Drept

Funcţionarea comunităţilor europene şi a Uniunii Europene, ca subiect distinct de drept în planul dreptului internaţional trebuie să răspundă exigenţelor legale create pentru existenţa unei persoane juridice, condiţia esenţială fiind existenţa unui patrimoniu, a unui capital care să sprijine acţiunile uniunii. Acest patrimoniu, distinct de patrimoniul individual al membrilor Uniunii Europene, comportă o analiză amănunţită cu privire la cele două dimensiuni ale sale, activ şi pasiv. Reflectarea cea mai fidelă a modului de constituire, gestionare, administrare şi valorificare a capitalurilor europene o reprezintă bugetul.

Bugetul general al UE este actul care prevede şi autorizează pentru fiecare exerciţiu ansamblul încasărilor şi plăţilor estimate necesare pentru funcţionarea Uniunii Europene. Într-o altă opinie^[1], bugetul Uniunii Europene este acel act prin care se autorizează anual finanţarea ansamblului de activităţi şi de intervenţii comunitare, resursele necesare, priorităţile şi obiectivele stabilite.

Evoluţia sa de-a lungul timpului reflectă transformarea succesivă a construcţiei europene. În anul 1970, bugetul comunităţii a fost de 3,6 miliarde de scuzi (19 scuzi/locuitor/an) şi era constituit exclusiv din cheltuielile agricole, destinate realizării politicilor agricole comune. În anul 2000 bugetul UE a atins 93 de miliarde de euro (250 euro/locuitor/an), ceea ce a permis orientarea întregii palete de politici ale UE (cheltuieli agricole, dar şi ajutoare pentru dezvoltarea regiunilor, cheltuieli de cercetare, de educaţie, de formare şi cooperarea internaţională cu restul statelor etc.).

Mecanismele bugetare definite prin Tratatele de la Paris (1951) şi Roma (1957) au fost modificate de mai multe ori. Începând cu anii 1970, puterile Parlamentului European în materie bugetară au crescut în mod progresiv. Procedura bugetara a făcut obiectul unei reforme profunde în 1988, în vederea atingerii următoarelor obiective:

• furnizarea către UE a resurselor care să îi permită asigurarea funcţionării sale cu un plafon total al resurselor proprii exprimat în fiecare an ca procent din venitul naţional brut comunitar;
• garantarea disciplinei bugetare (creşterea controlată a plăţilor) şi ameliorarea procedurii instaurând un echilibru interinstituţional între Parlamentul European, Consiliul UE şi Comisia Europeană;
• asigurarea unui mecanism al Fondurilor structurale eficace.^[2]

Elementele de bază ale contribuţiilor şi cheltuielilor UE au fost stabilite în 1970, înainte de aderarea Marii Britanii. Când Marea Britanie a aderat, în 1973, s-a aflat în situaţia în care finanţa un procent disproporţionat al UE, primind mai puţin. Situaţia agriculturii din Regatul Unit a fost cauza acestei disproporţii. Sectorul agricol deţinea un procent relativ mic în economia Marii Britanii, în comparaţie cu celelalte state membre, astfel încât această ţară a primit puţine fonduri din cheltuielile UE pentru acest sector (3/4 din bugetul UE). Marea Britanie importa o mare parte din alimentele sale din alte ţări care nu erau membre. Având în vedere că taxele pentru importurile din terţe ţări mergeau în UE, Marea Britanie s-a aflat în situaţia de a fi un mare contribuitor net la buget.

După mai mulţi ani de dispute şi plângeri din partea Marii Britanii, liderii UE au decis în cadrul întâlnirii din 1984 de la Fontainebleau să-i returneze 2/3 din contribuţia netă. Nuanţele mai „aprinse" ale discuţiilor care au avut acest deznodământ au fost păstrate în gazetele momentului.^[3]

Începând din 1988 s-au definit „perspective financiare care fixează un plafon şi compoziţia plăţilor pentru o perioadă plurianuală": pachetul Delors I (1988 - 1992), pachetul Delors II (1993 - 1999)^[4]. Rezultatele pozitive ale acestui demers de raţionalizare a bugetului au determinat instituţiile să semneze un nou acord în 1999 pentru perioada 2000 - 2006 (Agenda 2000) şi un altul pe 17 decembrie 2005 pentru perioada 2007-2013. Diversele capitole de cheltuieli includ începând cu acest moment un planfon maxim care trebuie respectat de către toate instituţiile.^[5]

Pentru a se ţine seama de cerinţele de simplificare legislativă şi administrativă, precum şi în vederea asigurării unei rigori accentuate în gestiunea finanţelor europene, s-a conturat ideea reformulării regulamentului financiar din 1977. Tratatul asupra Uniunii europene a adus modificări importante asupra regulilor bugetare, dar nu fundamentale. Astfel, art. 268 reafirmă principiul înscrierii obligatorii a tuturor cheltuielilor şi veniturilor în buget, principiul anualităţii şi principiul echilibrului bugetar, respectând textul mai vechi. În completare, tratatul prevede că toate cheltuielile administrative în legătură cu politica externă şi de securitate dar şi pentru justiţie şi afaceri interne vor trebui prevăzute în bugetul general al UE.

