1. Limitarea puterii

În epoca modernă, garanţia unei guvernări democratice constă în consacrarea în legea fundamentală a statului a principiilor şi regulilor de constituire, organizare şi funcţionare a tuturor instituţiilor cărora le este  încredinţată exercitarea efectivă a puterii politice. Constituţia trebuie să  prevadă distribuirea autorităţii şi limitele în care se poate extinde puterea, precum şi mijloacele de contracarare, astfel încât să se poată determina întotdeauna ceea ce este legal sau ilegal.

Această teză fundamentală o găsim susţinută şi argumentată atât în lucrările de politologie[1] cât şi în cele de  drept public[2]. Indiferent însă de formularea sau  contextul în care  este adusă în discuţie, ea conduce inevitabil la  ideea statului de drept. În temeiul acestor abordări,  putem considera că orice  organizaţie statală cu pretenţia de a fi stat de drept ar trebui să se  caracterizeze, în  primul rând, prin existenţa unor structuri şi mecanisme care să limiteze puterea şi să o  menţină în  cadre strict necesare pentru satisfacerea binelui public. Ar fi posibil acest lucru, printre altele, şi prin repartizarea ei unor instituţii distincte, care  să o exercite specializat şi în limitele  expres prevăzute de Constituţie.

Cei mai mulţi autori văd  în constituţie cel mai eficient obstacol în faţa tendinţelor pe care, natural, le au forţele politice ajunse la putere de a-şi depăşi limitele de autoritate sau de a adopta o atitudine discreţionară în actul de guvernământ. Într-adevăr, constituţia este cel mai frecvent invocată atât în discursul politic şi studiile de politologie, cât şi în exerciţiul practic al puterii, indiferent sub ce formă anume se manifestă aceasta (legislativă, executivă sau judecătorească).

„Constituţia există, în primul rând, se subliniază în doctrina britanică, pentru a proteja drepturile cetăţenilor şi pentru a limita puterile celor încredinţaţi cu autoritatea”[3]. Motivul fundamental al unor astfel de limitări este acelaşi ca  pretutindeni şi  dintotdeauna, respectiv intenţia declarată de a contracara abuzul de putere, la care cei investiţi cu prerogative de putere publică, având deci la dispoziţie forţa de constrângere statală, sunt în mod inevitabil tentaţi să recurgă.

Un alt autor[4] , care-şi propune să fundamenteze teoretic un model ideal de stat de drept, consideră că pentru realizarea acestui scop s-ar impune ca dispoziţiile constituţionale şi, în general, normele legale să fie suficient de precise şi detaliate. În asemenea condiţii, autoritatea învestită cu puterea de a le pune în executare va deveni un simplu executant, excluzându-se astfel posibilitatea de a se acţiona în mod abuziv sau discreţionar.

Credem că o asemenea viziune asupra funcţionării organismului statal, chiar şi pentru democraţiile avansate din  Occident, este nerealistă. În primul rând, ea concepe societatea, în forma ei superioară de organizare politică, respectiv statul, ca un sistem rigid, capabil să funcţioneze după reguli precise.

Apoi, pentru ca puterea să nu dispună de nici o marjă de apreciere a oportunităţii, atunci  când  se   cere să  acţioneze, ar trebui ca norma, începând cu forma ei cea mai înaltă care  este constituţia, să renunţe la caracterul ei general şi să prevadă absolut totul în cele mai mici amănunte. Această imposibilitate a fost suficient de  argumentată, mai  ales de doctrina juridică.

Chiar şi aşa stând lucrurile, constituţia şi, în general, dreptul nu-şi pierd cu nimic rolul de obstacol în faţa abuzurilor pe care sunt tentate şi uneori chiar obligate să le săvârşească forţele politice ajunse la  putere.

Pentru aceasta însă constituţia ar  trebui să aibă suficientă forţă pentru a se impune atât guvernanţilor cât şi celor guvernaţi. Această forţă este dată în primul rând de înrădăcinarea în conştiinţa publică a faptului că legea fundamentală a statului,  respectiv constituţia, are  o valoare supremă peste care nu se poate trece. A nesocoti constituţia  înseamnă a nesocoti valorile definitorii ale naţiunii, precum şi proiecţia ei în contemporaneitate.

