Drept

Conform titlului II, partea I din regulament, art. 6, întocmirea şi execuţia bugetului respectă principiile unităţii, exactităţii bugetare, anualităţii, echilibrului, unităţii de cont, universalităţii, specificităţii, bunei gestiuni financiare şi al transparenţei, în conformitate cu prevederile exprese ale regulamentului financiar.

Principiile unităţii şi exactităţii bugetare (in reglementarea anterioara principiul unităţii şi al adevărului bugetar)

Conform art. 7 din regulamentul financiar, bugetul cuprinde:

• veniturile şi cheltuielile Uniunii, inclusiv cheltuielile administrative care revin instituţiilor în temeiul dispoziţiilor TUE referitoare la politica externă şi de securitate comună şi cheltuielile operaţionale generate de punerea în aplicare a dispoziţiilor respective, atunci când acestea sunt efectuate de la buget;
• veniturile şi cheltuielile Comunităţii Europene a Energiei Atomice.

De asemenea, în buget se înscriu garanţiile pentru operaţiunile de împrumut şi de creditare efectuate de Uniune, inclusiv în cadrul Mecanismului european de stabilitate financiară şi al Mecanismului de asistenţă financiară pentru balanţele de plăţi ale statelor membre.

Articolul 8 din regulament reglementeaza norme speciale care reglementează principiile unităţii şi exactităţii bugetare, respectiv:

• nu se colectează venituri şi nu se efectuează cheltuieli decât dacă sunt înregistrate într-o linie bugetară.

• nu se poate angaja sau autoriza nicio cheltuială peste creditele autorizate.
• nici un credit nu poate fi înregistrat în buget decât dacă se referă la un articol de cheltuieli considerat necesar.

• dobânzile generate de plăţile de prefinanţare efectuate de la buget nu sunt datorate Uniunii, cu excepţia cazului în care se prevede altfel în acordurile de delegare, cu excepţia contractelor încheiate cu ţări terţe sau cu organisme desemnate

• dobânzile respective se reutilizează în favoarea acţiunii corespunzătoare, sunt deduse din cererile de plată în conformitate cu articolul 23 alineatul (1) primul paragraf litera (c) sau se recuperează.

Comisia este împuternicită să adopte acte delegate prin care se stabilesc norme detaliate privind contabilizarea dobânzii rezultate din prefinanţare.

Principiul anualităţii

Acest principiul este consacrat de art. 9 din Regulament, care cuprinde următoarea reglementare: „creditele înregistrate în buget se autorizează pentru un exerciţiu financiar care începe la 1 ianuarie şi se încheie la data de 31 decembrie", formulare care se regaseste identic inserata in regulamentul financiar anterior.

Principiul anualităţii semnifică ataşarea operaţiunilor bugetare de un exerciţiu anual, pentru a facilita controlul activităţii desfăşurate de executivul european.

Principiul anualităţii se referă la faptul că veniturile şi cheltuielile bugetare trebuie aprobate pentru perioada exerciţiului bugetar (care corespunde anului calendaristic, cu unele excepţii reglementate expres). Pe parcursul exerciţiului bugetar, de regulă până în luna iulie, pot interveni o serie de legi bugetare rectificative. De asemenea, Consiliul European a stabilit că previziunile bugetare pentru fiecare exerciţiu bugetar trebuie de fapt să se încadreze în anumite previziuni plurianuale, respectiv trebuie să acopere o perioadă de trei exerciţii bugetare (conform intervenţiei Comisie europene).

Art. 10 din Regulamentul financiar reglementeaza tipurile de credite, respectiv credite diferenţiate, formate din credite de angajament şi credite de plată, şi credite nediferenţiate. Creditele de angajament acoperă costurile totale ale angajamentelor juridice asumate în cursul exerciţiului financiar. Creditele de plată acoperă plăţi efectuate pentru onorarea angajamentelor juridice asumate în cursul exerciţiului financiar sau al exerciţiilor financiare anterioare.

Veniturile unui exerciţiu financiar se introduc în conturile exerciţiului financiar pe baza sumelor încasate în cursul exerciţiului financiar respectiv. Cu toate acestea, resursele proprii ale lunii ianuarie a următorului exerciţiu financiar pot fi plătite în avans, în temeiul Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1150/2000 al Consiliului din 22 mai 2000 privind punerea în aplicare a Deciziei 2007/436/CE, Euratom referitoare la sistemul resurselor proprii ale Comunităţilor Europene.

