Drept

Comunitatea Europeană a instituit o ordine de drept autonomă, care este "expresia unei conştiinţe deosebite a valorilor, impregnate de o comunitate legislativă europeană" . Fireşte, actualmente ea încă se prezintă ca o "ordine de drept parţială" imperfectă, necesitând completarea din elementele fundamentale ale ordinii de drept naţionale, cu care, prin comunitatea originii, deseori se întrepătrunde şi împleteşte.

Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (CJCE) a subliniat, din vremea jurisdicţiei sale anterioare, autonomia ordinii de drept comunitare. Principiul înseamnă că dreptul comunitar decurge din propriile sale surse juridice şi se desprinde - odată cu concretizarea crescândă a noţiunilor şi principiilor sale de bază - atât de elementele lui fundamentale de drept internaţional, cât şi de ancorarea sa istorică în concepte de drept ale statelor membre. Autonomia rezultă, în primul rând, din principiile de structură şi constitutive, specific comunitare, ale autorităţii nemijlocite şi ale priorităţii dreptului comunitar.

1. Prioritatea dreptului comunitar

Principiul priorităţii dreptului comunitar

Raportul dintre dreptul statal şi dreptul suprastatal este, dintotdeauna, o temă centrală a specialistului în drept

constituţional şi internaţional. Disputa dintre şcoli şi anume, dintre monismul orientat către filosofia lui Kant şi dualismul hegelian, străbate istoria mai nouă a raportului între "dreptul internaţional şi dreptul naţional". În timp ce pentru monişti dreptul internaţional are întâietate faţă de cel naţional, astfel că, în caz de conflict, dreptul naţional trebuie să rămână neaplicat, pentru dualişti ambele sisteme stau alături unul de celălalt, egal îndreptăţite şi fiecare se bucură de prioritate - în interiorul propriei sfere de dezvoltare - înaintea celuilalt.

În măsura în care suportă paralela cu dreptul internaţional, se poate constata că ordinea de drept comunitară este organizată, fără echivoc, monist. Altfel decât în dreptul internaţional, în dreptul comunitar principiul priorităţii nu include, totuşi, numai obligaţia statelor membre de a aduce dreptul lor naţional în concordanţă cu cel comunitar prioritar, ci pretinde, în afară de aceasta, ca, în legătură cu principiul efectului direct, toate autorităţile şi instanţele statale să lase neaplicat dreptul naţional contrar, în cadrul proceselor în curs de soluţionare.

Această ultimă idee nu era nouă. Întâietatea dreptului internaţional clasic se oprea la porţile ordinii de drept naţionale; dualismul împiedica acţiunea acestuia asupra raporturilor de drept din interiorul sferei juridice naţionale şi intervenţia lui asupra fiecărui cetăţean. Dimpotrivă, "efectul util" al dreptului comunitar implică faptul că dreptul comunitar prioritar acţionează direct în ordinile de drept naţionale, necesitând să fie luat în considerare de către toate instituţiile statului respectiv.

La fel ca şi principiul efectului direct, principiul priorităţii, un pilon de susţinere al ordinii supranaţionale de integrare, este rezultatul activităţii creatoare, de perfecţionare în domeniul juridic, a CJCE, care, în această privinţă, în hotărârea cu semnificaţie principală, dată în cazul Costa/Enel, a dezvoltat principiul:

"Că înaintea dreptului creat de Tratat - deci izvorând dintr- o sursă juridică independentă - nu are prioritate, dat fiind această autonomie a lui, nici o normă juridică naţională oricât de asemănătoare, dacă lui nu-i va fi invalidat caracterul său de drept comunitar şi dacă însuşi temeiul juridic al Comunităţii nu va fi pus în discuţie.

Aşadar, statele - prin faptul că ele, conform prevederilor Tratatului, au rezervat reglementării prin ordinea de drept comunitară drepturi şi obligaţii, care se supuneau, până atunci, propriilor ordini interne de drept - au provocat o restrângere a drepturilor lor de suveranitate, care nu mai poate fi revocată ulterior, prin măsuri unilaterale, incompatibile cu noţiunea de comunitate ".

Această formulare a fost întărită într-o mulţime de decizii ulterioare şi a fost extinsă. CJCE a subliniat, în acestea, că prioritatea ierarhică a normelor este valabilă pentru întreg dreptul comunitar, independent de calitatea normei în discuţie. El are întâietate chiar faţă de dreptul constituţional naţional, şi anume chiar şi atunci când respectivul drept naţional a fost emis mai târziu decât dreptul comunitar în cauză (lex posterior).

Importanţa şi implicaţiile principiului

Principiul priorităţii se exprimă pe mai multe coordonate.

1. În domeniul competenţelor exclusiv comunitare (de

exemplu, încheierea acordurilor comerciale şi a acordurilor de asociere cu terţe state) sau în cazul unei reglementări comunitare finale (cum este politica agrară comună), dreptul comunitar prioritar produce un efect prohibitiv pentru legiuitorul statal, în sensul că el nu mai este autorizat pentru decretarea unilaterală a dreptului naţional. Aceasta are valabilitate chiar dacă, în privinţa conţinutului său, dreptul naţional în discuţie este armonizat cu dreptul comunitar european.

1. În măsura în care statele membre mai sunt încă autorizate să acţioneze, ele nu au permisiunea de a elabora nici o formă de drept, al cărei conţinut să fie contrar dreptului european.
2. Instituţiile administrative şi instanţele nu mai au voie să aplice dreptul naţional ultra vitres (lit. a) sau contrar, din punct de vedere al capacităţii lui de reglementare, dreptului comunitar (lit. b). Este adevărat că acest concept nu ajunge atât de departe încât respectivul drept naţional incompatibil să-şi piardă ipso iure valabilitatea sa (prioritatea validităţii). Cu toate acestea el exprimă faptul că un astfel de drept nu trebuie luat în considerare, în măsura în care aceasta se află în contradicţie cu dreptul european (prioritate la aplicare). Astfel, de exemplu, o normă de drept a unui stat membru - referitoare la imigrare, dar care încalcă reglementările comunitare privind libera circulaţie - este inaplicabilă cetăţenilor altor state membre ale Uniunii Europene, ea poate fi aplicată, în continuare, cetăţenilor din terţe state.
3. Implicaţiile principiului priorităţii sunt îngrădite, fireşte, pe baza principiului competenţei individuale limitate. Conform acestuia, CE/UE - ca organizaţie supranaţională - dispune, ratione materiae, numai de acele competenţe, care i­au fost atribuite prin respectivul Tratat de constituire (a se compara cu art. 3 b, alin. 1 din Tratatul de constituire a Comunităţii Europene TCE). Acesteia, ca o comunitate de state, îi lipseşte omnicompetenţa principală, care le caracterizează pe ele.