Constituţia este în acelaşi timp expresia cea mai  înaltă a voinţei sociale care, de asemenea, ar trebui  să reprezintă o valoare mai presus  de orice interes.

Guvernarea democratică este,  în primul  rând, o guvernare constituţională şi  acest lucru este de  subliniat pentru că nu  poate fi democratic decât guvernământul care  se sprijină pe consimţământul celor  guvernaţi, iar expresia cea mai înaltă a acestui consimţământ este tocmai constituţia.

Există şi  guvernări constituţionale care nu sunt democratice. În  cazul acestora, însă, constituţia nu reprezintă altceva decât un mijloc de legitimare ipocrită a faptului că guvernarea s-ar exercita în conformitate cu voinţa populară.

Nu faptul că există sau nu o constituţie scrisă, care consacră anumite principii şi  reguli  fundamentale de organizare şi exercitare a puterilor în stat reprezintă esenţialul conceptului de „Constituţie”. România a avut constituţie şi înainte de 1990, cu  toate acestea nu putem afirma că  viaţa politică, cel puţin în domeniul exercitării puterii, era una constituţională şi cu atât mai mult democratică. Marea Britanie,  în schimb, nici în prezent nu are vreun document care să se cheme constituţie şi cu toate acestea guvernământul ei este constituţional şi în acelaşi timp democratic.

Una dintre caracteristicile esenţiale ale guvernământului constituţional constă,  tocmai, în existenţa unor limitări eficiente ale puterii şi funcţiilor guvernării. Aceasta înseamnă că în exercitarea efectivă  a puterii sunt anumite lucruri pe care guvernarea nu poate să le facă sub nici o formă, tocmai pentru că asemenea limitări sunt consacrate  în constituţie, ea impunând totodată un sistem de  constrângeri eficient şi reglementat care vizează, în primul rând, acţiunea guvernării.

Chiar în mod tradiţional, constituţionalismul a fost definit în funcţie de constrângerile impuse de lege,  adică existenţa unei  legi care să pună graniţe  voinţei arbitrare[5]. Gândirea politologică a  mers şi mai departe în această privinţă, susţinându-se faptul că „guvernarea constituţională este manifestarea practică şi reflectarea ideii de drept natural”[6].

Ea ar avea, în acest sens, semnificaţia unei autoconstrângeri pe care guvernanţii trebuie să şi-o impună. Nu controalele instituţionale sau presiunea exercitată de opinia publică ar trebui să reprezinte suportul limitelor de putere, ci recunoaşterea unanimă a faptului că există constrângeri, cărora omul politic trebuie să se supună, fără rezerve, ca o condiţie indispensabilă pentru ca  misiunea sa să producă cât mai multă satisfacţie socială[7].

Dacă în România postdecembristă  Constituţia nu se bucură de suficientă legitimare şi încă nu este percepută ca  un fel de biblie a naţiunii, răspunzător pentru această stare de lucruri este rând factorul politic. Din considerente politicianiste, dar fără nici un temei  real, acţiunea contestatoare a unor forţe politice s-a îndreptat,  nu de  puţine ori, şi chiar cu ostilitate, împotriva Constituţie. Acest blam insistent n-a  rămas fără efecte în mentalul colectiv, alimentând curentele degenerative pentru o ordine socială fundamentată constituţional.

Grav este faptul că ostilitatea faţă de Constituţie care, în definitiv, am putea-o considera, fără exagerare, o atitudine de dispreţ faţă de voinţa socială majoritară,  nu  se manifestă doar propagandistic ci, uneori, ia forma, chiar a unor acţiuni concrete.  Ele constau, de  exemplu, în elaborarea de acte normative a căror dispoziţii sunt flagrant împotriva  celor constituţionale, ceea ce reprezintă, s-ar putea spune, unul dintre cele  mai  grave abuzuri pe care forţele  politice ajunse la putere le-ar putea săvârşi.

