Drept

Actul administrativ nu trebuie să fie conform numai actului legislativ superior în aplicarea sau executarea căruia a fost adoptat sau emis, ci conformitatea trebuie să existe în raport cu întreaga legislație în vigoare, inclusiv cu Constituția.

Legalitatea specifică actului administrativ presupune îndeplinirea unor condiții legale de a căror îndeplinire depinde edictarea valabilă a actului juridic și producerea de efectele juridice ce au fost avute în vedere de autoritatea publică. Aceste elemente de legalitate sunt diverse și privesc îndeplinirea unor norme legale ce au în vedere fie aspecte de fond ale actului, interne, fie forma externă a actului.

Adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ presupune mai întâi verificarea de către autoritatea publică a competenței legale ce i-a fost delegată. La adoptarea actului trebuie avut în vedere rolul și locul instituției publice în structura generală a administrației. Această poziționare a instituției reflectă principiul ierarhiei actelor normative, care impune actului adoptat să fie conform tuturor actelor juridice cu forță juridică superioară, de la Constituție și legi până la acte administrative normative adoptate de un organ administrativ cu rang mai înalt.

Administrația publică trebuie, de asemenea, să respecte condițiile de formă și de procedură, condiții formale ale actului ce privesc aspectul exterior al acestuia. Toate aceste condiții de legalitate necesare pentru adoptarea valabilă a actului administrativ normativ nu sunt decât reflectarea principiului legalității, care conduce și determină activitatea administrației publice, astfel că ele urmăresc în esență un singur aspect ca actul să respecte normele legale în vigoare ce sunt edictate în acest sens.

Pe de altă parte, respectarea condițiilor de legalitate nu exclude o anumită doză de oportunitatea de care se bucură administrația în realizarea competențelor sale, atribuții în care actul administrativ are un rol dominant.

Am apreciat că putem privi oportunitatea ca atributul administrației, ca în limitele legii astfel cum puterea legislativă a hotărât, să poată opta între două sau mai multe modalități de acțiune, de comportamente juridice care să aibă drept consecință adoptarea unui act administrativ în formele și condițiile legii.

În opinia noastră oportunitatea actului administrativ depinde de momentul adoptării acestuia, de cazurile specifice în care trebuie să se aplice, de condițiile culturale și sociale în care actul administrativ produce efecte juridice și de conformitatea cu interesul public garantat sau protejat de lege. Oportunitatea reprezintă puterea administrației, marja de libertate în care trebuie să acționeze autoritatea. Prin soluțiile pe care trebuie să le aleagă și pe care le consideră cele mai potrivite, se impune ca administrația publică să ajungă să realizeze scopul final al legii, pentru care actul administrativ a fost adoptat sau în executarea căruia a fost emis.

În altă ordine de idei, oportunitatea este o caracteristică ce își pune amprenta în primul rând asupra actelor administrative cu caracter normativ, când autoritatea publică, în exercitarea dreptului de apreciere sau a celui de inițiativă administrativă, poate decide să acționeze într-o anume manieră în condițiile legale care stabilesc această competență.

Trebuie subliniat că oportunitatea nu este o putere discreționară absolută, astfel că condițiile de legalitate pe care trebuie să le îndeplinească un act administrativ pentru a fi valabil și să poate produce efecte juridice, toate aceste elemente, condiții de legalitate, constrâng oportunitatea. Cu cât acestea sunt mai numeroase cu atât libertatea de mișcare, de apreciere juridică a administrației este mai mică.

Dar autoritatea publică nu este un organ amorf, fără voință, care pune în aplicare rigid normele legale. Pentru aducerea la îndeplinire a unei legi, prin aceasta înțelegând morala comunității consfințită într-o normă de drept, administrația trebuie să aibă voință proprie, una la fel de umană care să înțeleagă scopul legii.

Prin urmare, administrația trebuie să aibă o anumită putere de apreciere, o marjă de interpretare a realităților juridice cu care se confruntă. Ea nu trebuie dusă la extrem și pentru acest lucru, prin norme legale sunt stabilite limitele exercitării oportunității.

În practica administrativă sunt cazuri care permit administrației revocarea propriile acte pe motiv de inoportunitate, în virtutea principiului revocabilității actelor administrative. Autoritatea publică, prin organele care au emis actul sau în virtutea controlului ierarhic, poate, la o a doua apreciere, să revoce în principiu orice act administrativ în situații în care nu există un exces de putere, situații care nu pot fi cenzurate de instanța de judecată.