De altfel, CE/UE îi este permis să devină activă - chiar şi în privinţa profunzimii şi intensităţii de reglementare - numai dacă obiectivele urmărite pe planul naţional al statelor membre nu pot fi atinse într-o măsură suficientă (principiul subsidiarităţii, art. 3 b alin. 2 TCE). In plus, măsurile comunitare trebuie să corespundă principiului necesităţii (interzicerea excesului, art. 3 b alin. 3 TCE).

Se pot releva două importante chestiuni privind dreptul procedural.

1. Prima problemă

Sunt autorizate instanţele (şi, mutatis mutandis, autorităţile) statelor membre ca - pe propria răspundere - să verifice valabilitatea normelor dreptului comunitar şi, eventual, să le nege, cu consecinţă juridică faptul că respectiva normă ar fi inaplicabilă în proces şi nu ar putea produce nici un efect prohibitiv faţă de dreptul statal incompatibil?

La această întrebare, CJCE a răspuns negativ prin hotărârea dată în cazul Foto-Frost. Conform acesteia, instanţelor din fiecare stat membru le este interzis că constate nevalabilitatea actelor organelor comunitare (adică ale dreptului comunitar secundar). Ele pot, ce-i drept, să verifice - şi, eventual să confirme - valabilitatea acestora, dar nu au voie să se exprime cu privire la nevalabilitate. Prin urmare, dacă ele ajung să fie convinse că o reglementare foarte importantă pentru luarea decizie ar fi nelegală, atunci o pot lăsa neaplicată pe aceasta numai dacă nevalabilitatea ei a fost constatată anterior, în mod obligatoriu, de către CJCE. În acest scop, instanţa de judecată a statului respectiv va suspenda procesul şi va înainta la CJCE - pe calea procedurii de luare a deciziei prealabile (art. 177 TCE) - întrebarea referitoare la valabilitate. Aşadar, competenţa de respingere cu privire la dreptul comunitar secundar este monopolizată la CJCE, în calitate de instanţă comunitară oficială supremă. Această centralizare serveşte caracterului unitar al ordinii de drept comunitare şi coerenţei sistemului comunitar de protecţie juridică.

1. A doua problemă

Principiul, precum că prevederile prioritare ale dreptului comunitar solicită valabilitatea neîngrădită şi unitară în ordinile de drept ale statelor membre - implică şi faptul că aceste prevederi trebuie aplicate direct de judecătorul din completul de judecată, judecător care - pe baza propriei competenţe - nu va lua în considerare eventuale norme de drept naţional contrare, fără a fi obligat să aştepte înlăturarea lor de către legiuitor (abrogare) sau de către o Curte Constituţională (constatarea neconstituţionalităţii)? CJCE a decis astfel în cazul "Simmenthal" - o piatră de hotar în dezvoltarea teoretică a principiului priorităţii - expunând, în această privinţă, faptul:

"Că fiecare judecător al statului, la care s-a făcut apel în cadrul competenţei sale, este obligat să aplice neîngrădit dreptul comunitar şi să apere drepturile, pe care acesta le conferă fiecărui cetăţean, lăsând neaplicată orice prevedere, posibil contrară, din dreptul naţional, indiferent dacă ea a fost emisă anterior sau ulterior normei de drept comunitar. Prin urmare, orice prevedere a unei ordini naţionale de drept sau orice practică legislativă, administrativă sau judecătorească, ar fi incompatibilă cu cerinţele stând în natura dreptului comunitar, care ar conduce la o diminuare a eficacităţii dreptului comunitar prin faptul că instanţei competente pentru aplicarea acestui drept i se contestă autorizarea ca, deja la momentul acestei aplicări, să facă tot ce este necesar pentru a înlătura acele norme juridice ale statului respectiv, care constituie, eventual, o piedică pentru eficacitatea deplină a normelor de drept comunitar. Aceasta ar fi situaţia dacă, în cazul unei contradicţii între o prevedere juridică comunitară şi o lege statală ulterioară, soluţionarea acestui conflict între norme ar fi rezervată unui alt organ, dispunând de un mod propriu de apreciere, decât instanţei, care trebuie să asigure aplicarea dreptului comunitar, chiar dacă piedica, care se pune, astfel, în calea deplinei eficacităţi a acestui drept, ar fi una temporară. Aşadar, trebuie să se răspundă la întrebarea ... dacă instanţa de stat, care, în cadrul competenţei ei, trebuie să aplice prevederile dreptului comunitar, este datoare să aibă grijă de asigurarea deplinei eficacităţi a acestor norme, în care scop, la nevoie, această instanţă, pe baza propriei sale competenţe, lasă neaplicată orice prevedere contrară, chiar ulterioară, din dreptul naţional, fără a trebui să solicite sau să aştepte înlăturarea prealabilă a acestei prevederi pe calea legislativă sau prin vreo altă procedură de drept constituţional".

Aplicarea principiului în statele membre ale UE

Aplicarea hotărâtă şi constantă a principiilor efectului direct şi priorităţii dreptului comunitar a ajutat, în mod deosebit, la raţionalitate şi eficienţă. Ea a făcut clară subordonarea, pe

plan normativ, a ordinilor de drept ale statelor membre şi a întărit durabil protecţia juridică a cetăţenilor comunitari.

În plus, sentinţa citată "Simmenthal" a subliniat rolul judecătorului din completul de judecată, din fiecare stat membru, la exercitarea controlului normelor după criteriul priorităţii dreptului comunitar. Competenţa lui de verificare poate ajunge - conform dreptului comunitar - mai departe decât împuternicirea sa pentru controlul normelor, atribuită prin dreptul constituţional intern respectiv, dacă ar fi să ne gândim doar la acele state membre, în care competenţa de respingere referitoare la legile formale neconstituţionale se află în mâinile unor organe constituţionale speciale (Germania: Curtea Constituţională Federală; Italia: Curtea Constituţională; Spania şi Portugalia: Tribunalul Constituţional; Franţa: Consiliul Constituţional).

