizarea  cărora  organele  administraţiei  publice  recurg  la  emiterea  sau adoptarea  actelor  administrative  de  autoritate.  Administraţia  are  posibilitatea  să-şi  revoce  propriile acte administrative. De asemenea, servituţile administrative mai dispar când actele administrative de autoritate prin care au fost înfiinţate au fost anulate de către instanţele de contencios administrativ;

-  servituţile  temporare  sunt  desfiinţate  şi  prin  împlinirea  termenului  stabilit  prin  actul  de autorizare;

- desfiinţarea sau declasarea unor lucrări sau imobile în favoarea cărora s-a constituit servitutea administrativă (de ex., declasarea unui aerodrom pentru care s-au constituit servituţi aeriene – lucrări de protecţie a aerodromului făcute asupra terenurilor învecinate).

- confuziunea, reglernentata în Codul civil, care prevede că “ orice servitute este  stinsă  când  fondul  către  care  este  datorită  şi  acela  ce  o  datoreşte  cad  în  aceeaşi  mână",  este aplicabilă şi servituţilor de drept public. Confuziunea nu poate avea loc decât în cazul în care bunul afectat de servitute este expropriat.

Exemple de servituţi administrative:

-  trecerea  pe  proprietatea  privată  a  liniilor  telegrafice,  telefonice,  de  distribuţie  a  energiei electrice, a reţelelor de canalizare, de transport a apei potabile, a apelor pluviale şi a celor uzate;

- trecerea  reţelelor  de  distribuţie  a  gazelor  naturale,  comunicaţiei  pe  căile  publice,  scurgerea apelor;

- interdicţia  de  a  planta  arbori  la  o  anumită  distanţă  de  calea  publică,  de  eliminare  a  apelor reziduale, de construire la o anumită distanţă de calea ferată, autostrăzi sau şosele naţionale;

- de  vizibilitate,  în  interesul  aeroporturilor  şi  al  securităţii  instalaţiilor  de  control  şi  dirijare  a traficului aerian;

-  în ceea ce priveşte frontiera de stat: condiţii de acces, de executare a unor activităţi în zonă;

- în interesul domeniului militar şi de urbanism.

Bibliografie

1. Trăilescu, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2002
2. Preda, Drept administrativ, Partea specială, Editura Lumina lex, Bucureşti, 2004
3. Ioan Alexandru, Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008
4. Boboș, Teoria generală a statului și a dreptului
5. Bara, Drept administrativ
6. Legea fondului funciar nr. 18/ 1991
7. Legea 213/1998
8. Legea nr. 215/2001
9. Legea nr. 18/1991
10. Constituția României