Cu alte cuvinte, sunt cazuri în care autoritatea poate revoca actul fără ca situația juridică ce a determinat revocarea actului să fi putut face obiectul controlului judecătorului de contencios și fără ca aceasta să fi fost rezultatul unui libertăți de apreciere realizată cu exces de putere. Această situație este caracteristică actelor administrative cu caracter normativ, atât în ce privește dreptul de inițiativă, cât și referitor la conținutul actului.

În ceea ce privește actele administrative individuale considerăm că dreptul de apreciere al administrației există într-o doza mică spre inexistentă. Acest lucru se datorează faptului că opțiunile autorităților publice, în momentul când emit acte administrative individuale sunt limitate la anumite canoane, proceduri care fac ca actul juridic final, actul administrativ individual să fie previzibil de anticipat.

Chiar și în situația în care administrația are posibilitatea de a opta între mai multe soluții administrative, care implică emiterea unui anumit act administrativ individual cu conținut diferit sau chiar contrar, dreptul de apreciere exercitat de către autoritate poate fi supus cenzurii instanței de judecată.

Reamintim că instanța de contencios poate anula actul administrativ și obliga autoritate administrativă la emiterea unui act nou în condițiile stabilite de judecător, astfel că, și în concepția normei legale se admite posibilitatea ca decizia de sancționare să poate fi refăcută astfel încât să aibă un cuprins juridic, implicit altă sancțiune și efecte juridice diferite. Pe această cale, instanța de judecată înlocuiește conținutul actului, astfel cum acesta a rezultat din aprecierea autorității publice, cu unul nou dispus prin decizia judecătorească pronunțată în urma analizării fondului cauzei, prin administrarea de probe și aplicarea dispozițiilor legale incidente.

Reținem că în ceea ce privește actele administrative individuale, judecătorul de contencios are o putere de apreciere mare rezultată din faptul că pentru a verifica temeinicia și legalitatea actului îi sunt conferite competențe de verificare nu numai a dispozițiilor legale aplicabile litigiului, dar și a stării de fapt care fost avută în vedere de autoritatea publică pentru adoptarea actului. Când din probele administrate reiese o altă situație de fapt, instanța este obligată să ordone măsuri în consecință, să anuleze actul și să dispună obligarea administrației publice la emiterea unui alt act administrativ cu un conținut nou sau parțial diferit de cel inițial, modificând astfel decizia autorității conform realităților faptice sau juridice.

În ceea ce privește actele administrative normative, în opinia noastră, acestea conțin întotdeauna un element de oportunitate, fie că vorbim de marja de apreciere referitoarea la modalitatea în care sunt reglementate anumite atribuții pentru diferite funcții în cadrul unor instituții publice, fie de inițiativa sau modalitatea concretă de a stabili anumite proceduri, regulamente, instrucțiuni.

În cazul acestor acte, dreptul de apreciere se deduce din însăși natura puterii de reglementare, delegată administrativului de puterea legiuitoare, și implicit din liberul arbitru ce caracterizează această funcție constituțională.

În ceea ce privește binomul legalitate – oportunitate și oportunitate, element de legalitate sau nu a actului administrativ, reținem că judecătorul de contencios administrativ are competența de a cenzura actele administrative din punctul de vedere al oportunității, dar acest lucru se poate realiza doar în cazurile în care doar legea îi permite acest lucru, respectiv în situațiile în care neoportunitatea rezultă dintr-o normă legală.

Controlul jurisdicțional al actelor administrative nu este la fel de extins ca cel administrativ exercitat de către autoritate, astfel că putem avea cazuri în care administrația își revocă propriile acte, iar instanța nu poate să le anuleze, cazul cel mai elocvent fiind cel al actelor administrative cu caracter normativ.

Considerăm că soluția în această problemă a legalității – oportunitate nu trebuie să primească o rezolvare prin extinderea controlului exercitat de judecătorul de contencios, ci prin constrângerea dreptului de apreciere al administrației prin diferite norme legale care să sancționeze abuzul și prin limitarea dreptului autorității de a își revoca propriile acte. Revocabilitatea actelor administrative trebuie să aibă ca limită securitatea raporturilor juridice și din această perspectivă administrația nu trebuie să aprecieze și să reapreciere perpetuu situații juridice prin emiterea unor acte administrative cu conținut diferit sau contrar.