Pentru stadiul îmbucurător al valabilităţii şi impunerii unitare a dreptului comunitar, este, poate, caracteristic faptul că principiile de structură menţionate sunt astăzi acceptate, într-o formă sau alta, în ordinile de drept ale tuturor statelor membre şi, în măsura în care este perceptibil, sunt strict respectate - cu excepţia celor câtorva cazuri - de către instanţele naţionale.

Diferite state membre au introdus - în constituţiile lor - prevederi explicite, care, fie declară, în general, prioritatea dreptului internaţional ori cel puţin a dreptului tratatelor internaţionale faţă de legislaţia naţională, sau declară, chiar în mod special, întâietatea dreptului comunitar. Astfel, în justiţia olandeză (art. 65 şi următoarele) este consfinţită prioritatea dreptului internaţional; jurisprudenţa a aplicat aceste norme, în mod corespunzător, la prioritatea dreptului comunitar.

Conform art. 55 al Constituţiei franceze din 1958, "tratatele sau acordurile ratificate sau aprobate regulamentar au prioritate faţă de legile interne, sub rezerva că ele sunt aplicate şi de cealaltă parte". De aici, într-o decizie devenită faimoasă, Curtea de Casaţie a dedus prioritatea dreptului comunitar. De asemenea, în jurisdicţia sa, Consiliul de Stat recunoaşte din 1989 - contrar punctului de vedere susţinut anterior - prioritatea dreptului comunitar chiar faţă de o lege emisă ulterior.

Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, care nu cunoaşte nici o constituţie formală, se declară - în Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene, din 1972 - pentru validitatea directă (§1) şi pentru prioritatea (§2) dreptului comunitar, chiar şi faţă de dreptul britanic ulterior. Cel mai departe pare să fi mers Constituţia irlandeză. Prin referendumul din 10 mai 1972, ea a fost amendată în sensul că:

"Nici o prevedere a acestei Constituţii nu invalidează sau împiedică normele, actele juridice ori prevederile emise de către stat, prin îndeplinirea obligaţiilor lui de membru al Comunităţii, şi că normele, actele juridice sau prevederile - emise de către Comunitate sau de către organele ei - au putere de lege în stat".

In ordinile de drept ale celorlalte state membre, printre acestea şi Republica Federală Germania, Italia şi Belgia, legislativul a recunoscut autonomia, acţiunea directă şi prioritatea dreptului comunitar. Rezistenţe de natură principală împotriva recunoaşterii acţiunii nemijlocite şi a priorităţii nu mai există, astăzi, doar în domeniul drepturilor fundamentale. Curtea Constituţională italiană, deşi a recunoscut prioritatea dreptului comunitar faţă de dreptul italian, inclusiv faţă de

Constituţie, totuşi ea a formulat anumite rezerve pentru cazul unei încălcări - prin acte ale organelor comunitare - a drepturilor fundamentale prevăzute în Constituţie.

În hotărârea sa "Solange II" din 22 octombrie 1986, Curtea Constituţională Federal ă Gemaniei a declarat inadmisibile atât cererea înaintată conform art. 100 alin. 1 din Constituţie, cât şi plângerile datorită încălcării Constituţiei. De acum înainte, ea recunoaşte că CJCE garantează - între timp - o protecţie a drepturilor fundamentale, care trebuie considerată egală, în esenţă, cu aceea impusă de către Constituţia germană:

"Atât timp cât Comunităţile Europene, în special jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor, garantează - în general - o apărare eficientă a drepturilor fundamentale faţă de autoritatea suverană a Comunităţilor, apărare care, în esenţă, este de considerată egală cu cea a drepturilor fundamentale, impusă ca indispensabilă de către Constituţie, şi ele garantează - în general - mai ales conţinutul drepturilor fundamentale, Curtea Constituţională Federală nu va mai exercita jurisdicţia sa asupra aplicabilităţii dreptului comunitar derivat, care este considerat ca principiu de drept pentru conduita instanţelor sau autorităţilor germane pe teritoriul suveranităţii Republicii Federale Germania şi prin urmare nu va mai verifica acest drept după criteriul drepturilor fundamentale prevăzute de Constituţie; prin urmare, cererile corespunzătoare - înaintate conform art. 100 alin. 1 din Constituţie - nu sunt admise ".

Este adevărat că, odată cu această decizie, conflictul de competenţă dintre instanţa germană şi CJCE pare să nu fie, încă, înlăturat definitiv. Astfel, la 12 mai 1989, CCF a statuat:

"Dacă o directivă va încălca standardul drepturilor fundamentale al dreptului comunitar, Curtea Europeană de Justiţie acordă protecţie juridică. Dacă, în acest sens, nu va fi obţinut standardul drepturilor fundamentale, impus ca indispensabil, de către Constituţie, se poate face apel la Curtea Constituţională Federală ".

Căci:

"Competenţa transmisă prin art. 177 al Tratatului de înfiinţare a Comunităţii Economice Europene (TCEE) nu este nemărginită. Limitele transmise ei prin Constituţie se supun, în cele din urmă, jurisdicţiei Curţii Constituţionale Federale".

Hotărârea relevantă cea mai recentă, din 12 octombrie 1993 (referitoare la Legea de aderare la Tratatul de înfiinţare a Uniunii Europene), arată o tendinţă amplificată spre "raţionalizarea" apărării drepturilor fundamentale faţă de autoritatea suverană a Comunităţii. In această hotărâre, CCF confirmă competenţa sa pentru garantarea generală a unei apărări eficiente a drepturilor fundamentale în domeniul de valabilitate a Constituţiei, dar accentuează faptul că vrea să-şi exercite jurisdicţia într-un "raport de cooperare" faţă de CEJ, în cadrul căruia Curtea Europeană de Justiţie garantează apărarea drepturilor fundamentale în fiecare caz separat, pentru întregul teritoriu al Comunităţilor Europene. De aceea, Curtea Constituţională Federală se poate limita la o garantare generală a standardului indispensabil al drepturilor fundamentale".