Creditele autorizate pentru un exerciţiu financiar sunt utilizate numai pentru acoperirea cheltuielilor angajate şi plătite în exerciţiul financiar în cauză şi pentru acoperirea sumelor datorate pentru angajamente din exerciţiile financiare anterioare. Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în ceea ce priveşte stabilirea normelor detaliate privind creditele aferente exerciţiului financiar. Angajamentele se înregistrează în contabilitate pe baza angajamentelor juridice asumate până la data de 31 decembrie. Plăţile se înregistrează în contabilitatea unui exerciţiu financiar pe baza plăţilor efectuate de contabil până la data de 31 decembrie a exerciţiului financiar în cauză.

Derogări de la principiul anualităţii sunt vizate prin sistemul de reportare al creditelor. Dacă regula anualităţii ar fi strict respectată, toate alocările neutilizate în cursul unui exerciţiu bugetar ar trebui anulate. Totuşi, este deseori nevoie de acţiuni care se derulează dincolo de limita unui an calendaristic.

Creditele înregistrate în buget pot fi angajate cu efect de la data de 1 ianuarie, de îndată ce bugetul a fost adoptat definitiv. Creditele care nu au fost utilizate până la sfârşitul exerciţiului financiar pentru care au fost înregistrate se anulează. Totuşi, acestea pot fi reportate, dar numai pentru exerciţiul financiar următor, printr-o decizie adoptată de instituţia în cauză până la data de 15 februarie, sau pot fi reportate în mod automat.

Crizele bugetare care s-au succedat în cursul anilor '80 ai secolului trecut au impus realizarea unui mecanism care să garanteze disciplina bugetară pe termen mai lung decât un an calendaristic. Încă din anul 1988, bugetul anual al uniunii era stabilit în respectul cadrului financiar pe termen lung („perspective financiare") care defineşte maximul anual de cheltuieli.^[1]

Perspectiva financiară nu este numai un exerciţiu de programare indicativă, reperele agreate de statele membre devind obligatorii pe perioada în curs. Până în prezent au fost elaborate mai multe perspective financiare, astfel: perspectiva financiară 1988-1992 (Pachetul Delors I), perspectiva financiară 1993-1999 (Pachetul Delors II), perspectiva financiară 2000-2006, perpectiva financiară 2007­2013.

În anul 1999, în cadrul negocierilor realizate de Agenda 2000 au fost adoptate şi priorităţile viitoare ale uniunii, perspectivele financiare pentru 7 ani, acoperind perioada 2000-2006, 2007-2013, 2014-2020. Acest cadru a stabilit marile orientări bugetare pe mai mulţi ani, de către Parlamentul european, ceea ce a uşurat adoptarea anuală a bugetului, care are nevoie şi de acordul Consiliului european, ambele fiind considerate „autorităţile bugetare" ale UE. Pe de altă parte, instaurarea unei plafonări plurianuale ajută la controlul evoluţiei cheltuielilor UE. În literatura de specialitate se apreciază că, de când se aprobă previziuni financiare pe mai mulţi ani, interesul politic al procesului bugetar anual a scăzut.^[2]

Deşi există categorii de priorităţi stabilite la nivel multianual, bugetul european nu este un buget pe mai mulţi ani, atât timp cât procedura bugetară anuală continuă să fie obligatorie, pentru fixarea strictă a nivelului de cheltuieli şi fixarea lor pe capitole. În cazul unor cheltuieli noi neprevăzute, perspectiva financiară poate fi ajustată, cu toate că nu se poate depăşi limita stabilită prin bugetul multianual.

Norme aplicabile în cazul adoptării cu întârziere a bugetului sunt incluse in procedura de la articolul 315 primul paragraf din TFUE (regimul doisprezecimilor provizorii). Astfel, se pot asuma angajamente pe capitole până la maximum o pătrime din creditele totale autorizate în capitolul relevant pentru exerciţiul financiar anterior, plus o doisprezecime pentru fiecare lună scursă si nu se poate depăşi limita creditelor prevăzute în proiectul de buget.

Plăţile se pot efectua lunar pe capitole până la cel mult o doisprezecime din creditele autorizate în capitolul relevant pentru exerciţiul financiar anterior. Cu toate acestea, suma nu trebuie să depăşească o doisprezecime din creditele prevăzute în acelaşi capitol din proiectul de buget.