În consecință, viitorul Cod administrativ ar trebui să reglementeze o procedură anume pentru revocare, care să prevadă expres și un anumit termen în care se poate exercita dreptul de revocare.

Pe de altă parte, prin reglementarea excesului de putere legiuitorul a stabilit o corelație între legalitate și oportunitate. Dacă legalitatea presupune acționarea în cadrul unor competențe stabilite expres de lege, oportunitatea presupune dreptul de apreciere al administrației de a acționa în cadrul acestor competențe legale.

Prin definirea conceptului de exces de putere, controversa legalitate versus oportunitate a fost într-o anumită măsură lămurită, actele administrației putând fi cenzurate, pe lângă controlul clasic de legalitate ce presupune verificarea conformității actului cu dispozițiile legate și în situația în care autoritatea a acționat un exces de putere în realizarea atribuțiilor, fie prin depășirea sferei de reglementare, fie prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

În ceea ce privește forma și procedura de emitere a unui act administrativ normativ, am făcut distincție între condițiile de formă externe ale actului privit în sens formal, ca formă scrisă, vizibilă și condițiile interne ale actului, care se referă la condițiile ce trebuie îndeplinite, proceduri obligatorii care ar trebui urmate pentru ca actul adoptat să fie valabil.

Cu privire la forma externă, actele administrative trebuie, ca regulă generală, să fie consemnate în scris, deoarece impun o executare din oficiu, forma scrisă asigurând eficiența transmiterii informației către destinatari și obligativitatea ca aceștia să se conformeze conținutului actului. Forma scrisă permite verificarea legalității actului de către organul administrativ ierarhic sau, în cazul unui litigiu, de instanța de judecată și face dovada actului juridic material și a dispozițiilor stabilite.

Cu referire la actele administrative cu caracter normativ, avem în vedere reglementarea de la art. 4 din Legea nr. 24/2000 prin care se consacră legal regula ierarhiei normative, ce privește atât forma actelor, cât și fondul acestora.

Am reținut că din punct de vedere formal un act administrativ normativ trebuie să cuprindă actele juridice normative superioare care stau ca temei al adoptării, precum și celelalte dispoziții legale aplicabile. Din punct de vedere al fondului actului, actul administrativ normativ trebuie emis în limitele reglementărilor superioare în temeiul cărora a fost adoptat, dar nu trebuie să contrazică nici celelalte reglementări cu forță juridică superioară, fie că sunt de natură constituțională, fie că sunt de natură legală sau administrativă.

O importanță deosebită în cadrul formei actelor administrative normative, o constituie motivarea actului, expresie a rațiunilor administrației care au determinat autoritatea să adopte decizia respectivă, cu descrierea temeiurilor legale, precum și a celor de fapt. Referitor la motivare, aceasta ca operațiune administrativă trebuie să fie concomitentă actului. O motivare ulterioară consemnată în cuprinsul răspunsului la plângerea prealabilă administrativă sau în cuprinsul întâmpinării formulate în cadrul procesului la instanța de contencios nu echivalează cu o motivare a actului.

Am reținut că în cazul în care motivarea actului administrativ în fapt și în drept nu răspunde exigențelor impuse de principiile transparenței și previzibilității actului administrativ, acestea constituindu-se în veritabile garanții pentru exercitarea dreptului părților vătămate de acces la justiție, sancțiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia.

Motivarea actului administrativ normativ reprezintă o obligație generală a autorității publice, aplicabilă oricărui act administrativ, fiind necesară pentru a se asigura transparența pentru destinatarul actului. Acesta va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat în opinia sa și să se conformeze, dacă îl apreciază corect sau să îl atace în justiție dacă îl consideră vătămător. Rolul motivării actului administrativ este în același timp și acela de a conferi instanței de contencios un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica condițiile de fapt și de drept care au fost avute în vedere de instituția publică care a emis/adoptat actul.

Specific actelor administrative normative ca procedură anterioară este necesitatea asigurării transparenței deciziei administrative în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 52/2003. În condițiile acestui act normativ, toate autoritățile administrație publice sunt obligate, ca anterior adoptării unui act administrativ cu caracter normativ, să publice pe site-ul de internet propriu un anunț cu privire la intenția de adoptare.

