Drept

Problema izvoarelor de drept este o chestiune de debut în studiul oricărei discipline juridice. Cu atât mai important este subiectul cu cât ne raportăm la o disciplină relativ nouă la scara evoluţiei dreptului. Mai mult chiar, analizând sfera izvoarelor de drept pentru o disciplină desprinsă din sfera displinelor de drept european, analiza izvoarelor de drept specifice ne relevă particularităţi comune pentru toate disciplinele din acest domeniu.

Astfel, în materia dreptului european, sfera izvoarelor de drept nu presupune neapărat o analiză a izvoarelor materiale şi izvoare interpretative, şi nici nu se înscrie în şablonul clasic al actelor normative între care se pot distinge legile şi acte normative subordonate legilor, aşa cum sunt consacrate în literatura de specialitate.^[1]

În ceea ce priveşte ierarhia izvoarelor dreptului european, distincţia care se realizează chiar de la început de către autorii de marcă ai literaturii de specialitate în domeniu este între izvoarele primare şi izvoarele derivate ale dreptului. Această împărţire a izvoarelor dreptului european este generată de modul particular al emiterii şi aplicării actelor juridice de către instituţiile europene.

Ca orice altă ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblu organizat de norme doar că, pentru dreptul european, aceste norme îşi trag valoarea din normele juridice de bază cuprinse în tratate. Astfel se distinge dreptul primar, constituit din normele cuprinse în tratatele constitutive, de dreptul derivat, ce cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive şi cu respectarea procedurilor expres prevăzute de aceste tratate.

Fondul legislativ în sistemul comunitar se compune din peste 300.000 de acte normative, disponibile atât ca texte comentate în diferite cursuri universitare sau lucrări de specialitate dar şi în format electronic. Serverul legislativ al Uniunii Europene (EURLEX) deschide accesul la o bază de date multilingvă care grupează o paletă largă de acte normative, de la tratatele comunitare, la acordurile internaţionale, lucrările pregătitoare, jurisprudenţa şi interpelările parlamentare. O parte dintre aceste acte sunt disponibile deja în limba română, datorită recunoaşterii limbii române drept limbă oficială a Uniunii Europene, alături de limbile celorlalte state membre, o dată cu aderarea României la Uniunea Europeană. Procesul de traducere a unui ansamblu legislativ atât de voluminos este însă, fără îndoială, unul de durată şi nu poate fi estimat momentul la care cetăţenii români vor putea consulta integral legislaţia europeană în limba română. Deocamdată, toate actele normative noi sunt traduse în mod obligatoriu şi în limba română, mai înainte chiar de a fi semnate şi de a intra în vigoare.

Analiza succintă a actelor normative din sistemul de drept european presupune prezentarea principalelor surse de drept primar (tratatele), drept derivat (regulamentele, deciziile şi directivele) dar şi o prezentare sumară a izvoarelor nescrise (cutuma, jurisprudenţa şi principiile generale ale dreptului comunitar în general).

II.1 Izvoarele primare ale dreptului financiar şi fiscal european

Dreptul comunitar primar este constituit din cele trei Tratate care au pus bazele Comunităţilor europene, precum şi din Tratatele şi actele care le modifică, completează şi adaptează. Cu alte cuvinte, este vorba despre un număr impresionant de instrumente convenţionale, proprii uneia sau alteia dintre Comunităţi sau comune celor trei.

Tratatele constitutive formează dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel naţional cu dreptul constituţional. Aşadar tratatele definesc elementele fundamentale ale colaborării dintre statele membre şi precizează competenţa instituţiilor din sistemul european care participă la procesul de luare a deciziilor, procedurile legislative, precum şi puterile şi prerogativele care sunt recunoscute acestor instituţii.

Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele statelor membre, care trebuie să fie ratificate după procedura prevăzută la nivel naţional pentru fiecare stat în parte (în principiu, prin aprobare de către parlamentul naţional, de către puterea executivă/guvern sau de către toţi cetăţenii cu drept de vot, prin referendum). Această procedură asigură integrarea normei de drept european în sistemul izvoarelor de drept proprii fiecărui stat membru.

Pe lângă cele două tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind o comunitate europeană şi Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere în categori izvoarelor primare ale dreptului financiar şi fiscal european şi Tratatul EURATOM, tratatele de aderare ale altor state decât cele fondatoare, alte tratate şi protocoale.

Tratatul CECA este cel mai vechi dintre cele trei tratate prin care s-au pus bazele Uniunii Europene; a fost semnat la Paris în 23 iulie 1952 şi a expirat la 23 iulie 2002, deoarece nu a fost încheiat decât pentru cincizeci de ani.

Obiectivul său a fost să se constituie o piaţa comună pentru cărbune şi oţel, formulă susceptibilă a fi extinsă şi în alte domenii economice. Industria cărbunelui şi a oţelului sunt astăzi supuse regimului dreptului comun din Tratatul CE.

Aşadar, debutul „construcţiei" europene l-a reprezentat semnarea Tratatului de la Paris din 18 aprilie 1951, intrat în vigoare la 25 iulie 1952. Scopul creării acestei organizaţii a fost de a rezolva situaţia de criză în care se găseau industriile carboniferă şi siderurgică, prin stabilirea unei „pieţe comune" pentru aceste două sectoare ce ar fi dus la lichidarea stocurilor acumulate. Propunerea iniţială de colaborare a vizat un sector limitat, dar extrem de important: subordonarea producţiei de cărbune şi oţel a Franţei şi Germaniei unei „Înalte Autorităţi" comune, în cadrul unei organizaţii deschise participării şi altor ţări europene.

Dacă raţiuni economice justificau această iniţiativă, scopurile veritabile au fost de ordin politic.^[2] După opinia exprimată de Robert Schuman, CECO trebuia să fie „fermentul unei comunităţi mai largi şi mai profunde". Alte patru state (Italia, Belgia, Olanda, Luxanburg) s-au alăturat celor două, formând grupul statelor fondatoare ale comunităţii.