În cazul în care continuitatea acţiunii Uniunii şi nevoile de gestiune necesită acest lucru, Consiliul, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei, poate autoriza cheltuieli care depăşesc o doisprezecime provizorie, dar care nu depăşesc suma totală a patru doisprezecimi provizorii, cu excepţia unor cazuri justificate corespunzător, atât pentru angajamente, cât şi pentru plăţi, în plus faţă de cele puse în mod automat la dispoziţie. Fără întârziere, Consiliul transmite Parlamentului European decizia de autorizare, care intră în vigoare la treizeci de zile de la data adoptării, cu excepţia cazului în care Parlamentul European:

• hotărând cu majoritatea membrilor care îl compun, decide să reducă aceste cheltuieli în termenul respectiv, caz în care Comisia prezintă o nouă propunere;
• informează Consiliul şi Comisia că nu doreşte să reducă respectivele cheltuieli, caz în care decizia intră în vigoare înainte de expirarea celor treizeci de zile.

Doisprezecimile suplimentare se autorizează integral şi nu sunt divizibile.

Principiul echilibrului

Articolul 17 din Regulamentul financiar prevede că veniturile şi creditele de plată sunt echilibrate iar Uniunea şi organismele sale nu pot realiza împrumuturi în cadrul bugetului.

Principiul echilibrului bugetar presupune realizarea unei echivalenţe (egalităţi) relative între nivelul veniturilor şi cel al cheltuielilor bugetare. Ca o consecinţă a acestui principiu, proiectul bugetului UE trebuie supus aprobării într-o variantă perfect echilibrată. În cazul unui deficit bugetar, este interzisă echilibrarea bugetului prin intermediul împrumuturilor. În cazul în care se înregistrează excedent bugetar, acesta trebuie inclus în bugetul exerciţiului bugetar următor.

În practică, bugetul general al UE respectă un echilibru strict la nivelul autorizării cheltuielilor, dar veniturile pot fi superioare sau inferioare cheltuielilor la nivelul execuţiei bugetare. Bugetul este, prin definiţie, un plan previzionar, atât pentru încasări cât şi pentru plăţi. Este aşadar destul de probabil ca executarea să se abată de la previziune, două situaţii fiind posibile:

- soldul este pozitiv (excedent bugetar) este situaţia cea mai întâlnită în ceea ce priveşte bugetul UE. Excedentul este înscris ca o încasare în contul exerciţiului următor şi reduce în mod corespunzător apelul la resursele furnizate de statele membre;

- soldul este negativ (deficit bugetar). În această situaţie mai degrabă excepţională, se va înscrie o plată în contul bugetului pentru anul următor.

Economiştii au identificat un mecanism ce constă în finanţarea plăţilor noi, anticipând economiile care vor fi realizate în cursul execiţiului financiar în derulare. Este vorba despre o rezervă negativă: o sumă negativă este înscrisă în buget şi va trebui să fie acoperită în cursul exerciţiului prin viramente care provin din capitole care se dovedesc excedentare.^[3]

Principiul unităţii de cont

De la 1 ianuarie 1999, bugetul european se întocmeşte în euro. Articolul 19 din Regulamentul financiar stabileşte că bugetul se întocmeşte şi se execută în euro, iar conturile se prezintă în euro.

Utilizarea euro este reglementată ca principiu absolut, adică pentru stabilirea bugetului, reeditarea conturilor precum şi pentru executarea bugetului. Numai două excepţii sunt admise pentru nevoi de trezorerie considerate justificate contabil şi pentru regii în avans (a căror regularizare bugetară este efectuată în euro). În aceste situaţii expres şi limitativ reglementate, ordonatorul de credite responsabil este autorizat să efectueze operaţiuni în moneda naţională, în conformitate cu normele din regulamentul de aplicare. Comisia este împuternicită să adopte acte în ceea ce priveşte stabilirea normelor detaliate privind conversia dintre euro şi alte monede.

Principiul universalităţii

Ca şi în dreptul financiar intern, principiul universalităţii bugetare semnifică faptul că veniturile determinate nu sunt atribuite pentru susţinerea unor cheltuieli determinate (regula neatribuirii veniturilor şi cheltuielilor) şi că nu există constrângeri între venituri şi cheltuieli. Toate veniturile şi cheltuielile se înregistrează integral fără a fi compensate între ele.

Principiul universalităţii bugetare la nivelul dreptului financiar european, reglementat în art. 20 şi următoarele din Regulamentul financiar, semnifică faptul că încasările bugetului servesc la finanţarea fără diferenţe a tuturor plăţilor. Acest principiu implică două reguli caracteristice ale dreptului bugetar: neafectarea şi necontractarea.

Presupune regula potrivit căreia toate veniturile se cuprind într-o masă comună asupra căreia să se poată imputa cheltuielile. De aici decurg două reguli deosebit de importante:

• regula neafectării veniturilor, potrivit căreia veniturile proprii servesc finanţării nediscriminatorii a tuturor cheltuielilor cuprinse în buget;
• regula interdicţiei contractării veniturilor şi a cheltuielilor, adică interdicţia de a stabili venituri şi cheltuieli în afara bugetului.