Dispozițiile legale care consacră transparența decizională nu sunt de recomandare. Autoritățile publice trebuie să își modifice structura organizatorică pentru a pune în aplicare legea cu scopul de permite atât transparența în procesul de elaborare a actelor normative, dar și accesul particularilor în ședințele publice desfășurate în cadrul autorități. Din perspectiva forței juridice și a efectelor pe care le produce un act administrativ normativ, am reținut că actul administrativ normativ este adoptat în realizarea puterii

publice caracteristică autorității publice eminente.

Forța juridică a actului administrativ este inferioară forței juridice a unei legi, însă, în opinia noastră efectele juridice pe care le produce un asemenea act nu pot fi considerate efecte juridice inferioare, ci sunt efecte depline, care instituie reglementări obligatorii ce trebuie să fie aduse la îndeplinire de subiecții vizați în aceeași măsură ca actele legislative.

Inferioritatea actului administrativ normativ derivă din obligativitatea ca acesta să fie conform cu toate actele normative cu forță juridică superioară și din poziția în structura ierarhiei statale a autorității care a adoptat actul. Dar odată intrat în vigoare un asemenea act administrativ normativ, opinăm că împrumută din forța juridică a legii pe care o pune în aplicare, având în consecință efecte juridice similare.

Fiind un act de drept public, actul administrativ normativ are o forță juridică superioară actelor specifice dreptului privat, caracteristică ce iese în evidență prin trăsătura de act executoriu din oficiu.

Actul administrativ cu caracter normativ are o forță juridică similară în ceea ce privește subiecții de drept cărora li se adresează, caracterul infralegal de forță juridică inferioară trebuind să fie privit numai în contextul raporturilor actului administrativ normativ cu legea și sistemul legislativ în ansamblu.

Obligativitatea respectării actului administrativ normativ nu decurge din forța corectivă pe care o exercită autoritatea publică pentru a aduce la îndeplinire actul, ci din însuși cuprinsul actului administrativ normativ adoptat, din legitimitatea normei la nivelul particularilor. Constrângerea în caz de sancțiune nu urmărește să satisfacă vreun interes ocult al administrației, ci chiar interesul persoanelor care au delegat autoritatea să stabilească modul de administrare, interes care este protejat prin actul administrativ normativ.

Raporturile de drept administrativ rezultă direct din norma ce face conținutul actului administrativ, indiferent dacă vorbim de raporturi de conformare sau conflict. Dacă raportul juridic de conformare presupune adaptarea unei anumite conduite la norma administrativă, raportul de conflict presupune o relație în care se concretizează sancțiunea și forța de coerciție a autorității. Însă, raportul juridic abstract, de conformare este cel care generează pentru subiecții actului drepturi sau obligații concrete.

În altă ordine de idei, actul administrativ normativ produce efecte juridice diferite de actele administrative individuale emise în temeiul său, astfel că interesul contestării este unul diferit, iar acțiunea prin care se contestă un act administrativ normativ nu trebuie condiționată de formularea unei cereri de chemare în judecată cu privire la actele cu caracter individual emise în baza acestuia.

În ceea ce privește efectele juridice, spre deosebire de actele administrative individuale care privesc situații juridice concrete, bine determinate, ce privesc subiecți unici, actele normative au caracter general, impersonal.

Astfel am apreciat că actele individuale nu au caracter de repetabilitate. Un act administrativ individual ce a fost emis pentru o situație concretă în considerarea unui anumit subiect se aplică doar la situația dată și își epuizează efectele prin simpla executare a actului. În schimb, actele administrative cu caracter normativ, își produc în mod succesiv și repetat efectele, chiar în situația în care efectele juridice sunt aplicabile aceluiași subiect de drept și chiar în cazul în care situația juridică concretă a subiectului s-a schimbat.

Actul administrativ normativ produce efecte juridice în mod continuu pe perioada de activitate, aplicându-se tutor destinatarilor care sunt vizați de act pe toată durata acestuia de existență. Însă, un subiect de drept trebuie să respecte conținutul actului administrativ normativ numai în situația în care se află în ipoteza juridică reglementată de respectivul act.

Subiecții cărora li se adresează actul administrativ cu caracter normativ pot fi persoane particulare, private sau pot fi persoane fizice care exercită anumite atribuții, prerogative cu care au fost investite legal sau pot fi chiar diferite instituții și administrații publice.