Pentru că domeniul juridic şi implicit şi cel constituţional se află, în definitiv, la  discreţia factorului politic, acesta, pentru a-şi realiza interesele, fără însă a contraveni legii, o poate  oricând modifica  şi adapta potrivit  nevoilor sale. Asemenea maniere de  guvernare se întâlnesc, de  regulă, în societăţile unde stabilimentele democratice sunt şubrede sau într-o faza incipientă de consolidare, aşa cum  este  şi cazul României. Sunt nenumărate exemple când forţele  politice ajunse la putere s-au preocupat de adoptarea unor acte normative sau  de modificarea celor existente nu animate de gândul realizării binelui public promis prin  oferta electorală, ci de nevoia satisfacerii intereselor  proprii şi ale  clientelei  lor politice. Aceleaşi interese au determinat, practic, şi revizuirea Constituţiei României în octombrie 2003.          

Această realitate ne determină să considerăm că, cel puţin în această etapă, Constituţia şi implicit legea n-ar  putea constitui, singure, un obstacol eficient în calea abuzului şi excesului de putere,  mai ales când este vorba de autorităţi situate pe treapta cea mai înaltă a  ierarhiei statale (Parlament, Guvern, Preşedinţie, Curtea Supremă de Justiţie,  Curtea Constituţională etc.).

Este o problemă de tehnică legislativă şi de artă politică, s-a remarcat în mod pertinent în literatura de specialitate, de a încerca, în funcţie de condiţiile istorice ale fiecărei ţări,  să  se  ajungă, atât între puterile statului, cât şi în interiorul acestor puteri, la o împletire a diferitelor frâne şi contragreutăţi, de natură să-l împiedice pe unul dintre organe să acumuleze prea multă putere şi prin urmare să devină tiranic[8].

Una dintre soluţiile, unanim recunoscută şi acceptată, în  această  privinţă, constă în consacrarea în legea fundamentală a statului, a principiilor şi a regulilor de constituire, organizare şi funcţionare a tuturor instituţiilor, cărora le este  încredinţată exercitarea efectivă a puterii politice. Constituţia trebuie să  prevadă distribuirea autorităţii şi limitele în care se poate extinde  puterea, precum şi mijloacele de contracarare, astfel încât să se poată determina, întotdeauna, ceea ce este legal sau ilegal. Această teză fundamentală o găsim susţinută şi argumentată atât în lucrările de politologie[9], cât şi în cele de  drept public[10]. Cei mai mulţi autori văd  în Constituţie cel mai eficient obstacol în faţa tendinţelor pe care, natural, le au forţele politice ajunse la putere de a-şi depăşi limitele de autoritate sau de a adopta o atitudine discreţionară în actul de guvernare. Într-adevăr, Constituţia este cel mai frecvent invocată atât în discursul politic şi studiile de politologie, cât şi în exerciţiul practic al puterii, indiferent sub ce formă anume se manifestă aceasta (legislativă, executivă sau judecătorească).

„Constituţia există, în primul rând, se subliniază în doctrina britanică, pentru a proteja drepturile cetăţenilor şi pentru a limita puterile celor încredinţaţi cu autoritatea”[11]. Motivul fundamental al unor astfel de limitări este acelaşi ca  pretutindeni şi  din totdeauna, respectiv intenţia declarată de a contracara abuzul de putere, la care cei învestiţi cu prerogative de putere publică, având deci la dispoziţie forţa de constrângere statală, sunt, în mod inevitabil, tentaţi să recurgă.

 Un alt autor[12], care-şi propune să fundamenteze teoretic un model ideal de stat de drept, consideră că pentru realizarea acestui scop s-ar impune ca dispoziţiile constituţionale şi, în general, normele legale să fie suficient de precise şi detaliate. În asemenea condiţii, autoritatea învestită cu puterea de a le pune în executare va deveni un simplu executant, excluzându-se astfel posibilitatea de a se acţiona în mod abuziv sau discreţionar.

Credem  că  o  asemenea  viziune  asupra  funcţionării  organismului  statal,  chiar şi   pentru democraţiile avansate din  occident, este nerealistă. În primul rând, ea concepe societatea, în forma ei superioară de organizare politică, respectiv statul, ca un sistem rigid, capabil să funcţioneze după reguli precise.

Apoi, pentru ca puterea să nu dispună de nici o marjă de apreciere a oportunităţii, atunci  când  se   cere să  acţioneze, ar trebui ca norma, începând cu forma ei cea mai înaltă care  este Constituţia, să renunţe la caracterul ei general şi să prevadă absolut totul în cele mai mici amănunte. Această imposibilitate a fost suficient de  argumentată, mai  ales de doctrina juridică.