Relaţiile foarte strânse între statele europene au demarat prin intermediul industriilor de război, dar, în scurt timp, s-a evidenţiat nevoia unei mai strânse colaborări între statele fondatoare ale CECA. Formarea Comunităţii Economice Europene (CEE), organizaţie economică internaţională creată prin semnarea în 1957 a Tratatului de la Roma (25 martie 1957 şi care a intrat progresiv în vigoare începând cu 1 ianuarie 1958) de către cele şase ţări membre ale CECO s-a realizat odată cu formarea Comunităţii Europene a Energiei Atomice - Euratom (CEEA), ratificată prin acelaşi tratat.

Scopul formării CEE era crearea unei pieţe comune şi apropierea politicilor economice ale ţărilor membre, promovarea, în zona integrată, a dezvoltării concertate a activităţilor economice şi a expansiunii economice, strângerea relaţiilor între ţările membre.

Dacă CECO şi EURATOM au avut în vedere din start sectoare foarte importante, dar limitate ale vieţii economice, Tratatul CEE a vizat, de la început, o piaţă comună europeană care să integreze economiile naţionale ale statelor membre. Această piaţa comună a arătat de la început dezideratul statelor membre de a realiza trei uniuni: Uniunea vamală, Uniunea economică şi Uniunea politică. Dintre obiectivele pieţei comune au fost expres afirmate:

• desfiinţarea barierelor vamale tarifare şi netarifare în calea comerţului între statele membre;
• stabilirea unui tarif vamal comun şi a unei politici comerciale comune în relaţiile cu terţii;
• libera circulaţie a bunurilor şi a factorilor de producţie;
• aplicarea unor politici comune în domeniile: agricultură, transporturi etc.

Tratatele instituind CEEA şi CEE au fost semnate la 25 martie 1957 la Roma. Noile comunităţi s-au inspirat din concepţiile cu privire la instituţiile comune puse deja în practică prin tratatul CECA, pe calea unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele europene.^[3] În aceeaşi zi cu semnarea tratatelor de la Roma, cele 6 state fondatoare au semnat şi Convenţia cu privire la instituţiile comune, stabilind că tuturor celor 3 comunităţi, create prin statute diferite şi cu misiuni distincte, li se alătură, în sfera lor de competenţă, aceeaşi Adunare parlamentară şi aceeaşi Curte de justiţie. Deşi avută în vedere încă de la început, unitatea deplină a instituţiilor celor trei comunităţi, CEE, CECA şi CEEA s-a realizat abia prin Tratatul de la Bruxelles, instituind o Comisie Unică şi un Consiliu unic (Tratatul de fuziune al executivelor comunitare, semnat în 1965 şi intrat în vigoare în 1967).

Obiectivul principal al tratatului care instituie Comunitatea Europeană este să realizeze o integrare progresivă a statelor europene şi să stabileasca o piaţă comună, pe baza celor patru libertăţi de circulaţie (a bunurilor, a persoanelor, a capitalurilor şi a serviciilor), ca urmare a unificării progresive a policilor economice ale statelor membre.

Pentru aceasta, statele membre au renunţat la o parte din suveranitatea lor, în favoarea instituţiilor comunitare, care au dobândit puterea de a adopta reguli direct aplicabile în statele membre (regulamente, directive, decizii) şi având prioritate asupra normelor dreptului naţional. Tratatul CE, în forma sa actuală, este rezultatul modificărilor aduse tratatului care a instituit Comunitatea Economică Europeană (Tratatul CEE semnat la Roma în 1957 şi intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958). Acesta a fost modificat în numeroase rânduri, în special prin Actul Unic European, intrat în vigoare în 1987, prin Tratatul de la Maastricht (Tratatul asupra Uniunii Europene) intrat în vigoare în 1993, prin Tratatul de la Amsterdam, intrat în vigoare in 1999, şi prin Tratatul de la Nice, intrat în vigoare în februarie 2003.

În urma acestor modificări, părţi importante din Tratatul CE au fost reformulate pentru a putea fi corect înţelese astăzi. Tratatul cuprinde actualmente aproape toate aspectele economice de interes pentru comunitate, dar şi aspecte politice cum ar fi dreptul de azil şi dreptul de a emigra^[4].

Pe site-ul oficial legislativ al Uniunii este disponibilă o variantă consolidată a tratatului CE. Încă din partea I a Tratatului CEE, intitulată „Principii", sunt incluse reguli de drept cu caracter financiar şi fiscal. Astfel, articolul 2 prevede expres: „Comunitatea are ca misiune, prin instituirea unei pieţe comune şi prin apropierea treptată a politicilor economice ale statelor membre, să promoveze în întreaga Comunitate o dezvoltare armonioasă a activităţilor economice, o creştere durabilă şi echilibrată, o stabilitate crescândă, o creştere accelerată a nivelului de trai şi relaţii mai strânse între statele pe care le reuneşte".

De asemenea, capitolul 2 (Dispoziţii fiscale) al părţii a IlI-a a tratatului (Politica Comunităţii) instituie primele norme de drept european în materie fiscală. Astfel, nici un stat membru nu aplică, direct sau indirect, produselor altor state membre impozite interne de orice natură mai mari decât cele care se aplică, direct sau indirect, produselor naţionale similare. De asemenea, nici un stat membru nu aplică produselor altor state membre impozite interne de natură să protejeze indirect alte produse. Statele membre au fost obligate să elimine sau modifice dispoziţiile existente la intrarea în vigoare a tratatului care contravin normelor de mai sus.

Conform articolului 99, Comisia examinează modul în care poate fi armonizat în interesul pieţei comune dreptul intern al diferitelor state membre cu privire la normele de drept financiar european. Comisia prezintă propunerile sale Consiliului, care hotărăşte în unanimitate.

Tot în cuprinsul Tratatului CEE regăsim şi primele prevederi cu privire la constituirea bugetului european. Titlul II din Partea a V-a (Instituţiile Comunităţii) cuprinde dispoziţii financiare. Articolul 199 prevede expres că toate veniturile şi cheltuielile comunităţii, inclusiv cele care se referă la Fondul Social European, trebuie estimate pentru fiecare exerciţiu bugetar şi trebuie înscrise în buget. Veniturile şi cheltuielile bugetare trebuie să fie echilibrate.