In pofida principiului "neexercitării" condiţionate a jurisdicţiei CCF, stabilit în hotărârea "Solange II" (la care se referă, explicit, sentinţa "Maastricht"), înţelegerea germană a Constituţiei este marcată, în continuare, de faptul că, competenţa de integrare conform art. 23 din Constituţie îşi află barierele în abandonarea "identităţii ordinii constituţionale în vigoare, prin pătrundere în textura ei de bază, în structurile care o constituie". Un mandat al viitoarei jurisdicţii a CCF va fi acela de a concretiza, mai amănunţit, această "identitate" .

2. Efectul direct al dreptului comunitar

Principiul efectului direct

După cum arată art. 2 şi 3 ale TCE, referitor la obiectivele Comunităţii, întemeierea unei pieţe comune şi realizarea politicilor comune presupun că un anumit număr de domenii - care, până acum, erau reglementate exclusiv pe baza dreptului statal intern - sunt supuse, de acum înainte, unui drept comun, integrat în ordinea statală internă şi aplicabil unitar pe teritoriul supus suveranităţii proprii al fiecăruia dintre statele membre. După voinţa întemeietorilor ei, comunitatea este - mai degrabă o alianţă de state europene, cu o ordine de drept proprie şi autonomă, ale căror subiecte de drept sunt nu numai înseşi statele membre, ci şi fiecare persoană în parte. Efectul direct constituie o noţiune mult interpretată şi cu „sclipiri multicolore", căreia literatura de specialitate şi jurisprudenţa nu i­au hărăzit mereu claritatea terminologică dorită. Ca element de bază al ordinii comunitare, el exprimă faptul că toate principiile comunitare - suficient de precise şi necondiţionate - sunt "apte de penetrare", în sensul că ele creează relaţii juridice directe între autoritatea de stat şi cetăţenii comunitari (indivizi sau unităţi economice), ba chiar, în anumite circumstanţe, şi în raportul stabilit între cetăţenii comunitari. Efectul direct ia naştere pe baza condiţiei de validitate a dreptului comunitar însuşi, fără ca el să necesite preluarea prealabilă în dreptul naţional - printr-un act de tranzacţie sau ordin de executare - a normei în discuţie.

Prin aceasta, noţiunea comunitară a efectului direct se deosebeşte de noţiunea de drept internaţional a tratatelor "auto-executabile". Această ultimă noţiune caracterizează numai capacitatea de principiu a conţinutului unei prevederi a tratatului de a-şi găsi aplicarea în dreptul statal intern al partenerului contractual, dar nu afirmă nimic despre efectul real al prevederii în respectiva sferă juridică naţională.

Tratatele comunitare nu conţin nici o exprimare despre vreun eventual efect direct al reglementărilor lor. Făcând abstracţie de câteva puţine norme selectate, precum art. 85 şi 86 ale TCE (reguli ale concurenţei) - care, după natura lor, se adresează fiecăruia dintre cetăţenii pieţei comune (unităţilor economice) - majoritatea prevederilor se referă, conform textului lor, exclusiv la statele membre. Astfel, reglementările cu privire la libera circulaţie a mărfurilor (edificarea uniunii vamale şi înlăturarea limitărilor cantitative, precum şi măsuri cu acelaşi efect) şi la libera deplasare a persoanelor (libertatea de deplasare a angajaţilor, dreptul de stabilire a domiciliului şi liberul transfer al serviciilor) stabilesc, conform textului lor, numai obligaţii ale statelor membre, fără a le acorda indivizilor competenţa de a deduce, din acestea, drepturi subiective corespunzătoare obligaţiilor statului.

Din aceste considerente, s-a lăsat pe seama jurisprudenţei CJCE ca - pe calea elaborării dreptului pretorian - să facă pasul decisiv de la obligaţia obiectivă a statului la dreptul legal subiectiv al individului. Acesta a fost un act de deosebită temeritate, deoarece el caracterizează, totuşi, trecerea de la tradiţionala ordine de drept internaţional la ordinea comunitară autonomă, care se supune propriilor principii structurale, în sensul unei ordini supranaţionale de funcţionare.

Elementele fundamentale au fost stabilite, pentru prima dată, în mai vechea sentinţă din cazul Van Gend & Loos, în care CJCE a conferit articolului 12 din TCEE, care interzice introducerea de noi taxe vamale şi impozite, având acelaşi efect, precum şi mărirea taxelor vamale şi a impozitelor existente în raportul dintre statele membre, "efecte directe", şi anume în sensul că acest articol "stabileşte drepturi individuale, pe care instanţele statale trebuie să le respecte". În motivele sentinţei se argumentează sistematic şi teleologic: dacă o anumită reglementare ar produce efect direct, aceasta ar fi de apreciat "conform spiritului, sistematicii şi textului Tratatului". Obiectivul TCEE este crearea unei Pieţe Comune, a cărei funcţionare îi priveşte direct pe cetăţenii comunitari, adică Tratatul este mai mult decât un Acord, care stabileşte numai obligaţii reciproce între statele membre.

Apoi, cu privire la art. 12 din TCEE, aflat în discuţie, se subliniază faptul că Tratatul conţine o interdicţie clară şi neîngrădită şi - de aceea, conform naturii sale - el se pretează excelent pentru a produce efecte directe în relaţiile juridice dintre statele membre şi dintre indivizi supunându-se dreptului acestora, fără ca, pentru aceasta, să fie nevoie de o intervenţie a legiuitorului statal.

Hotărârea Van Gend, adeseori citată în doctrină, consemnează că:

"Din toate acestea trebuie trasă concluzia după care Comunitatea reprezintă o nouă ordine de drept internaţional, în favoarea căreia statele - chiar dacă în cadru restrâns - şi- au îngrădit drepturile lor de suveranitate, şi anume o ordine de drept, ale cărei subiecte sunt nu numai statele membre, ci şi indivizii. De aceea, dreptul comunitar - care este independent de legislaţia statelor membre - urmează a le conferi indivizilor şi drepturi, aşa cum el le impune şi obligaţii. Astfel de drepturi iau naştere nu numai dacă Tratatul le stabileşte în mod explicit, ci şi pe baza obligaţiilor neechivoce, pe care Tratatul le impune indivizilor, precum şi statelor membre şi organelor Comunităţii".