Principiul universalităţii bugetare, deşi nu rezultă direct din tratate, semnifică faptul că încasările bugetului servesc la finanţarea fără diferenţe a tuturor plăţilor. Acest principiu implică două reguli caracteristice ale dreptului bugetar: neafectarea şi necontractarea.

Neafectarea dispune că încasările bugetare nu trebuie să fie destinate unor plăţi precise. Totuşi, excepţii de la regulă sunt tolerate, de exemplu pentru contribuţiile statelor membre la unele fonduri de cercetare.

Regula de necontractare dispune că nu putem avea contractare între încasări şi plăţi. Numai excepţiile de ordin tehnic care permit amânarea procedurii sunt admise, cum ar fi decalajul dintre momentul contractării creditelor şi momentul încasării plăţilor.

Cu titlu de exceptii expres prevazute in Regulamentul financiar, articolul 21 stabileste categorii de veniturile alocate externe şi veniturile alocate interne care se utilizează pentru finanţarea unor cheltuieli specifice, cum ar fi

• contribuţiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare în temeiul Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1150/2000;
• contribuţiile financiare din partea statelor membre şi a ţărilor terţe, inclusiv, în ambele cazuri, din partea agenţiilor publice ale acestora, a entităţilor sau a persoanelor fizice pentru anumite proiecte sau programe de asistenţă externă finanţate de Uniune şi gestionate de Comisie în numele acestora;
• dobânzile pentru depozite şi amenzile prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea şi clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv (13);

Venituri alocate interne, cum ar fi:

• veniturile provenite de la părţi terţe pentru livrări de bunuri, prestări de servicii sau efectuarea de lucrări la cererea acestora;
• veniturile din vânzarea de vehicule, echipamente, instalaţii, materiale şi aparatură ştiinţifică şi tehnică, înlocuite sau casate după amortizarea completă a valorii contabile a acestora;
• veniturile obţinute din rambursarea sumelor plătite în mod necuvenit;
• veniturile obţinute din dobânzile aferente plăţilor de prefinanţare, în conformitate cu articolul 8 alineatul (4);
• încasările din livrări de bunuri, prestări de servicii sau efectuarea de lucrări pentru alte departamente din cadrul unei instituţii, instituţii sau organisme, inclusiv indemnizaţiile de delegaţie plătite în numele altor instituţii sau organisme şi rambursate de acestea;

Totodata, Comisia poate accepta orice donaţie în favoarea Uniunii, precum fundaţii, subvenţii, cadouri şi moşteniri. Acceptarea unei donaţii în valoare de cel puţin 50 000 EUR, care implică o taxă financiară, inclusiv costuri de monitorizare care depăşesc 10 % din valoarea donaţiei acordate, este supusă spre aprobare Parlamentului European şi Consiliului.

Principiul specificităţii (Principiul specialităţii, in reglementarea anterioara)

Articolul 24 din Regulament prevede că toate creditele se alocă, integral, unor destinaţii specifice, pe titluri şi capitole, iar capitolele sunt subîmpărţite în articole şi rubrici. Fiecare cheltuială trebuie să aibă o destinaţie determinată şi să fie afectată unui scop specific, cu intenţia de a evita orice confuzie între diferitele cheltuieli între momentul autorizării şi cel al executării. Nici o încasare, nici o plată nu poate fi afectată altfel decât prin imputarea la un articol al bugetului. De asemenea, încasările trebuie să fie în mod precis identificate. Orice virament important trebuie să primească autorizarea autorităţii bugetare în funcţie de regulile prevăzute de reglementarea financiară.

Prezentarea strictă şi centralizată a alocărilor de fonduri nu ar oferi garanţia operativităţii în procedura execuţiei bugetului. În acest scop sunt reglementate transferul alocărilor de fonduri.

Articolul 25 reglementeaza transferuri de credite efectuate de alte instituţii decât Comisia, în cadrul propriei secţiuni de buget:

• de la un titlu la altul, în limita a 10 % din creditele exerciţiului financiar indicat în linia din care se efectuează transferul;
• de la un capitol la altul şi de la un articol la altul, nelimitat.

Cu trei săptămâni înainte de efectuarea oricărui transfer, instituţia informează Parlamentul European şi Consiliul cu privire la intenţiile sale în acest sens. În cadrul propriei secţiuni din buget, Comisia poate efectua în mod autonom:

• transferuri de credite în cadrul fiecărui capitol;
• pentru cheltuielile de personal şi cheltuielile administrative care sunt comune mai multor titluri, transferuri de credite de la un titlu la altul în limita a 10 % din creditele exerciţiului indicat la linia de la care se efectuează transferul şi în limita a 30 % din creditele pentru exerciţiul indicat la linia către care se efectuează transferul;

• pentru cheltuielile operaţionale, transferuri de credite între capitolele aceluiaşi titlu în limita a 10 % din creditele exerciţiului financiar respectiv înscrise în linia din care se face transferul.