Sunt de asemenea stabilite primele contribuţii ale statelor membre la veniturile bugetare. Cheltuielile înregistrate în buget sunt autorizate pe durata unui exerciţiu bugetar, cu unele excepţii specificate. Alocările sunt clasificate pe capitole care grupează cheltuielile după natura şi destinaţia lor şi, dacă este necesar, pe subdiviziuni. Cheltuielile Adunării, ale Consiliului, ale Comisiei şi ale Curţii de Justiţie fac obiectul unor părţi separate din buget.

Comisia execută bugetul, pe propria răspundere şi în limita creditelor alocate. Sub rezerva informării autorităţilor competente ale statelor interesate,

Comisia poate transfera în moneda unuia dintre statele membre activele pe care le deţine în moneda unui alt stat membru (astăzi, în moneda unică), în măsura în care este necesară utilizarea lor pentru obiectivele cărora le sunt destinate prin tratat.

Articolul 209 din Tratatul CEE stabileşte că este în competenţa şi sarcina Consiliului să decidă în unanimitate şi la propunerea Comisiei:

• cu privire la adoptarea regulamentelor financiare care precizează procedurile privind întocmirea şi execuţia bugetului, precum şi prezentarea şi verificarea conturilor;
• stabileşte condiţiile şi procedura conform cărora contribuţiile statelor membre trebuie puse la dispoziţia Comisiei;
• stabileşte normele şi organizează controlul răspunderii ordonatorilor şi contabililor.

Concluzionând, Tratatul CEE a pus bazele apariţiei acestei ramuri noi de drept, dreptul financiar şi fiscal european, instituind regulile cu valoare fundamentală pentru acest domeniu.

Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Tratatul Euratom) a fost semnat la Roma în data de 25 martie 1957 şi a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958 în acelaşi timp cu Tratatul CEE. Obiectivul Tratatului Euratom a fost acela de a realiza o coordonare a programelor de cercetare deja lansate de către statele membre sau programele care sunt în curs de lansare cu respectarea principiilor utilizării paşnice a energiei nucleare.

Acest tratat a fost în mare măsură absorbit de tratatul CE.

Actul Unic European a fost semnat în 28 februarie 1986 şi a intrat în vigoare la 1 iulie 1987. Obiectivul urmărit prin adoptarea acestui tratat a fost atingerea cel mai târziu la 31 decembrie 1992 a pieţei comune interne europene, adică un spaţiu unde să circule liber persoanele, capitalurile, bunurile şi serviciile. O serie de proceduri ad-hoc sunt introduse prin tratatul CE pentru atingerea acestui obiectiv. Adoptarea Actului Unic European şi intrarea lui în vigoare a generat profunde schimbări în planul dreptului financiar şi fiscal european, întrucât dezideratul pieţei unice a impus numeroase măsuri cu privire la taxele şi impozite practicate de statele membre.

Tratatul asupra UE (Maastricht, 1992) a urmărit crearea cadrului normativ pentru realizarea a două obiective principale:

• uniuni monetară, prin stabilirea principiilor şi regulilor pentru punerea în circulaţie a monedei unice EURO;
• uniunea economică şi politică.

Ambele obiective principale ale acestui tratat intră sub incidenţa domeniului de reglementare a dreptului financiar şi fiscal european.

Pornind de la acest tratat se vorbeşte despre construcţia pe trei piloni a Uniunii Europene, din care primul pilon îl formează din Comunitatea europeană iar ceilalţi doi sunt formaţi din politica externă şi de securitate comună şi din cooperarea judiciară şi în materie penală. Există totuşi o mare diferenţă între primul pilon şi celelalte două, care nu au fost însoţite de un transfer de suveranitate în favoarea instituţiilor şi organismelor comunitare cum a fost cazul Comunităţii europene.

Statele membre şi-au dorit conservarea în aceste domenii a puterilor lor autonome de decizie şi s-au limitat la o colaborare de tip interguvernamental. Instrumentele juridice cele mai importante utilizate în aceste domenii sunt acţiunile comune, poziţiile comune şi deciziile-cadru care sunt aproape întotdeauna adoptate în unanimitate şi sunt dominate de o forţă de constrângere limitată. În varianta sa originală, tratatul UE a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993 şi a fost modificat succesiv prin tratatul de la Amsterdam, 1999, tratatul de la Nice, 2003. O versiune consolidată a tratatului de la Maastricht este, de asemenea, disponibilă.

Trebuie subliniat că tratatul asupra UE a schimbat denumirea Comunităţii Economice Europene în Comunitate europeană, denumire sub care se subînţeleg toate clauzele din tratatele CECA şi CEEA.

Ţările fondatoare ale Uniunii Europene, Belgia, Germania, Franţa, Italia, Luxemburg, Olanda (1951, 1957) au acceptat lărgirea colaborării între ele prin cooptarea de noi membrii, încă de la începuturile formării mecanismelor instituţionale.

Aşa cum am arătat deja, sistemul creat prin cele 3 tratate s-a dezvoltat în 2 direcţii principale^[5]. O primă direcţie a avut în vedere perfecţionarea instituţiilor comunitare, iar cea de-a 2-a a urmărit extinderea Comunităţilor, prin cooptarea de noi membri. Procesul către noi extinderi ale comunităţilor europene este reluat în mod progresiv, teritoriul european extinzându-se în interesul exclusiv al cetăţenilor care îl ocupă.

Cooptarea unor noi state în colaborarea europeană s-a concretizat prin negocierea şi semnarea unor tratate de aderare. Aceste tratate conţin condiţii exacte pentru integrarea noilor ţări în Uniunea Europeană precum şi adaptările necesare pe care trebuie să le suporte tratatele institutive ale comunităţii.