Importanţa şi conţinutul principiului

Dreptul primar

Implicaţiile acestei fundamentări juridice sunt deosebite. Dreptul comunitar are caracter de drept obiectiv el nu numai că trebuie luat integral în seamă de către statele membre, în calitate lor de părţi contractante, ci are şi legătură normativă directă cu fiecare individ afectat. Iată de ce, conflictele dintre normele dreptului comunitar şi ale dreptului naţional reprezintă nu numai o chestiune de lezare a Tratatului, ci, concomitent, ele constituie o problemă a administraţiei executive şi cad în sarcina jurisdicţională a instanţelor naţionale, care trebuie să aplice - în procesele aflate pe rolul lor - dreptul comunitar, care are efect direct. In felul acesta, chestiunea valabilităţii directe capătă, totodată, semnificaţie de legitimare a competenţei, deoarece, în general, numai normele juridice comunitare cu efect direct pot deveni decisive la luarea hotărârii în procesele de soluţionare de către instanţele statale interne, deosebirea dintre aceste norme şi prevederile cu efect indirect determină măsura competenţei, ca judecător comunitar, a judecătorului naţional.

Principiul efectului direct urmează să fie consolidat şi extins printr-o mulţime de alte hotărâri. Actualmente - în jurisprudenţa curentă - el este un principiu structural de bază al ordinii de drept comunitare. Cele mai importante prevederi ale Tratatului, care au efect direct, sunt:

• Art. 13 şi 16 din TC(E)E, referitoare la desfiinţarea taxelor vamale de import şi export, precum şi a taxelor cu acelaşi efect, între statele membre;
• Art. 30 şi 34 TC(E)E, referitoare la înlăturarea limitărilor cantitative la import şi export, precum şi a măsurilor cu acelaşi efect, între statele membre;
• Art. 48, 52 şi 59 din TC(E)E, referitoare la asigurarea liberei deplasări a angajaţilor, la libertatea de stabilire a reşedinţei şi la liberul transfer al serviciilor. Aceste reglementări prevăd că libertăţile menţionate vor fi transpuse treptat în practică, în cursul perioadei de tranziţie, printre altele şi cu ajutorul directivelor de coordonare. Deşi până la scurgerea termenului de tranziţie au fost "armonizate" doar puţine dintre domeniile relevante, CJCE a decis că cel puţin interdicţia discriminării pe motive de cetăţenie - interdicţie conţinută în aceste reglementări - produce efect direct.
• Art. 95 din TC(E)E, referitor la interdicţia de a percepe - pentru mărfurile provenite din alte state membre - taxe interne mai mari decât acelea pe care trebuie să le suporte mărfurile autohtone similare sau aflate în concurenţă;
• Art. 119 din TC(E)E, referitor la egalitatea salarizării bărbaţilor şi femeilor.

Jurisprudenţa privind art. 48, 52 şi 59, ca şi art. 119 din TC(E)E este remarcabilă deoarece ea a recunoscut efectul direct al acestor prevederi din Tratat nu numai faţă de acte ale autorităţii publice (de exemplu măsuri pentru reglementarea intrării într-un alt stat, a şederii sau a expulzării), ci şi în raportul dintre persoanele particulare (efect pe orizontală). Ca factori determinanţi ai ordinii de drept comunitare, ei pot acţiona - modelând dreptul privat - în special asupra reglementărilor colective din domeniul muncii şi al prestărilor de servicii. CJCE a motivat aceasta prin faptul că înlăturarea piedicilor din calea liberei circulaţii a persoanelor şi a liberului transfer al serviciilor - unul dintre obiectivele esenţiale ale Comunităţii, enumerate în Tratat - ar fi periclitată, dacă desfiinţarea barierelor dintre state ar fi, din nou, anulată în efectele ei, din cauză că subiecţii dreptului privat - în temeiul autonomiei lor ca parte - ar ridica astfel de piedici. In plus, ar exista pericolul că - în cazul unei limitări la măsuri ale statelor - nu ar fi aplicată unitar interdicţia discriminării pe motive de cetăţenie, deoarece condiţiile de muncă se supun, în funcţie de statul membru respectiv, unei reglementări prin lege şi regulament, dar şi prin modul de încheiere a tranzacţiilor legale între persoane particulare.

Caracteristic pentru jurisprudenţa CJCE cu privire la art. 119 din TC(E)E el şi faptul că este considerată ca interzisă orice discriminare, fie chiar şi indirectă. Deci, sunt incluse şi cazuri în care tratamentul inegal - inadmisibil, deoarece nu este justificat pe bază de criterii obiective - devine evident abia prin compararea alcătuirii reale, pe sexe, a anumitor grupe de salarizare, adică se verifică dacă activitatea - după care se determină grupa de salarizare în discuţie - este exercitată predominant de către femei (respectiv de bărbaţi).

Doctrina efectului direct al dreptului comunitar a fost dezvoltată, iniţial, cu ocazia interpretării prevederilor din Tratat. Totuşi, de la început a fost în afara oricărei discuţii că - mutatis mutandis - criteriile elaborate vor fi utilizate şi pentru dreptul comunitar derivat.

Dreptul secundar (derivat)

1. Regulamentele

Pentru regulamente, adică acte normative cu valabilitate generală, prioritatea dreptului comunitar este prevăzută explicit la art. 189 alin. 2 din TCE. Este puţin probabil să apară dificultăţi principale de natură juridică. Conform jurisprudenţei curente a CJCE, efectul direct al regulamentelor implică faptul că exercitarea drepturilor conferite de către ele nu este permis a fi îngrădită prin aceea că ea se face dependentă de emiterea unor reglementări de implementare, altele decât acelea necesare pe baza regulamentului însuşi. Necontestat este şi faptul că efectul direct al regulamentelor poate interveni - corespunzător naturii şi funcţiei acestor acte juridice - nu numai în favoarea indivizilor, ci şi creându-le acestora obligaţii.

2. Directive şi decizii

Mai dificil de argumentat este efectul direct, pe plan intern, al deciziilor adresate statelor membre (adică acte individuale, obligatorii din punct de vedere juridic) şi al directivelor. Pentru acestea din urmă, art. 189 alin. 3 din TCE stabileşte că ele obligă statele membre, cărora le sunt adresate, numai cu privire la obiectivul de realizat, lăsând, totuşi, pe seama lor alegerea formei şi mijloacelor.

Prin urmare, în mod normal, efectele directivelor îi afectează pe indivizi numai pe calea actului de transpunere pe plan naţional, astfel că, în principiu, nu se pune chestiunea efectului lor direct. De aceea, evoluţia jurisprudenţei CJCE necesită o examinare mai atentă.