Chiar şi aşa stând lucrurile, Constituţia şi, în general, dreptul nu-şi pierd cu nimic rolul de obstacol în faţa abuzurilor pe care sunt tentate şi, uneori, chiar obligate să le săvârşească forţele politice ajunse la  putere.

Pentru aceasta însă, mai ales Constituţia ar  trebui să aibă suficientă forţă pentru a se impune atât guvernanţilor cât şi celor guvernaţi. Această forţă este dată,  în  primul  rând,  de  înrădăcinarea  în conştiinţa  publică  a faptului că legea fundamentală a statului are  o valoare supremă peste care nu se poate trece. A nesocoti Constituţia  înseamnă a nesocoti valorile definitorii ale naţiunii precum şi proiecţia ei în contemporaneitate şi în viitor.

Constituţia este, în acelaşi timp, expresia  cea  mai  înaltă a voinţei sociale care, de asemenea, ar trebui  să reprezintă o valoare mai presus  de orice interes.

Guvernarea democratică este,  în primul  rând, o guvernare constituţională şi  acest lucru este de  subliniat, pentru că nu  poate fi democratic decât guvernământul care  se sprijină pe consimţământul celor  guvernaţi, iar expresia cea mai înaltă a acestui consimţământ este tocmai Constituţia.

Există şi  guvernări constituţionale care nu sunt democratice. În  cazul acestora însă, Constituţia nu reprezintă altceva decât un mijloc de legitimare ipocrită a faptului că guvernarea s-ar exercita în conformitate cu voinţa populară.

Nu faptul că există sau nu o Constituţie scrisă, care consacră anumite principii şi  reguli  fundamentale de organizare şi de exercitare a puterilor în stat reprezintă esenţialul conceptului de „Constituţie”. România a avut Constituţie şi înainte de 1990, dar cu  toate acestea, nu putem afirma că  viaţa politică, cel puţin în domeniul exercitării puterii, era una constituţională şi, cu atât mai mult, democratică. Marea Britanie,  în schimb, nici în prezent nu are vreun document care să se cheme Constituţie şi, cu toate acestea, guvernământul ei este constituţional şi în acelaşi timp democratic.

Una dintre caracteristicile esenţiale ale guvernământului constituţional constă  tocmai în existenţa unor limitări eficiente ale puterii şi ale funcţiilor guvernării. Aceasta înseamnă că în exercitarea efectivă  a puterii sunt anumite lucruri pe care guvernarea nu poate să le facă sub nici o formă, tocmai pentru că asemenea limitări sunt consacrate  în Constituţie, ea impunând, totodată, un sistem de  constrângeri care vizează inclusiv acţiunea guvernării.

În mod tradiţional, constituţionalismul a fost definit în funcţie de constrângerile impuse de lege,  adică existenţa unei  legi care să pună graniţe  voinţei arbitrare. Gândirea politologică a  mers şi mai departe în această privinţă, susţinându-se faptul că guvernarea constituţională este manifestarea practică şi reflectarea ideii de drept natural.

Ea ar avea, în acest sens, semnificaţia unei auto-constrângeri pe care guvernanţii trebuie să şi-o impună. Nu controalele instituţionale sau presiunea exercitată de opinia publică ar trebui să reprezinte suportul limitelor de putere, ci recunoaşterea unanimă a faptului că există constrângeri cărora omul politic trebuie să se supună, fără rezerve, ca o condiţie indispensabilă pentru ca  misiunea sa să producă cât mai multă satisfacţie socială.

Dacă în România postdecembristă  Constituţia nu se bucură de suficientă legitimare şi încă nu este percepută ca  un fel de biblie a naţiunii, răspunzător pentru această stare de lucruri este, în primul rând, factorul politic. Din considerente politicianiste, dar fără nici un temei  real, acţiunea contestatoare a unor forţe politice s-a îndreptat,  nu de  puţine ori, şi chiar cu ostilitate, împotriva Constituţiei. Acest blam insistent n-a  rămas fără efecte în mentalul colectiv, alimentând curentele degenerative pentru o ordine socială fundamentată constituţional.