Conform tratatelor de aderare, fiecare dintre statele membre se angajează să respecte normele de drept financiar şi fiscal european, în aceeaşi măsură în care recunoaşte aplicabilitatea principiilor priorităţii normelor de drept european, aplicării directe şi imediate al acestor norme de drept în ordinea juridică internă.

Fiecare stat membru este obligat să contribuie la constituirea bugetului Uniunii europene şi poate beneficia de fonduri europene, în condiţiile prevăzute în regulamentul financiar.

Tratatul de la Amsterdam conţine prevederi importante pentru domeniul dreptului financiar şi fiscal european. Astfel, amintim doar cu titlu exemplificativ paragrafele 2, 3 şi 4 ale articolului 46⁶, care precizează modalităţile de finanţare a cheltuielilor angajate pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor cu privire la cooperarea între statele membre. De asemenea, tratatul modifică procedura de finanţare a cheltuielilor operaţionale şi regulile cu privire la procedura bugetară.

Tratatul de la Nice a fost semnat la 26 februarie 2001 şi a intrat în vigoare la 1 februarie 2003. Obiectivul principal al acestui tratat a fost să adapteze funcţionarea Uniunii Europene în vederea extinderii.

Principala reglementare în domeniul financiar şi fiscal european inclusă în Tratatul de la Nice vizează funcţionarea Curţii Europene de Conturi (sau de Auditori, într-o variantă preferată de unii specialişti), constituită din reprezentaţii fiecărui stat membru, pentru un mandat de 6 ani. Membrii curţii sunt numiţi de către Consiliu, care decide cu majoritate calificată şi nu cu unanimitate. Din motive de celeritate, Curtea de Conturi poate funcţiona şi în camere, pentru adoptarea anumitor avize sau rapoarte.

Dispoziţiile tratatului urmăresc îmbunătăţirea colaborării curţii cu instituţiile similare organizate la nivelul fiecărui stat membru. Unul dintre mijloacele folosite în acest sens este constituirea unui comitet de legătură cu persoanele care sunt conducători ai instituţiilor naţionale corespunzătoare.

Tratatul stabilind o Constituţie pentru Europa se cuvine a fi menţionat separat. Scopurile avute în vedere prin redactarea, negocierea şi semnarea tratatului nu au fost însă confirmate prin procedura obligatorie prevăzută pentru intrarea în vigoare. Aprobat de către şefii de stat sau de guvern la 18 iunie 2004 şi semnat la 29 octombrie 2004, tratatul trebuia ratificat de către cele 25 de state membre ale Uniunii Europene mai înainte ca prevederile sale să fie efectiv transpuse în practică. Respingerea acestui tratat în urma referendumului din Franţa şi Olanda a determinat discuţii aprinse asupra viitorului Uniunii Europene. Unii chiar s-au grăbit să califice drept incertă sorta Uniunii însăşi, în lipsa unui tratat constituţional.

Cunoscut în faza de proiect sub numele de Tratatul de Reformă, Tratatul de la Lisabona este un tratat destinat să înlocuiască tratatul constituţional european.^[6]Numele oficial este Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene.

Textul tratatului s-a finalizat în urma unui summit neoficial la Lisabona pe 19 octombrie 2007, iar tratatul a fost semnat pe 13 decembrie de către reprezentanţii celor 27 de state membre ale UE. Intrarea în vigoare a Tratatului a fost programată pentru 1 ianuarie 2009, după ratificarea de către toate statele membre şi s-a realizat efectiv cu întârziere, la 1 decembrie 2009.

Cele mai importante prevederi ale tratatului sunt următoarele:

• Uniunea Europeană are personalitate juridică (până acum doar Comisia Europeană avea afirmată în mod expres capacitatea juridică);
• funcţia de preşedinte al Consiliului European este transformată într-una permanentă de „Preşedinte al Uniunii", cu un mandat de 2 ani şi jumătate;
• este înfiinţată funcţia de ministru de externe al Uniunii, cu numele oficial de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru politica comună externă şi de securitate;
• se va modifica modalitatea de vot în cadrul Consiliului. Regulile stabilite în Tratatul de la Nice rămân însă în vigoare până în 2014.

Deşi au apărut deja comentarii şi chiar luări de poziţie în cadrul şedinţelor Parlamentului european cu privire la eficienţa unora dintre instituţiile nou apărute prin acest tratat, este evident că evoluţia organizării instituţionale la nivel european va cere un răgaz pentru aplicare şi pentru a confirma rezultatele pozitive anticipate.

Tratatul de la Lisabona cuprinde in mai multe articole referiri la reglementari financiare de importanta primara pentru Dreptul UE. Astfel, Partea a III-a, Politicile şi acţiunile interne ale Uniunii, regăsim Titul VII, care reglementează normele comune privind concurenţa, impozitarea şi armonizarea legislativă. Astfel, în Capitolul 2 sunt incluse următoarele dispoziţii fiscale:

• Articolul 110 (ex-articolul 90 TCE)

Nici un stat membru nu aplică, direct sau indirect, produselor altor state membre impozite interne de orice natură mai mari decât cele care se aplică, direct sau indirect, produselor naţionale similare.

De asemenea, nici un stat membru nu aplică produselor altor state membre impozite interne de natură să protejeze indirect alte sectoare de producţie.

• Articolul 111 (ex-articolul 91 TCE)

Produsele exportate pe teritoriul unuia dintre statele membru nu pot beneficia de nici o rambursare a impozitelor interne mai mare decât impozitele aplicate direct sau indirect.

• Articolul 112 (ex-articolul 92 TCE)

În ceea ce priveşte impozitele, altele decât cele pe cifra de afaceri, accizele şi alte impozite indirecte, pot fi acordate scutiri sau rambursări la exportul către celelalte state membre şi pot fi introduse taxe compensatorii la importurile care provin din statele membre numai în cazul în care măsurile preconizate au fost aprobate în prealabil pentru o perioadă limitată de către Consiliu, care hotărăşte la propunerea Comisiei.