Dispoziţiile din tratate în materie bugetară se completează cu o serie de prevederi incluse în actele interinstituţionale, acte care au ca principal obiectiv limitarea riscurilor unor conflicte bugetare între Comisie, Consiliu şi Parlamentul european. Au fost adoptate în acest scop:

• Declaraţia comună din 30 iunie 1982, care a adus precizări importante în ceea ce priverşte procedura bugetară, definind şi clasificând cheltuielile obligatorii şi cheltuielile facultative. Această distincţie are mare importanţă deoarece, aşa cum vom analiza în secţiunile următoare, delimitează împărţirea competenţelor cu privire la stabilirea cheltuielilor între Consiliu şi Parlament;
• Acordul interinstituţional din 29 octombrie 1994 privind disciplina bugetară şi ameliorarea procedurii bugetare, care a reînnoit şi înlocuit Acordul încheiat la 29 iunie 1988 de către Consiliu, Comisie şi Parlament. Acest acord a vizat planificarea şi gestiunea cheltuielilor pentru intervalul 1993-1999;
• Declaraţia comună din 6 martie 1995 privind inserarea dispoziţiilor financiare în acte legislative;
• Acordul interinstituţional din 6 mai 1999 privind disciplina bugetară şi ameliorarea procedurii bugetare; acest act normativ nu aduce modificări de substanţă, dar prezintă avantajul prezentării într-un text unic a tuturor principiilor şi regulilor fixate prin alte texte normative;

• Convenţia privind viitorul Europei a propus o modificare a procedurii bugetare care elimina diferenţa artificială dintre cheltuielile obligatorii şi cele neobligatorii.

De fapt, procedura lasă ultimul cuvânt în seama Parlamentului, aşa cum se întâmpla până atunci cu cheltuielile neobligatorii, chiar dacă prin noua procedură Parlamentul avea nevoie de o majoritate de trei cincimi. În lipsa acestei majorităţi, versiunea Consiliului prevala. Poate din acest motiv, împreună cu necesitatea de a simplifica procedurile de luare a deciziilor, Conferinţa Interguvernamentală a optat pentru modificarea anteproiectului Convenţiei, creând astfel o nouă procedură bugetară care se aseamănă în mare măsură cu procedura legislativă de codecizie, în care ambii legislatori europeni trebuie să aprobe rezultatul final. Acest proiect este cel care a conturat procedura bugetară la nivelul Uniunii. Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii a abrogat Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului si a fost publicat in Jurnalul Oficial L 298 din 26.10.2012.

Regulamentul financiar a fost revizuit in 2012 pentru ca UE sa îşi modernizeze procedurile financiare si pentru a putea contribui mai bine la atingerea obiectivelor Europa 2020. În mare, modificările vizează trei aspecte:

• simplificare: reducerea birocraţiei, accelerarea procedurilor şi mutarea accentului dinspre documentaţie spre performanţă;
• responsabilitate: asigurarea unei şi mai bune gestiuni financiare şi a protejării intereselor financiare ale UE;
• inovare: introducerea unor mecanisme financiare care vor permite mobilizarea unor fonduri terţe în completarea fondurilor UE.

Regulamentul financiar in vigoare este structurat pe 3 parti si include 214 articole. Îmbunătăţirile principale aduse cadrului normativ bugetar la nivelul UE privesc:

• operativitatea si simplificarea procedurilor (neobligativitatea deschiderii unor conturi bancare separate, urgentarea plăţilor către beneficiari in 30, 60 sau 90 de zile, în funcţie de complexitatea predărilor, utilizarea sumelor forfetare şi a ratelor forfetare, pentru sumele mai mici; reducerea documentaţiei de completat)
• responsabilitate sporită a statelor membre, în special în domeniul politicii regionale (autorităţile naţionale vor trebui să semneze şi să prezinte declaraţii anuale care să certifice faptul că fondurile UE au fost utilizate în mod adecvat).
• consolidarea controlului (mecanismele de corecţie financiară; Comisia va publica decizii de impunere a unor penalităţi pentru utilizarea incorectă a fondurilor UE).
• flexibilitate (diferite instrumente financiare - credite, capital propriu sau garanţii - pentru multiplicarea impactului financiar al fondurilor UE; noi posibilităţi privind parteneriatele de tip public-privat PPP).
• reunirea resurselor.

UE va putea crea fonduri fiduciare la nivelul UE, reunind resursele proprii cu cele ale statelor membre şi ale altor donatori, pentru a putea coordona şi oferi în condiţii mai bune asistenţa externă şi pentru a spori vizibilitatea acesteia.

Într-un sens general, prin bugetul UE se înţelege actul care prevede şi autorizează în fiecare an veniturile şi cheltuielile bugetare. Dreptul bugetar comunitar cuprinde ansamblul regulilor privind întocmirea proiectului de buget, aprobarea bugetului, executarea acestuia şi controlul execuţiei bugetare.

La baza acestor reguli stau de fapt principii bugetare inspirate din dreptul bugetar intern.

 

^[1] F. Dumitru, Construcţia europeană, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2004, p. 50.

^[2] P. Brezeanu, Finanţe europene, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2007, p. 156.

^[3]   Conform unui articol publicat de Herald Tribune în data de 8 octombrie 1998 sub semnătura lui Barrz Jones, fostul prim-ministru britanic, doamna de fier Thatcher, a trântit poşeta de masă şi a strigat la ceilalţi lideri: «Îmi vreau banii înapoi!».

^[4]   Consiliul European de la Edinburgh, octombrie 1993.

^[5]   D. Varela, Guvernarea Uniunii Europene, Institutul european, Bucureşti, 2008, p. 73.