Actul administrativ presupune o acțiune, o voință care îmbracă o formă juridică, care din oficiu sau la sesizare vine să rezolve o stare de incertitudine. Efectele sale sunt în primul rând directe privind pe destinatarii actelor care sunt în acest moment puși să aleagă, având de ales în a se conforma, a executa de bună voie actul sau a contesta actul, în măsura în care nu sunt mulțumiți de conținutul acestuia.

Un act administrativ normativ își produce efectele juridice începând de la momentul îndeplinirii procedurilor de publicitate, doar pentru viitor. Cum legea favorabilă penală sau contravențională poate retroactiva, iar prin acte administrative normative se pot reglementa contravenții, pot exista cazuri în care un asemenea act să producă efecte juridice cu privire la situații anterioare intrării în vigoare și astfel să aibă caracter retroactiv.

În ceea ce privește momentul final al actului administrativ normativ până la care se produc efectele juridice avem în vedere momentul abrogării actului de către instituția publică/autoritatea administrativă care l-a adoptat sau anularea actului de către instanța de judecată. În principiu, ambele situații, abrogarea și anularea, produc consecințe juridice pentru viitor. Acest lucru însemnă că atât abrogarea, cât și anularea actului dispusă de instanța de jucată nu au efecte retroactive, efectele juridice și situațiile produse în perioada în care actul administrativ normativ a fost în activitate rămân valabile.

În concluzie, raporturile juridice și efectele juridice produse de actul administrativ normativ, în perioada executării acestuia până la data anulării printr-o hotărârea judecătorească definitivă, rămân în ființă.

Dispozițiile de la art. 23 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ce reglementează obligația publicării, stabilesc în mod expres că decizia instanței de judecată prin care s-a anulat în totalitate sau doar parțial un act administrativ normativ este general obligatorie și are putere numai pentru viitor.

În interpretarea acestor dispoziții, Înalta Curte a stabilit că hotărârea judecătorească definitivă de anulare a unui act administrativ normativ are un tratament juridic similar cu deciziile Curții Constituționale prin care se admit excepții de neconstituționalitate a unor dispoziții legale, din perspectiva efectelor pe care acestea le produc prin care se declară ca neconstituționalitate anumite norme juridice.

Reținem că în cauzele aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești ce au ca obiect anularea unor acte administrative individuale emise în temeiul unui act administrativ normativ, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ normativ, hotărârea judecătorească definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia.

Cu alte cuvinte, respectiva hotărâre produce efecte retroactive în toate cauzele pendinte, aprecierea cauzei pendinte raportându-se la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ normativ.

În privința sancțiunilor ce sunt aplicabile actului administrativ normativ am avut în vedere anularea, pe care o poate dispune instanța de judecată reprezintă o sancțiune care intervine numai în cazul în care actul administrativ produce o vătămare într-un drept sau interes legitim.

Nulitatea actului administrativ trebuie privită, comparativ cu revocarea care reprezintă o operație administrativă, ca o sancțiune jurisdicțională, care implică o verificare a legalității actului din perspectiva elementelor anterioare sau concomitente care au fost avute în vedere la adoptarea actului și care intervine cu scopul de a stopa definitiv efectele juridice ale acestuia. Ea poate fi dispusă doar de instanța de judecată, în acest sens fiind dispozițiile legii contenciosului administrativ, spre deosebire de revocare care este de competența autorității publice emitente sau a celei ierarhic superioare, după caz.

Deoarece nu toate posibilele neregularități ce se pot regăsi în cazul unui act administrativ au o sancțiune prevăzută de lege sau, chiar dacă este prevăzută, nu este specificată sau nu este egală și, în plus, nu toate condițiile legale de fond sau de formă ale unui act administrativ au aceeași valoare, nulitatea nu ar trebui clasificată după niciun criteriu.

Nulitatea ar trebui considerată ca o sancțiune unică, ce poate interveni în împrejurări diferite, dar care trebuie să producă efecte juridice similare. O clasificare a nulității după natura interesului protejat de o normă legală nu are, de altfel, nicio relevanță practică, fiind mai importantă analiza condițiile de fond și de formă ce trebuie îndeplinite pentru adoptarea actului.