Capitolul 3 reglementează apropierea legislaţiilor, stabilind totodată că, în cazul în care, după adoptarea unei măsuri de armonizare de către Parlamentul European şi Consiliu, de către Consiliu sau Comisie, un stat membru consideră necesară menţinerea sau introducerea unor dispoziţiilor de drept intern justificate de cerinţele importante prevăzute la articolul 36^[7] sau referitoare la protecţia mediului ambiant ori a mediului de lucru, acesta adresează Comisiei o notificare. În termen de şase luni, Comisia aprobă sau respinge dispoziţiile respective de drept intern, după ce a verificat dacă acestea constituie sau nu un mijloc de discriminare arbitrară sau o restricţie disimulată în comerţul dintre statele membre şi dacă acestea constituie sau nu un obstacol în funcţionarea pieţei interne. În absenţa unei decizii a Comisiei adoptate în acest termen, dispoziţiile de drept intern se consideră aprobate.

Tot o prevedere expresă din TFUE stabileşte modalitatea prin care pot fi adoptate acte normative noi la nivelul UE, în vederea armonizării legislative în domeniul financiar. Articolul 115 (ex-articolul 94 TCE) prevede: Consiliul, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European şi a Comitetului Economic şi Social, adoptă directive pentru apropierea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative ale statelor membre, care au incidenţă directă asupra instituirii sau funcţionării pieţei interne. Votul unanim în Consiliul UE demonstrează că suveranitatea fiscală a statelor este încă o dată reglementată.

Titlul VIII reglementează principalele aspecte privind Politica economică şi monetară. În vederea realizării obiectivelor UE, acţiunea statelor membre şi a Uniunii presupune, în condiţiile prevăzute de tratate, instituirea unei politici economice întemeiate pe strânsa coordonare a politicilor economice ale statelor membre, pe piaţa internă şi pe definirea obiectivelor comune şi conduse în conformitate cu principiul unei economii de piaţă deschise, în care concurenţa este liberă.

Art. 119 alin. 2 prevede că în condiţiile şi în conformitate cu procedurile prevăzute în tratate, această acţiune presupune o monedă unică, euro, precum şi definirea şi aplicarea unei politici monetare unice şi a unei politici unice a cursurilor de schimb, al căror obiectiv principal îl constituie menţinerea stabilităţii preţurilor şi, fără a aduce atingere acestui obiectiv, susţinerea politicilor economice generale în Uniune, în conformitate cu principiul unei economii de piaţă deschise, în care concurenţa este liberă.

Totodată, Consiliul, hotărând în unanimitate prin regulamente, în conformitate cu o procedură legislativă specială, după consultarea Parlamentului European şi a Băncii Centrale Europene, poate încredinţa Băncii Centrale Europene misiuni specifice privind politicile în domeniul supravegherii prudenţiale a instituţiilor de credit şi a altor instituţii financiare, cu excepţia întreprinderilor de asigurări.

În Partea a VI-a a TFUE Dispoziţii instituţionale şi financiare regăsim Titlul II Dispoziţii financiare, care prevede în art. 310 (ex-articolul 268 TCE) că toate veniturile şi cheltuielile Uniunii trebuie estimate pentru fiecare exerciţiu bugetar şi trebuie înscrise în buget. Bugetul anual al Uniunii este stabilit de Parlamentul European şi de Consiliu, în conformitate cu articolul 314. Veniturile şi cheltuielile bugetare trebuie să fie echilibrate. Cheltuielile înscrise în buget sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar anual, în conformitate cu regulamentul bugetar, act al Uniunii având forţă juridică obligatorie, care conferă un temei juridic acţiunii Uniunii şi execuţiei cheltuielii corespunzătoare.

În vederea asigurării disciplinei bugetare, Uniunea nu adoptă acte care ar putea avea implicaţii importante asupra bugetului fără a oferi garanţia că cheltuielile care decurg din aceste acte pot fi finanţate în limita resurselor proprii ale Uniunii şi cu respectarea cadrului financiar multianual.

Totodată, bugetul Uniunii se execută în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Statele membre şi Uniunea cooperează pentru a face posibilă utilizarea alocărilor înscrise în buget, în conformitate cu acest principiu.

Uniunea şi statele membre combat frauda şi orice altă activitate ilegală care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii.

II.2 Izvoarele derivate ale dreptului financiar european

Dreptul derivat constituie a doua sursă importantă de drept european, după tratate şi acordurile internaţionale (dreptul primar).

Dreptul derivat poate fi definit ca ansamblul de acte normative adoptate de instituţiile europene pentru aplicarea dispoziţiilor tratatelor. Fac parte din dreptul derivat actele obligatorii (regulamentele, directivele şi deciziile) şi fără forţa de constrângere (rezoluţii şi avize) prevăzute în tratatul CE, dar şi o serie de alte acte, cum ar fi regulamentele interne ale instituţiilor, programele pentru acţiunile comunitare, de exemplu.^[8]

Instrumentele juridice pentru al doilea şi al treilea pilon comunitar, care nu fac propriu-zis parte din dreptul derivat deoarece continuă să gestioneze relaţii interguvernamentale, sunt incluse în aceeaşi categorie.

Regulamentul, ca act normativ de drept european, este definit de articolul 249 TCE, în alineatul 2, ca fiind actul cu aplicabilitate generală, obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în toate statele membre.

Adoptat de Consiliu împreună cu Parlamentul sau de către Comisie singură, regulamentul este actul general şi obligatoriu cu privire la întregul său cuprins şi care se adresează în egală măsură tuturor statelor membre ale uniunii, dar şi instituţiilor europene deopotrivă.

El este direct aplicabil, adică regulamentul creează norme de drept care se aplică imediat în toate statele membre, în acelaşi mod ca normele de drept intern, şi fără nici o altă intervenţie din partea autorităţilor naţionale. Aplicabilitatea directă se opune oricărei formalităţi naţionale de asimilare sau transpunere a regulamentului în ordinea juridică internă. Oricare stat membru trebuie să respecte prevederile de rang regulamentar, fără a fi necesară nici o procedură de recunoaştere. Un act naţional care ar avea ca obiect introducerea în ordinea juridică internă a unui regulament sau care ar condiţiona intrarea în vigoare a regulamentului ar fi ilegal, fiind contrar dreptului european.