Grav este faptul că ostilitatea faţă de Constituţie pe care, în definitiv, am putea-o considera, fără exagerare, o atitudine de dispreţ faţă de voinţa socială majoritară,  nu  se manifestă doar propagandistic, ci uneori ia forma chiar a unor acţiuni concrete.  Ele constau, de  exemplu, în elaborarea de acte normative ale căror dispoziţii sunt flagrant împotriva  celor constituţionale, ceea ce reprezintă, s-ar putea spune, unul dintre cele  mai  grave abuzuri pe care forţele  politice, ajunse la putere, le-ar putea săvârşi.

Deşi s-a vorbit de declinu1 valorii obligatorii a Constituţiei în perioada contemporană, totuşi ea reprezintă încă un instrument esenţia1 al limitării puterii[13].

Constituţia a apărut ca o formă de afirmare a individului în faţa tiraniei[14]. Puterea a fost limitată prin organizarea exerciţiului ei. Constituţia a rămas, prin această încadrare juridică a fenomenelor de putere, un instrument de limitare a acestora. Chiar existenţa unor reguli de exercitare a puterii, independent de orice mijloc de garantare a aplicării acestora, reprezintă o limitare a puterii. Astfel, monarhiile absolute sunt acelea în care monarhul nu respectă nici o regulă, cele în care el este chiar regula; existenţa unor reguli cu privire la exerciţiul puterii, existenţa unor reguli cu privire la transmiterea puterii (succesiunea la tron) implică deja existenţa unei Constituţii şi o oarecare limitare a puterii. Când acestei prevederi formale a unor reguli privind puterea îi sunt adăugate mecanisme de garantare a aplicării acestor norme, suntem în prezenţa unei noi faze de limitare a puterii prin intermediul Constituţiei, a unei noi forme de Constituţie în fond: Constituţia garanţie de drepturi, care înlocuieşte Constituţia amenajare a puterii.

Constituţia limitează puterea pentru că ea este norma superioară care reprezintă nu o manifestare a puterii politice, ci un acord de voinţă între guvernaţi şi guvernanţi. Toate legile, care reprezintă o manifestare a puterii statale, deci a puterii politice, trebuie să fie edictate în respectul acestei prime norme. Puterea este limitată prin Constituţie, căci ea se subordonează prin aceasta voinţei guvernaţilor[15].

Statul nu este şi nu trebuie să devină un scop în sine, deşi tendinţa sa este evident de a evolua într-un asemenea sens. Politicul trebuie subordonat socialului; acesta este un principiu esenţial al statului liberal. Ca urmare, statul trebuie să fie pus în slujba creării unui anumit tip de societate. Ceea ce trebuie să primeze, aşadar, nu este organizarea politică, ci proiectul de organizare socială în vederea împlinirii căruia politicul este şi acţionează. Ca urmare, statutul statului, organizarea puterilor, trebuie să fie adaptate scopului organizării sociale[16].

Există, aşadar, două niveluri: unul al organizării politice şi unul al organizării sociale. Corespunzător acestor niveluri, există două tipuri de Constituţie: politică şi socială[17]. Aceste două niveluri coexistă, cel politic fiind subordonat celui social.

Constituţia politică. Constituţia politică reprezintă totalitatea regulilor ce determină instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii de stat, statutul cetăţenilor, drepturile şi libertăţile acestora.

Această parte a Constituţiei este strictă, îmbrăcând forma juridică rigidă. Ea reprezintă partea cea mai dezvoltată a Constituţiei, câteodată singura parte a acesteia. Uneori chiar dreptul constituţional ca ştiinţă se referă la Constituţie ca şi cum ea ar fi formată doar din această Constituţie politică. De aici referirile stricte la normele constituţionale şi scăparea din vedere a esenţialului, care este Constituţia socială, ansamblul principiilor ce comandă partea tehnică a Constituţiei.

Constituţia sociala. Această parte a Constituţiei poate fi lăsată într-o stare implicită sau poate îmbrăca forma unui preambul sau a unei declaraţii de drepturi. Ea reprezintă ceea ce unii numesc «spiritul» Constituţiei. Constituţia socială reprezintă ansamblul de principii filosofice ce stau la baza Constituţiei politice, principii ce o orientează pe aceasta într-o anumită direcţie, în funcţie de tipul de societate pe care puterea politică este ţinută, prin voinţa naţiunii, să-l concretizeze[18].