Principiul bunei gestiuni financiare

Acest principiu este reglementat in Capitolul 7 din Partea I a Regulamentului financiar, si include principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii.

Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituţie pentru desfăşurarea activităţilor sale să fie puse la dispoziţie în timp util, în cantitatea şi la calitatea adecvate şi la cel mai bun preţ.

Principiul eficienţei priveşte raportul optim între resursele utilizate şi rezultatele obţinute.

Principiul eficacităţii priveşte îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite şi obţinerea rezultatelor scontate.

Orice modificare adusă unei propuneri sau iniţiative prezentate autorităţii legislative, care poate avea implicaţii considerabile asupra bugetului, inclusiv schimbarea numărului de posturi, trebuie să fie însoţită de o fişă financiară întocmită de instituţia care propune modificarea. În cursul procedurii bugetare, Comisia furnizează informaţiile necesare pentru o comparaţie între evoluţia nevoilor de credite şi estimările iniţiale făcute în fişa financiară, ţinând seama de progresele înregistrate în cadrul deliberărilor privind propunerea sau iniţiativa prezentată autorităţii legislative. Pentru a reduce riscurile de fraudă şi nereguli, fişa financiară prezintă informaţii privind sistemul de control intern instituit, o estimare a costurilor şi beneficiilor controalelor presupuse de asemenea sistem şi o evaluare a nivelului preconizat al riscului de eroare, precum şi măsurile existente sau planificate de prevenire a fraudei şi de protecţie împotriva acesteia.

Art. 32 reglementeaza controlul intern al execuţiei bugetare, definit drept un proces aplicabil la toate nivelurile gestiunii şi menit să asigure în mod rezonabil realizarea următoarelor obiective:

• eficacitatea, eficienţa şi economia operaţiunilor;
• fiabilitatea informaţiilor;
• protecţia activelor şi a informaţiilor;
• prevenirea, depistarea, corectarea şi monitorizarea fraudelor/ neregulilor;
• buna gestionare a riscurilor legate de legalitatea şi regularitatea tranzacţiilor aferente, avându-se în vedere caracterul multianual al programelor, precum şi natura plăţilor respective.

Principiul transparenţei

Regulamentul financiar recunoaşte în mod oficial acest principiu pentru întreg exerciţiu bugetar, aşa cum se afirmă expres în cuprinsul art. 34 şi următoarele. Transparenţa este asigurată prin instituirea obligaţiilor de publicare, în forma finală în care a fost adoptat, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Bugetul se publică în termen de trei luni de la data la care este declarat adoptat definitiv.

Preşedintele Parlamentului European dispune publicarea bugetului şi a bugetelor rectificative, astfel cum au fost adoptate definitiv, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Conturile anuale consolidate şi raportul privind gestiunea bugetară şi financiară întocmite de fiecare instituţie se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Informaţiile referitoare la operaţiunile de împrumut şi de credit contractate de Uniune în beneficiul unor terţe părţi se includ într-o anexă la buget. Comisia pune la dispoziţie, într-un mod corespunzător şi la timp, informaţiile referitoare la beneficiari, precum şi la natura şi scopul măsurii finanţate de la buget, atunci când bugetul este executat direct, precum şi informaţiile referitoare la destinatari furnizate de entităţile, persoanele şi statele membre cărora le sunt încredinţate sarcini de execuţie bugetară în temeiul altor metode de execuţie.

Informaţiile respective sunt puse la dispoziţie cu respectarea întocmai a cerinţelor de confidenţialitate şi securitate, în special protecţia datelor cu caracter personal. Atunci când sunt vizate persoane fizice, informaţiile publicate se limitează la numele şi localitatea destinatarului, suma acordată şi scopul contractului. Publicarea datelor respective se bazează pe criterii relevante, cum ar fi periodicitatea contractului, tipul sau importanţa acestuia. Criteriile de publicare şi nivelul detaliilor publicate ţin seama de particularităţile sectorului şi de fiecare metodă de execuţie.

^[1] F. Dumitru, Construcţia europeană, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2004, p. 50.

^[2] D. Varela, Guvernarea Uniunii Europene, Institutul european, Bucureşti, 2008, p. 74.

^[3] P. Brezeanu, op. cit., p. 157.