Potrivit art. 279 TCE Consiliul adoptă regulamente financiare specificând modalităţile relative la stabilirea şi executarea bugetului şi la darea de seamă şi verificarea conturilor. Acest text normativ este ilustrativ pentru reliefarea forţei juridice a dispoziţiilor cuprinse în tratatele institutive ale comunităţilor şi ale Uniunii dar şi pentru a argumenta poziţia regulamentelor europene în domeniul de interes al dreptului financiar şi fiscal european.

Astfel, trei regulamente au fost adoptate la 18 septembrie 1995, pentru modificarea şi îmbunătăţirea mecanismelor prevăzute prin Regulamentul financiar din 21 decembrie 1977, aplicabil bugetului general al Comunităţilor europene. Principalele domenii vizate prin aceste acte normative sunt modul de evidenţiere al sancţiunilor aplicate statelor în cadrul bugetului şi din punct de vedere contabil, rolul controlului financiar şi creditele de cercetare-dezvoltare tehnologică.

Regulamentul financiar din 1977 a mai fost modificat prin Regulamentul nr. 2548 din 1998, care permitea garantarea unui control mai bun şi a unei transparenţe mai mari la executarea bugetului.

Bugetul general al Comunităţilor europene a fost reglementat prin Regulamentul financiar (CE, EURATOM) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002, modificat substanţial prin Regulamentul nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 şi prin Regulamentul (CE) nr. 1525/2007 al Consiliului. Regulamentul financiar cu privire la bugetul general al UE cuprindea 3 părţi, organizate în 17 titluri, care tratează în detaliu operaţiunile de venituri şi cheltuieli, auditul, fondurile speciale şi acţiunile externe. Deşi relativ amplu (188 de articole, aproape fiecare incluzând mai multe alineate), acest regulament se limita la enunţarea principiilor generale şi a normelor de bază care reglementează întregul sector bugetar prevăzut de tratat, în timp ce dispoziţiile de aplicare se regăsesc în Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 3342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002. La 17 decembrie 2007, şefii de stat şi de guvern ai ţărilor membre au ajuns la un acord asupra perspectivelor financiare pentru perioada 2007 - 2013, cu o sumă de 862,4 miliarde de euro pentru această perioadă, UE va putea continua să îşi finanţeze acţiunile într-o Europă lărgită.

Astăzi, este în vigoare Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii şi de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) Nr. 1605/2002 al Consiliului. În analiza normelor de drept incidente ne vom referi la acest acte normativ ca Regulament financiar.

Se aşteaptă intrarea în vigoare a modificărilor aduse Regulamentului financiar prin proiectul de modificare propus în 2016, care vizează, printre altele reglementări care vor fi mendate şi completate, simplificarea procedurilor pentru achiziţiile îublice în UE.

Adoptată de Consiliu împreună cu Parlamentul European, sau de către Comisie singură, directiva se adresează statelor membre şi este o expresie a subsidiarităţii. Principalul ei scop este să uniformizeze legislaţiile statelor membre.

Directiva leagă statele membre în ceea ce priveşte rezultatul de atins, dar le lasă opţiunea alegerii între formele posibile pentru transpunerea ei în practică. Ca şi regulamentul, directiva are caracter obligatoriu dar, spre deosebire de regulament, nu beneficiază de efectul direct, statele membre fiind obligate să o transpună mai întâi în legislaţia internă.

Transpunerea directivei este operaţiunea prin care statul membru destinatar al unei directive comunitare procedează la adoptarea de măsuri necesare punerii ei în practică. Statul are alegerea asupra „formei" (în sens de tehnică legislativă sau regulamentară proprie fiecărui stat) şi „mijloacelor" (instituţiile juridice susceptibile să realizeze obiectivul indicat), esenţial fiind ca acestea să conducă la atingerea rezultatului. Statul poate adopta legi sau regulamente, după cum poate fi pus în situaţia de a abroga sau modifica dispoziţii interne incompatibile cu prevederile directivei.

Dacă directiva nu este transpusă în legislaţia naţională de către statele membre, sau dacă este transpusă într-o manieră incompletă sau cu întârziere, justiţiabilii pot să invoce direct prevederile directivei respective, chiar şi în faţa judecătorului naţional.

Potrivit articolului 249 alin. 3 din TCE directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar în ce priveşte rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în privinţa formei şi mijloacelor pentru atingerea rezultatului.

Realizarea unei pieţe bancare unice prin directivele Consiliului cunoaşte două metode: metoda coordonării legislaţiei şi metoda recunoaşterii reciproce.

Prima Directivă adoptată pentru reglementarea liberalizării progresive a mişcărilor de capital a fost publicată în JO 43 din 12 aprilie 1960 şi a fost modificată într-o mică măsură în anul 1962. Acest act normativ prevedea patru grade de liberalizare diferite, necondiţionată de dreptul de stabilire a persoanei în statul în care doreşte să deplaseze capital.

Directiva 77/780/CEE din 12 decembrie 1977 asupra coordonării şi normativizării conducerii instituţiilor de credit, cunoscută sub numele de Prima directivă bancară, publicată în JO 322 din 17 decembrie 1977, vizează coordonarea dispoziţiilor legale şi administrative privind accesul la activitatea de instituţie de credit şi exercitarea acesteia în spaţiul comunitar.

Directiva 89/646/CEE din 15 decembrie 1989, cunoscută şi sub numele de a doua directivă bancară, urmărea crearea unei pieţe bancare unice. Astfel, este statuat dreptul unei bănci de a furniza servicii fără a avea structuri organizatorice în ţara în care sunt rezidenţi clienţii, iar pe baza principiului recunoaşterii reciproce a autorizaţiilor bancare în ţara de origine, rezultă libertatea înfiinţării de sucursale pe întreg spaţiul comunitar, fără posibilitatea vreunei ţări de a impune condiţii de acces unei bănci autorizate în altă ţară comunitară.