Am subliniat că în materia contenciosului administrativ nu este necesar a se face distincție între nulitatea relativă și nulitatea absolută, care se pronunță în funcție de interesul protejat particular sau public. În condițiile actuale în care există un vid legislativ cu privire la regimul juridic al nulităților în materie administrativă, o distincție clară între o nulitate absolută și una relativă nu trebuie făcută decât în situația în care există o dispoziție legală în acest sens

Am considerat că nulitatea în materie administrativă trebuie să aibă un regim juridic unic și să depindă în primul rând de vătămarea produsă și nu de natura intereselor protejate de o dispoziție legală.

Raporturile de drept administrativ specifice dreptului public sunt raporturi de putere, de forță, caracterizate printr-o poziție de inegalitate între administrație și cetățean. Numai prin acceptarea teoriei nulității unice acest raport dobândește un oarecare echilibru, astfel încât persoana să se poată conforma normelor edictate, iar administrația să ofere acțiunilor sale predictibilitate și legalitate.

Vătămarea este o condiție esențială cerută de lege pentru promovarea acțiunii în contencios, astfel încât partea reclamantă este ținută, de regulă, să o probeze. Cu toate acestea vătămarea se prezumă în situația în care sancțiunea nulității este prevăzută explicit în lege, caz în care avem o nulitate de drept expresă sau, în situația în care aceasta se deduce din modalitatea în care sunt formulate dispozițiile legale care impun condiții de fond sau de formă, în lipsa cărora actul administrativ nu ar fi valabil.

Nulitatea operează de plano în cazul nulității exprese numai în situația în care este în concret reglementată sau determinată de lege. Ea nu se prezumă decât în aceste situați care decurg din nerespectarea unei dispoziții legale. În lipsa unei astfel de stipulații exprese, persoana vătămată trebuie să dovedească nulitatea și implicit vătămarea produsă. Referitor la regimul juridic al nulității în dreptul administrativ, considerăm că aceasta nu poate fi invocată din oficiu, de instanța de judecată în nicio situație. Nulitatea trebuie invocată numai de partea interesată, fiind strâns legată de vătămarea pricinuită.

Nulitatea poate fi descrisă fie prin plângerea prealabilă, fie direct prin acțiunea promovată la instanța de contencios administrativ. Prin urmare, ea nu poate fi pusă în discuție din oficiu de instanța de judecată, ci este limitată la obiectul cererii de chemare în judecată și la conținutul plângerii prealabile.

În situațiile juridice în care nulitatea este expresă, de drept sau virtuală, persoana vătămată nu trebuie să facă dovada vătămării. Ea este prezumată de lege. Încălcarea anumitor dispoziții legale care consacră nulitatea de drept sau a altor dispoziții legale care reglementează anumite proceduri de fond sau de formă necesare pentru edictarea valabilă a actului, prezumă vătămarea. Partea reclamantă trebuie doar să o prezinte instanței de judecată atât ca stare de fapt, cât și ca încadrare în drept.

Pentru celelalte situații când nulitatea este determinată fie de aplicarea greșită a unor dispoziții legale cu incidență în cauză sau când, efectiv, organul administrativ a reținut stări de fapt eronate care au fost urmate de acte juridice administrative ilegale, persoana vătămată trebuie să dovedească vătămarea și cauza nulității.

Instanța de judecată nu poate să invoce din oficiu nulitatea actului administrativ. Pe de o parte, instanța de contencios este limitată la obiectul acțiunii, astfel cum a fost delimitat de reclamant prin cererea de chemare în judecată și, fiind vorba de un fapt personal, instanța nu poate să ridice din oficiu problema vătămării. Anumite nulități, chiar dacă ar opera în cauză, nu sunt vizibile la o simplă analiză a actului administrativ efectuată de judecător, eventuale proceduri nerespectate presupunând o cercetare de fapt asupra fondului actului.

Cu toate acestea, apreciem că judecătorul de contencios poate dispune anularea unui act administrativ reținând un alt raționament juridic decât cel descris de reclamant în cererea de chemare în judecată, dacă originile raționamentului își au suport în susținerile de fapt și de drept ale acțiunii reclamantului.

În cazul actului administrativ normativ, nu putem vorbi de confirmarea nulității, ci mai degrabă un caz de refacere a actului administrativ, deoarece în cazul actului normativ refăcut efectele se produc doar pentru viitor, actul juridic nou sau modificat își produce efectele din acel moment, în timp ce confirmarea operează retroactiv.

Prin urmare, în cazul actelor administrative normative care sunt revocabile oricând, nulitatea poate fi înlăturată printr-o manifestare de voință a autorități prin care poate revoca sau modifica parțial actul în privința textelor nelegale, doar pentru viitor.