Din punct de vedere al structurii lor, directivele au o mai mică intensitate de reglementare în detaliu, comparativ cu regulamentele şi deciziile; ele lasă statelor membre o anumită libertate de apreciere cu privire la implementare.

Aceasta se face prin transpunere în dreptul naţional, forma juridică şi temeiul de împuterniciri ale actului de transpunere fiind stabilite de dreptul naţional. Pentru Germania aceasta înseamnă că atât alegerea între lege şi depoziţie legală, cât şi competenţa de emitere în raportul dintre statul federal şi landuri, se orientează exclusiv după dreptul constituţional german. Iată de ce, de exemplu, emiterea unei dispoziţii legale pentru implementarea unei directive comunitare necesită îndeplinirea tuturor condiţiilor conform art. 80 din Constituţia germană.

Directivele sunt adecvate mai ales în domenii unde se tinde spre o anumită armonizare a situaţiei juridice, dar nicidecum spre o completă unitate din punct de vedere juridic, aşa cum este cazul în domeniul ajustării pe plan juridic (în special art. 100 a TCE). Fireşte, de-a lungul timpului s-a dovedit că simpla egalizare pe plan juridic - prin renunţarea la uniformizarea juridică, care ajunge mai departe - nu corespunde, adesea, cerinţelor de integrare crescândă. Ca urmare, practica se foloseşte mai mult de forma directivelor, astfel ca - în lipsa unui temei de autorizare pentru emiterea de regulamente - să realizeze uniformizarea din punct de vedere juridic. Cu alte cuvinte: directivele conţin, în proporţie mărită, reglementări de detaliu concrete, care pot diminua - în mare măsură - libertatea de formulare a conţinutului de către statele membre, obligate să asigure transpunerea. Această observaţie este valabilă mai ales pentru directivele care vizează desfiinţarea obstacolelor de natură tehnică, existente încă în comerţul dintre statele membre. Astfel, în practică, tipologia regulamentelor şi directivelor a fost estompată în mare parte.

Această dezvoltare - care se află în sfera de responsabilităţi a legiuitorului comunitar - a determinat CJCE ca, în anumite condiţii, să atribuie un efect direct şi prevederilor directivelor. In acest fel, CJCE le conferă cetăţenilor comunitari dreptul de a invoca direct textul directivei, dacă transpunerea nu are loc sau dacă ea se face neregulamentar. Hotărârile relevante se detaşează de considerentul că invocarea prevederilor directivei serveşte protecţiei juridice a individului şi, de aceea, ea trebuie să se orienteze nu spre forma, ci spre conţinutul şi funcţia respectivului act juridic în sistemul Tratatului:

"Este adevărat că regulamentele au efect direct, conform art. 189, şi - ca urmare - pot deja produce efecte directe datorită naturii lor juridice. Totuşi, de aici nu rezultă că alte categorii de acte juridice, menţionate în acest articol, nu ar putea produce niciodată efecte asemănătoare. Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu conferit directivelor, prin art. 189, să se excludă - din principiu - că persoanele afectate pot invoca obligaţia impusă prin directivă. In special în cazurile în care, de exemplu, autorităţile comunitare - prin directivă - obligă statele membre la o anumită conduită, efectul util al unei astfel de măsuri ar fi diminuat dacă orice persoană nu ar putea invoca aceasta înaintea instanţei şi dacă instanţele statale nu le-ar putea considera pe aceste persoane ca parte constitutivă a dreptului comunitar".

"Prin urmare, în lipsa măsurilor de implementare emise la termen, orice persoană poate invoca prevederile unei directive

• al căror conţinut apare ca necondiţionat şi suficient de precis
• împotriva tuturor prevederilor interne ale acelui stat, neconforme cu directiva; orice persoană poate invoca aceste prevederi şi dacă ele stabilesc drepturi, care pot fi revendicate faţă de stat".

Elementul raţional al efectului direct pare a fi de căutat, în cele din urmă, în principiul încrederii. Statele membre nu pot invoca - faţă de cetăţenii lor - omiterea, contrară directivei, sau nereglementaritatea transpunerii.

Efectul luării de măsuri al directivelor are, astfel, caracter de sancţionare; din acţiunea lui de încălcare a dreptului comunitar, statului membru nu trebuie să-i rezulte nici un fel de avantaj. De aceea, după expirarea termenului stabilit pentru implementarea lor (termen de transpunere), prevederile directivelor - care conţin obligaţii necondiţionate şi suficient de exact conturate - pot fi opuse aplicării dreptului naţional contrar. Dimpotrivă, invocarea prevederilor directivelor îşi pierde justificarea dacă statul membru şi-a îndeplinit, regulamentar, obligaţiile care-i revin dintr-o directivă. În orice caz, nu este afectat dreptul oricărei persoane de a invoca o directivă, cu scopul de a lăsa să se constate dacă instituţiile naţionale - la alegerea, lăsată pe seama lor, a formei şi mijloacelor de transpunere - s-au menţinut în cadrul limitelor de apreciere, care le-au fost trasate prin directivă.

CJCE a stabilit efectul direct al prevederilor directivelor întotdeauna numai pentru cazul că acestea sunt în favoarea cetăţenilor şi cad în sarcina statului (aşa-numitul efect direct vertical). Cazurile vizau mai ales domeniul activităţii fiscale a statului. Noţiunea de stat, ca destinatar al efectului direct, este de comentat pe larg. Ea cuprinde toate instituţiile statului, cum sunt federaţia, landurile, administraţiile locale, alte organizaţii teritoriale şi persoane de drept public. De altfel, caracteristic este faptul că este indiferent dacă statul devine activ conform dreptului public sau celui privat. Astfel, în procesele Marshall şi Foster s-a clarificat că instituţiile statale - chiar dacă activează în domeniul economiei private (de exemplu ca angajator) - pot fi destinatare ale efectului direct. Acelaşi lucru este valabil şi pentru întreprinderile de stat, care îndeplinesc sarcini publice şi care, în interesul public, se bucură de drepturi speciale, comparativ cu întreprinderile private.