Aceste principii reprezintă concretizarea filosofică şi apoi juridica a ceea ce Mircea Djuvara numea «conştiinţa morală a justiţiei aşa cum trăieşte ea în societate»[19]. Este evident că statul nu poate avea aceeaşi Constituţie politică dacă se bazează pe principiile filosofiei politice liberale sau pe cele ale filosofiei marxiste. Constituţia politică este, dimpotrivă, foarte deosebită; ea urmează în amănunt nuanţele acestei filosofii de stat ce constituie Constituţia socială: scopul în care reunirea este făcută.

2. Controlul

Pentru ca mecanismul statului de drept să funcţioneze cât mai eficient este necesar un sistem de reglare în interiorul acestuia. Aceasta reglare se realizează prin următoarele forme de control: controlul politic asupra executivului efectuat de către Parlament, controlul administrativ, controlul jurisdicţional al legalităţii actelor administrative şi controlul jurisdicţional asupra constituţionalităţii legilor.

2.1. Controlul politic

 Se realizează de către Parlament. Într-un regim parlamentar, puterea legislativă are doua funcţii. Este vorba, pe de o parte, de capacitatea acestuia de a adopta legile ţării, iar pe de alta parte, de a controla activitatea Guvernului care este responsabil în faţa sa. Acesta este motivul pentru care se admite că „Parlamentul reprezintă cheia de bolta a oricărui regim democratic”.[20]

Controlul politic se realizează prin mijloace instituţionale variate, de intensitate şi rezultate diferite:[21]

- înştiinţarea Parlamentului cu privire la luarea unor măsuri;

- consultarea prealabila a Parlamentului în vederea adoptării unor măsuri;

- aprobarea de către Parlament a unei acţiuni sau a unui act al autorităţii administrative;

- acceptarea programului de guvernare şi acordarea votului de încredere;

- angajarea răspunderii Guvernului la iniţiativa sa;

- procedura suspendării din funcţie a şefului statului;

- procedura în vederea deschiderii urmăririi penale a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exercitarea funcţiei lor.

Tot în cadrul acestui control politic trebuie luate în considerare şi activităţile desfăşurate de comisiile parlamentare[22].

Controlul Parlamentului are un caracter politic sub două aspecte:

- membrii Parlamentului nu trebuie să posede o calificare specială care să-i abiliteze să verifice legalitatea actelor administrative. În aceste condiţii aprecierile acestui organ în materie vor fi mai mult sau mai puţin inspirate de motivaţiile politice.

- Parlamentul, el însuşi fiind prin excelenţă un organ politic, nu poate  sancţiona ilegalitatea sau neoportunitatea unui act administrativ decât prin mijloace politice.

 2.2. Controlul administrativ

 Se realizează în interiorul organelor administrative, fie la iniţiativa acestora, fie la iniţiativa cetăţenilor.

Controlul înfăptuit la iniţiativa organelor administrative funcţionează fie ca un control ierarhic, fie ca un control de tutelă.

Cu toate că autorităţile administrativ-locale descentralizate girează serviciile publice independent de autorităţile centrale, pe baza principiului autonomiei, totuşi această autonomie nu este completă. Pentru menţinerea unui echilibru în administraţie este necesară exercitarea de către organele ierarhic superioare a unui control asupra activităţii autorităţilor descentralizate. În literatura juridică această forma de control  poartă denumirea de control ierarhic. După cum am văzut aparţine organului administrativ superior celui controlat şi, dacă legea nu dispune altfel[23], el este atât  un control de legalitate, cât şi un control de oportunitate şi de eficacitate.

O alta forma de control exercitat asupra autorităţilor administrative descentralizate, şi care a fost exercitat la noi încă din perioada interbelică, fiind considerat ca un control special pe care îl exercită statul unitar, prin autoritatea centrala asupra autorităţilor administrative descentralizate, se numeşte tutelă administrativa. Acest control este unul condiţionat şi numai un control de legalitate.

Controlul înfăptuit la iniţiativa cetăţenilor poate avea forma recursului graţios[24] sau forma recursului ierarhic[25]. Ambele forme fiind oferite de lege celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative.