Directiva 91/308/CEE din 10 iunie 1991 se referă la prevenirea utilizării sistemului bancar, în scopul spălării banilor. Conform acestei Directive, operaţiunile clienţilor în valoare de peste 15.000 euro (în textul iniţial ecu) sunt monitorizate pentru identificarea persoanelor care ar putea desfăşura activităţi de spălare de bani. O actualizare a acestei Directive s-a realizat în 2001, prin Directiva 2001/97/CEE, plafonul fiind redus la 10.000 euro.

Directiva 92/30/CEE din 6 aprilie 1992 reglementează modalităţile de realizare a supravegherii instituţiilor de credit pe o bază consolidată, publicată în JO 110 din 28 aprilie 1992. Această directivă îşi propune să analizeze legăturile dintre instituţiile de credit, în ce măsură există legături firmă mamă-firmă subsidiară.

La armonizarea legislaţiei bancare au contribuit şi alte directive^[9]. Adoptarea monedei unice este în strânsă legătură cu apariţia normelor de drept financiar care să permită coeziunea sistemelor financiare ale statelor membre. Efortul susţinut al statelor care au făcut acest demers a fost dublat de un efort susţinut de armonizare legislativă, ordonat şi coordonat cu ajutorul directivelor.

O piaţă financiară unică a fost un important obiectiv al UE de la început. Un studiu efectuat de Paolo Cecchini (1988) pentru Price Waterhouse (1988) a analizat preţurile înainte şi după introducerea monedei EURO ca monedă unică. Produsele bancare analizate au pus în evidenţă un câştig de 1.5% din PIB Uniunii din efectuarea aceloraşi operaţiuni, dar în moneda unică. Germania şi Marea Britania ar fi putut avea cel mai mult de beneficiat, deoarece sunt cele mai liberale pieţe financiare din UE.^[10]

Definită de alineatul 4 al art. 249 TCE, decizia este actul obligatoriu în toate elementele sale pentru destinatarii pe care ea îi desemnează.

Deciziile îşi au locul în arsenalul juridic comunitar, după cum rezultă din alineatul 1 al aceluiaşi art. 249. Atunci când dispoziţiile care abilitează instituţiile comunitare să emită acte se abţin de la precizarea titlului de act de utilizat sau oferă o opţiune între decizie şi alte categorii de măsuri, instituţiile pot adopta actul care li se pare cel mai potrivit în raport de scopul urmărit. Când însă tratatul indică fără echivoc tipul de act la care instituţia trebuie să recurgă, aceasta este total legată de dispoziţia tratatului.

Definiţia deciziei nu elimină toate ambiguităţile care pot apărea în legătură cu ea. Termenul „decizie" este frecvent utilizat şi pentru a desemna acte care, după cum se notează în doctrină, nu corespund celor arătate în alin. 4 al art. 249.

Adoptate de Consiliu, sau de către acesta împreună cu Parlamentul european, sau de către Comisie, deciziile sunt acte prin care instituţiile comunitare soluţionează o situaţie particulară. Prin intermediul unei decizii, instituţiile pot pretinde unui stat membru sau unui resortisant al Uniunii să se comporte într-un anume mod sau să se abţină la o anumită conduită, să-i confere drepturi sau să îi impună obligaţii.

Decizia este:

1. individuală, iar destinatarul unei decizii este în mod individual indicat, ceea ce distinge decizia de regulament;
2. obligatorie în toate elementele sale.

Decizia este înainte de toate un act cu caracter individual. Această calitate este cea care influenţează într-o manieră determinantă regimul său juridic. În cazul în care apare îndoială în ceea ce priveşte regimul aplicabil unui act al unei instituţii comunitare, Curtea a subliniat în jurisprudenţa sa că esenţial pentru decizie este că ea nu obligă decât persoanele cărora le este adresată „pe când regulamentul, cu un caracter esenţial normativ, este aplicabil nu unor destinatari limitaţi, desemnaţi sau identificabili, ci unor categorii private abstract şi în ansamblul lor". Pentru a califica un act ca decizie, judecătorul comunitar acordă în primul rând atenţie existenţei unui cerc redus de destinatari identificabili.

O a doua caracteristică a deciziei este obligativitatea sa. La fel ca şi regulamentul şi spre deosebire de directivă, decizia este un act obligatoriu în toate elementele sale. Decizia poate să impună nu numai un obiectiv de atins, ci şi mijloacele ce se vor folosi pentru aducerea sa la îndeplinire.

Deciziile produc un efect direct atunci când sunt adresate unor persoane fizice sau juridice particulare. În această ipoteză, deciziile modifică prin ele însele situaţia acestor destinatari.

În domeniul de reglementare al dreptului financiar european prezintă interes deciziile care privesc disciplina bugetară, care trebuie impusă instituţiilor comunitare pentru a controla evoluţia cheltuielilor. Prima decizie apărută în acest cadru a fost adoptată la 24 iunie 1988 şi a fost înlocuită prin decizia nr. 729 din 31 octombrie 1994. Cu titlu exemplificativ, amintim şi Decizia Consiliului 2007/436/EC asupra sistemului resurselor proprii de finanţare a cheltuielilor Uniunii Europene.

I.3. Izvoarele nescrise ale Dreptului financiar şi fiscal european

Ca subdiviziune a dreptului european, dreptul financiar şi fiscal european trebuie să respecte cu prioritate normele obligatorii care guvernează ordinea juridică la nivel european, relaţia dintre statele membre dar şi relaţia dintre statele membre şi uniune.

Principiile dreptului european pot fi grupate în următoarele categorii:

1. principii ale dreptului internaţional public;
2. principiile sistemelor juridice ale statelor membre;
3. principiile rezultate din dispoziţiile Tratatelor institutive ale comunităţilor şi uniunii;
4. drepturile fundamentale ale omului, privite ca principii de drept. Trebuie precizat faptul că toate aceste principii sunt trecute prin „filtrul" obiectivelor activitatii UE, adică sunt „europenizate", astfel încât, uneori, pot suporta anumite limitări pentru a fi în conformitate cu dreptul UE.