Nu este încă definitiv calificată chestiunea dacă prevederile directivelor pot produce efecte directe şi în raportul dintre persoanele particulare (aşa-zisul efect direct pe orizontală). Aceasta pare a fi îndoielnic, deoarece, totuşi, directivele, conform sistematicii Tratatului, obligă doar statele membre, cărora le sunt adresate şi care, singure, poartă răspunderea pentru implementarea regulamentară în cadrul sistemului lor juridic intern. Din această cauză pare a fi eliminat şi aşa- numitul efect direct invers pe verticală (în favoarea statului şi împovărându-i pe cetăţeni).

CJCE a tras această concluzie în mod repetat şi nerestrictiv, pentru prima oară în cunoscuta hotărâre "Marshall", în care se expune faptul

"că o directivă nu poate stabili doar obligaţii pentru o persoană oarecare şi că - drept urmare - nu se poate recurge la prevederea directivei, ca atare, faţă de o astfel de persoană".

Limitarea efectului direct la raporturile pe verticală (cetăţean faţă de stat) se justifică din puncte de vedere corespunzând statului de drept. Împotriva unui efect pe orizontală se află mai ales principiul siguranţei actului de justiţie şi cel al drepturilor legitime. Cetăţeanul - deoarece poate avea încredere în transpunerea directivei - nu trebuie să conteze pe faptul că, din prevederile directivei, rezultă consecinţe împovărătoare doar pentru el. Mai degrabă el poate avea încredere că efectele directivelor îl afectează numai conform măsurilor de transpunere pe plan naţional. Principiul încrederii nu se opune acestui considerent, deoarece nici o persoană nu poate avea vreo vină pentru încetineala statului membru. In plus, împotriva unui efect direct pledează absenţa obligaţiei de publicare pentru directive, care - odată cu remiterea lor către respectivul stat membru, - devin obligatorii pentru aceasta, iar apoi apar, doar cu titlu informativ, în Monitorul Oficial.

Este recunoscut, însă, faptul că o directivă, netranspusă la termen, poate conduce, indirect, la o împovărare a persoanelor, chiar dacă - în condiţiile existenţei unei marje corespunzătoare de interpretare - dreptul naţional relevant este interpretat conform directivei.

Acelaşi lucru este valabil pentru directivele cu dublu efect, adică acele, care au consecinţe favorizante pentru anumite persoane, iar pentru altele - consecinţe împovărătoare. In această privinţă, este de menţionat mai întâi faptul că pentru a aprecia dacă există o favoare sau o împovărare - orientarea trebuie să fie către situaţia materială, nu către cea de drept procedural. Ca urmare, hotărâtor este cine are de suportat, în mod real, consecinţele - considerate din punct de vedere economic - ale respectivei norme, nu în raport cu cine se revendică efectul în procesul concret. In plus, conţinutul directivei nu va fi considerat izolat, ci comparativ cu ansamblul reglementărilor dreptului naţional relevant.

Din caracterul de sancţionare a efectului direct al directivelor rezultă că prevederile directivelor, care impun obligaţii terţilor, nu pot produce niciodată efect direct.

Acest lucru trebuie să fie valabil şi pentru directivele cu caracter dublu, deoarece efectul direct al directivelor nu are voie - în nici un caz - să se răsfrângă împovărându-l pe cetăţean, care nu trebuie să răspundă pentru încălcarea dreptului comunitar de către statul membru. Acest aspect devine deosebit de clar în domeniul protecţiei mediului ambiant: o persoană oarecare poate invoca un eventual efect direct al directivei numai în măsura în care reglementarea în discuţie are consecinţe împovărătoare material pentru instituţiile statului, adică activitatea de poluare a mediului ambiant este desfăşurată de către acestea; posibilitatea de invocare dispare dacă ea are drept scop o îngrădire a activităţilor poluante ale mediului ambiant, desfăşurate de persoane particulare.

Hotărârea "Costanzo" nu se opune consideraţiilor sus­menţionate. Procesul a avut ca obiectiv interpretarea unei instrucţiuni a directivei de coordonare, referitoare la atribuirea comenzilor publice pentru lucrări de construcţii, conform căreia, în cazul unor oferte la preţuri excepţionale, beneficiarul public trebuie să verifice fiecare sumă a ofertei. El se referea, deci, numai la procedura de atribuire şi nu a avut nici o consecinţă directă asupra situaţiei de drept a concurenţilor.

Curtea Constituţională Federală (CCF) a Germaniei a aprobat hotărârea respectivă, pronunţată de CJCE, scoţând în evidenţă caracterul de confirmare a acestei perfecţionări a dreptului comunitar. Prin urmare, este vădit faptul că nici CCF nu ar recunoaşte un efect direct al directivelor, împovărător pentru indivizi, pentru a nu şterge complet, în structura formelor de operare ale art. 189 din TCE, hotarul dintre regulament şi directivă.

Dimpotrivă, Consiliul de Stat al Franţei refuză, în continuare, să se conformeze CJCE. Acesta a făcut abstracţie, până acum, de un proiect corespunzător conform art. 177 din TC(E)E, deoarece pentru el, textul art. 189 din TC(E)E pledează clar împotriva unui efect direct al directivelor.

În mod corespunzător se prezintă situaţia juridică în cazul deciziilor, care sunt adresate statelor membre. Dacă aici sunt obligaţi, concomitent, cetăţenii, totuşi decizia nu acţionează direct. Abia atunci când respectivul stat membru şi-a îndeplinit obligaţiunile sale din decizie, intervin şi pentru cetăţeni respectivele efecte dezavantajoase, fără ca ei să poată invoca dreptul naţional mai favorabil. Cu totul alta este situaţia juridică în cazul deciziilor, care obligă statele membre să acorde anumite drepturi cetăţenilor lor. În acest sens, la fel ca şi în cazul directivelor, CJCE recunoaşte un efect direct:

"Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu conferit deciziilor, conform art. 189 din TCEE, să se excludă - din principiu - că persoanele afectate pot invoca obligaţia impusă prin decizie. In special în cazurile în care, de exemplu, autorităţile comunitare - prin decizie - obligă un stat membru sau toate statele membre la o anumită conduită, efectul util al unei astfel de măsuri ar fi diminuat dacă membrii acelui stat nu ar putea invoca aceasta înaintea instanţei şi dacă instanţele statale nu i­ar putea considera pe aceştia ca parte constitutivă a dreptului comunitar".