În orice situație, nulitatea actului administrativ nu poate fi confirmată de persoana vătămată vizată de act. Dacă aceasta nu demarează procedura judiciară de anulare a actului, inacțiunea părții nu transformă actul nul într-unul valabil ci reprezintă doar o renunțare din partea subiectului cu privire la acțiunea în justiție.

Cu referire la revocarea actului administrativ, am subliniat că aceasta este consecința principiului revocabilității actelor administrative, fiind atributul specific al autorității publice care a adoptat actul. Revocarea poate fi dispusă din oficiu de către instituția publică emitentă a actului, consecință a oportunității de care se bucură   aceasta în materie administrativă sau la cererea persoanei vătămate, în urma formulării de către aceasta a plângerii prealabile.

Posibilitatea revocării actelor administrative decurge din rolul administrației de a pune în aplicare și executare legea, rol care impune o anumite atitudine activă implicată de interpretare a dispozițiilor legale, interpretare care nu în toate cazurile poate fi infailibilă. Dreptul de a emite sau adopta acte administrative în activitatea sa trebuie însoțit și de posibilitatea de revocare când se constată erori în procesul de adoptare.

Dacă nu toate actele administrative trebuie motivate, considerăm că revocarea trebuie în toate situațiile să fie motivată, în caz contrar arbitrariul ar lua locul legalității în activitatea administrației.

Actul de revocare ar trebui să cuprindă motivele de legalitate sau de oportunitate avute în vedere de autoritatea publică, precum și consecințele juridice ce se vor produce în raport de natura actului, dacă revocarea produce efecte pentru trecut sau efectele sunt numai pentru viitor în cazul actelor administrative normative.

Am arătat că, în opinia noastră, revocarea este o specie a nulității doar în situația în care ea se dispune pentru motive anterioare sau concomitente adoptării actului administrativ. Doar în această situație efectele revocării sunt similare cu cele ale nulității, respectiv pentru trecut.

În ipoteza în care revocarea are ca temei aprecieri de oportunitate din partea autorității publice, cum este situația, de regulă, a actelor administrative normative, revocarea are efecte doar pentru viitor, îndepărtându-se de sancțiunea clasică a anulării ce intervine pentru elemente de ilegalitate. Actul revocat pentru oportunitate a fost legal adoptat, dar contextul socio-juridic a impus, în opinia instituției publice, revocarea actului. Spre deosebire de nulitate care poate fi dispusă de instanța judecătorească, revocarea este de competența exclusivă a administrației și poate fi dispusă și pentru situații juridice, pentru care instanțele de contencios nu pot controla judiciar actul. Cu alte cuvinte, instanțele de judecată nu pot declara nul un act pentru aceleași motive pentru care administrația le apreciază ca inoportune.

În altă ordine de idei, reevaluarea condițiilor de legalitate, fără ca persoanele vizate să reclame vreo pagubă, ar crea un dubiu în modalitatea de acțiune a administrației. Admiterea unei asemenea situații ar duce la ipoteza în care administrația ar putea să revoce și să reemită un act la infinit, ceea ce ar însemna un abuz de drept.

În lipsa unui set de reguli de revocare consacrate legal, aceasta ar trebui privită doar ca o situație de excepție, care ar trebui să intervină, de principiu, pentru cazuri de oportunitate. În cazul unor ilegalități, revocarea ar trebui să se producă ca răspuns la plângerea prealabilă, ori, din oficiu, ca rezultat al activității obișnuite a administrației pentru punerea în valoare a interesului public. Ea trebuie realizată în aceleași condiții de fond și formă care au fost prevăzute de lege pentru adoptarea actului administrativ, cu excepția situației actului administrativ individual, acesta putând fi revocat și de organul ierarhic superior.

Prin urmare, considerăm că se impune, cu ocazia unei reforme legislative în materie administrativă, a se analiza situațiile în care revocarea actului administrativ din partea administrației ar trebui sau nu să fie acceptată.

Am afirmat că revocabilitatea actelor administrative reprezintă principiul în cazul actelor administrative normative, pe când în cazul celor individuale aceasta trebuie să reprezinte mai degrabă excepția, autoritatea trebuind să găsească un echilibru între legalitatea după care se conduce, principiul securității raporturilor juridice și obligația de a respecta drepturile dobândite de persoane prin actele administrative puse în discuție.