Dintre principiile enunţate expres în cuprinsul tratatelor institutive reţin atenţia principiul specializării comunităţilor, principiul subsidiarităţii şi principiul proporţionalităţii.

1. Principiul specializării comunităţilor/specializarii activitatii UE se bazează pe dispoziţiile tratatelor constitutive ale acestora, care au conferit fiecăreia un anumit obiect de activitate şi, în consecinţă, competenţe specifice, corespunzătoare realizării scopului prevăzut în tratate. Este analizat în doctrină şi sub denumirea principiul atribuirii de competenţă, in acord cu definirea sa prin prevederile Tratatului de la Lisabona (TFUE).
   2. Principiul subsidiarităţii în domeniul competenţelor comunităţilor presupune faptul că acestea nu intervin în domeniile care nu ţin de competenţa lor exclusivă, decât în măsura în care obiectivele avute în vedere nu pot fi realizate în mod corespunzător de către statele membre, acestea putând fi mai bine îndeplinite la nivel comunitar.
   3. Principiul proporţionalităţii constă în faptul că acţiunile la nivel european nu vor depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prevăzute în izvoarele primare. Cu alte cuvinte, intervenţia unei măsuri uniforme la nivel european este legală doar dacă este în acord cu obiectivul urmărit.

Influenţa jurisprudenţei asupra dreptului UE este considerabilă, datorită faptului că judecătorul comunitar se confruntă cu un sistem de drept în formare. În acelaşi timp, având rolul de a veghea respectarea dreptului, jurisprudenţa C.J.U.E. nu reprezintă un izvor de drept european în sensul cunoscut de sistemul de drept common law, hotărârile judecătoreşti neavând efect erga omnes. Soluţiile date de Curtea de Justiţie de la Luxemburg sunt obligatorii doar în ceea ce priveşte modul în care interpretează dispoziţiile dreptului european, dar nu creează norme juridice noi.

Aşadar, deşi putem spune că dreptul european este un „case law", trebuie recunoscut faptul că interpretarea şi aplicarea conformă cu Tratatele a dreptului comunitar sunt posibile numai prin intermediul jurisprudenţei C.J.U.E. Tratatele prevăd pentru C.J.U.E., ca rol principal, „asigurarea respectării dreptului în interpretarea şi aplicarea prezentului Tratat".

În dreptul internaţional public, cutuma ocupă un loc deosebit de important, fiind cel mai vechi izvor atât al dreptului internaţional, cât şi al dreptului în general^[11].

Cutuma reprezintă o sursă nescrisă şi poate fi definită ca fiind o practică general respectată şi acceptată, devenind, astfel, obligatorie din punct de vedere legal. Prin prisma dreptului european, această practică adaugă sau modifică legislaţia primară sau secundară (derivată) a Uniunii Europene.

Dreptul european nu cuprinde cutume în sensul celor prezentate mai sus, cu referire la cutuma din dreptul internaţional. Contrar dreptului internaţional public, unde aceasta reprezintă o sursă fundamentală de drept, cutuma este cvasi-inexistentă în dreptul comunitar^[12]. Pot fi enumerate unele argumente pentru evidenţierea obstacolelor considerabile care există în calea formării unor asemenea surse. În primul rând, este vorba despre existenţa unei proceduri speciale de amendare a tratatelor ; aceasta nu exclude posibilitatea apariţiei unei cutume, însă stabileşte anumite criterii foarte exigente pe care o astfel de practică trebuie să le îndeplinească pentru a fi aplicabilă. Este demn de menţionat faptul că, la nivel comunitar, deocamdată, se află în proces de formare o singură cutumă: este vorba despre practica recurgerii din ce în ce mai des la acorduri informale între instituţiile UE.

Pe lângă aceste categorii de izvoare ale dreptului financiar şi fiscal european identificate până aici, categorii comune cu întreg sistemul de drept european, în sfera izvoarelor dreptului financiar şi fiscal european trebuie să menţionăm şi convenţiile internaţionale privind evitarea dublei impuneri.

Convenţiile pentru evitarea dublei impuneri sunt convenţii bilaterale încheiate între state cu privire la impozitul pe venitul persoanelor fizice şi impozitul pe veniturile persoanelor juridice. Aceste convenţii includ definiţii comune modalitatea de atribuire a veniturilor fiscale, aspecte privind schimbul de informaţii între administraţiile fiscale ale statelor semnatare, reglementări privind înfiinţarea unor comisii bilaterale însărcinate cu examinarea şi rezolvarea situaţiilor apărute.

^[1] I. Ceterchi, I. Craiovan, Introducere în teoria generală a dreptului, Ed. All, Bucureşti, 1998, p. 78.

^[2] D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 543.

^[3] I.P. Filipescu, A. Fuerea, Drept instituţional comunitar european, Ed. Actami, Bucureşti, 2000, p. 14.

^[4] A se vedea în acest sens Tratatul de la Amsterdam.

^[5] I.P. Filipescu, A. Fuerea, Drept instituţional comunitar european, Ed. Actami, Bucureşti, 2000, p. 14.

^[6] www.wikipedia.org

^[7] conform art. 356, astfel de motive sunt cele morală publică, de ordine publică, de siguranţă publică, de protecţie a sănătăţii şi a vieţii persoanelor şi a animalelor sau de conservare a plantelor, de protejare a unor bunuri de patrimoniu naţional cu valoare artistică, istorică sau arheologică sau de protecţie a proprietăţii industriale şi comerciale.

^[8] A. Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 106 şi urm.

^[9] www.eurlex.eu.int

^[10] Sh. Heffernan, Modern Banking, John Wiley &Sons, LTD, West Sussex, England, 2005, p. 276.

^[11] R. Miga-Beşteliu, Drept internaţional public, Ed. All, Bucureşti, 1999, p. 47.

^[12] L. Cartou, J.L. Clergerie, A. Gruber, P. Rambaud, L'Union Européenne", Ed. Dalloz, 2000.