"Articolul 177 din TCEE - conform căruia instanţele statale sunt autorizate să solicite Curţii de Justiţie să se ocupe de valabilitatea şi interpretarea tuturor acţiunilor organelor, fără deosebire - presupune, de altfel, că orice persoană poate invoca, în faţa acestor instanţe, acţiunile menţionate. Ca urmare, în fiecare caz individual, trebuie verificat dacă prevederea în discuţie este adecvată - după natura ei juridică, mod de sistematizare şi text - pentru a motiva efecte directe în raporturile juridice dintre destinatarul acţiunii şi terţi".

Premisa este, totuşi, că respectiva sarcină este obligatorie şi este generală, necondiţionată, precum şi suficient de clară şi precisă.

În final este de reţinut faptul că - pe baza jurisprudenţei CJCE - fiecare cetăţean comunitar poate invoca, independent de natura actului juridic, norme ale dreptului comunitar primar sau secundar, dacă acestea sunt suficient de clare şi necondiţionate, astfel ca executarea lor să nu mai necesite nici o altă concretizare din partea legiuitorului naţional. În cazul directivelor se mai adaugă - ca o condiţie suplimentară - faptul că termenul de transpunere a expirat. În acest fel, ordinea de drept comunitară se aplică nemijlocit fiecărei persoane. Acestea sunt - precum în dreptul german - purtători de drepturi publice subiective.

Responsabilitatea administrativă a statelor membre în cazul neaplicării directivelor

Dacă nu există premisele pentru efectul direct al unei reglementări din directivă, atunci - conform celei mai recente jurisprudenţe a CJCE - oricărei persoane favorizate de directivă îi revine, în anumite condiţii, un drept de a pretinde daune- interese din partea statului membru, din cauza nerealizării (sau a realizării defectuoase) a transpunerii directivei. Acest drept la despăgubire, dezvoltat pe calea deliberării judecătoreşti independente, pare - în măsura în care motivele concise şi indiscutabile ale sentinţei permit să se sesizeze aceasta - ar fi fost derivat din "efectul util" al dreptului comunitar şi conceput ca o compensare pentru modul deficitar de implementare a drepturilor conferite prin normele de drept

comunitar, mod care este condiţionat de încetineala la transpunere din partea statului membru.

In procesele soluţionate a fost vorba despre Directiva 80/897/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980, cu privire la armonizarea acelor reglementări juridice ale statelor membre, care se referă la protecţia angajaţilor în cazul insolvabilităţii angajatorului. Din cauza insolvabilităţii respectivului lor angajator, angajaţii reclamanţi nu şi-au putut impune drepturile lor salariale; ei nu au putut invoca susmenţionata Directivă, care nu fusese transpusă la termen, respectiv regulamentar, deoarece nu erau îndeplinite condiţiile impuse pentru efectul ei direct. CJCE a decis că, într-un astfel de caz, respectivul stat membru răspunde, faţă de angajaţii reclamanţi, pentru dauna suferită de ei pe baza încălcării Tratatului:

"Deplina eficacitate a prevederilor de drept comunitar ar fi influenţată negativ, iar apărarea drepturilor stabilite de ele ar fi diminuată, dacă o persoană oarecare nu ar avea posibilitatea să obţină o despăgubire pentru cazul că drepturile ei sunt lezate printr-o încălcare a dreptului comunitar, care este de pus pe seama unui stat membru. Posibilitatea unei despăgubiri prin statul membru este indispensabilă mai ales dacă eficacitatea deplină a prevederilor de drept comunitar depinde - precum în cazul de faţă - de faptul că statul devine activ, şi dacă - drept urmare, în caz de inactivitate a statului - o persoană oarecare nu-şi poate revendica, în faţa instanţelor naţionale, drepturile conferite ei prin dreptul comunitar.

Astfel, principiul unei răspunderi a statului pentru daune, pe care le suferă orice persoană datorită încălcării, de către stat, a dreptului comunitar, face parte inseparabilă din ordinea de drept creată prin Tratatul de înfiinţare a Comunităţii

Economice Europene ".

În cazul unei încălcări a obligaţiei de transpunere a unei directive, trebuie avute în vedere următoarele premise:

• (1) Obiectivul respectivei directive trebuie să fie conferirea de drepturi oricăror persoane;
• (2) Conţinutul acestor drepturi trebuie să poată fi stabilit pe baza directivei însăşi;
• (3) Între încălcarea obligaţiei impuse statului membru şi prejudiciul provocat trebuie să existe o cauzalitate. Atunci, dreptul la despăgubire rezultă direct din dreptul comunitar. Dimpotrivă, în cazul lipsei unei reglementări de drept comunitar, revendicarea dreptului la despăgubire se conformează dreptului naţional referitor la daune-interese, care este în vigoare în respectivul stat membru, în special în privinţa stabilirii instanţei competente şi a alcătuirii procedurii de intentare a acţiunii.

Recent, CJCE a pronunţat hotărârile în procesele "Brasserie du Pêcheur SA", "Factortame III" şi "British Telecommunication". Conform acestora, o obligaţie a statelor membre de compensare a unei daune există, în principiu, dacă sunt îndeplinite următoarele trei condiţii preliminare:

• dreptul comunitar conferă oricărei persoane drepturi subiective;
• statul membru a depăşit "evident" şi "considerabil" limitele atribuţiilor sale, adică încălcarea dreptului comunitar trebuie să fie "suficient de calificată";
• prin aceasta, reclamantului i-a fost provocată o daună.

Curtea face aprecierea cu privire la condiţiile preliminare în care există o încălcare evidentă şi considerabilă.

Dreptul de a invoca răspunderea statului există şi fără

reglementare explicită în Tratatul CE, deoarece numai astfel, după cum se afirmă în motivele sentinţelor, se garantează deplina eficacitate a dreptului comunitar. De altfel, efectul util al dreptului comunitar le interzice statelor membre să invoce faptul că legislaţia lor internă nu conţine un astfel de drept la daune-interese, deci că nu există, astfel, obligaţia de despăgubire.

Deoarece, cu privire la aceste procese, CJCE urma să se pronunţe în cadrul procedurii de luare a deciziei prealabile, conform art. 177 din TCE, acum cade în sarcina instanţelor de judecată naţionale să decidă dacă există condiţiile preliminare menţionate mai sus.

Odată cu aceste hotărâri a fost revoluţionat fundamental dreptul comunitar referitor la răspunderea statului.