Avantajele procedurii administrative în comparaţie cu cea judecătorească este faptul că aceasta este mai rapidă şi mai ieftină decât cea judecătoreasca. De aceea, pentru cetăţenii lezaţi în drepturile lor printr-un act administrativ este adeseori mai avantajos să obţină satisfacţia legală adresându-se organului emitent sau celui ierarhic superior.

Obligaţia pe care o au aceste organe este de a reexamina actul în lumina obiecţiilor de ilegalitate formulate în reclamaţie, în  cazul în care aceasta este respinsă, de a comunica parţii vătămate motivele care au condus la soluţia adoptată şi poate crea condiţii necesare pentru o mai temeinică luare în considerare a tuturor împrejurărilor de fapt şi a considerentelor de drept puse în cauza.

Chiar dacă acest control administrativ răspunde unei certe necesităţi sociale, ea nu este însa şi suficientă pentru ocrotirea eficientă a drepturilor şi intereselor cetăţenilor, aceasta pentru ca în realitate controlul legalităţii actelor administrative realizat în cadrul administraţiei active echivalează cu un autocontrol, una din parţi fiind în acelaşi timp şi judecător. De aceea statul de drept impune luarea unor masuri complementare, având ca obiect instituirea unui control jurisdicţional al legalităţii activităţii executive.

Un alt aspect esenţial al statului de drept îl reprezintă controlul activităţii administrative de către un judecător independent. Acest control garantează respectul administraţiei faţă de ierarhia normelor, intensitatea controlului va depinde de gradul de subordonare a administraţiei faţă de drept. Modalităţile controlului sunt variate, potrivit ţărilor liberale, care oscilează între trei modele, toate compatibile cu logica statului de drept[26] :

- modelul anglo - saxon: în cadrul căruia conform procedurilor lui „rule of law”, administraţia este tratată la fel ca simplii particulari, grija de a trata litigiul administrativ este încredinţată judecătorului de drept comun;

- modelul francez care se caracterizează în acelaşi timp prin existenta unei jurisdicţii specializate în contenciosul administrativ şi prin statutul particularilor în cadrul acestei jurisdicţii în raport cu administraţia activă.

- modelul german: în cadrul acestui model există o jurisdicţie administrativă specializată, dar care formează o ramură a organizării juridice.

Evoluţia controlului administrativ merge în sensul unei apropierii intre cele trei modele, a căror trăsături specifice tind să se atenueze.

2.3. Controlul jurisdicţional

Teoria statului de drept postulează mai întâi supunerea administraţiei faţă de drept. Executivul trebuie să asculte de normele ce constituie fundamentul, cadrul şi limitele activităţii sale, supunerea garantată prin existenta unui control jurisdicţional exercitat, fie de către judecătorul obişnuit, fie de tribunale speciale. De asemenea teoria postulează subordonarea legii faţă de Constituţie, Parlamentul trebuie să-şi exercite atribuţiile în cadrul fixat de către Constituţie, ba mai mult, apare ca indispensabilă intervenţia unui judecător cu atribuţii speciale, a judecătorului constituţional şi de aici a controlului constituţionalităţii legilor. Toate acestea sunt necesare pentru a face respectat primatul legii în funcţie de legea suprema a statului, Constituţia[27].

„Statul de drept este acela care poate apărea în faţa propriilor tribunale ca orice particular, cel care în faţa judecătorului propriu se dezbracă de contractul sau de putere suverană”. În statul de drept, judecătorul este „regulatorul” puterii, el se constituie ca un reprezentant al statului şi în acelaşi timp al societăţii civile, asigurând echilibrul acestora.

Statul de drept presupune doua forme de control jurisdicţional: controlul jurisdicţional al actului administrativ şi controlul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor.

 Controlul jurisdicţional asupra legalităţii actelor administrative.

Actul administrativ se găseşte pe ultima treaptă a ordinii juridice. El trebuie să-şi atragă validitatea din conformarea la lege. Pentru ca această conformitate să fie reală, este necesară instituirea unui mecanism jurisdicţional de control[28].

Controlul legalităţii actului administrativ consfinţit este poziţia juridică subordonată a administraţiei, care este o condiţie esenţiala a statului de drept. Mecanismul jurisdicţional de control apare ca o garanţie a efectivităţii statului de drept.

Controlul jurisdicţional asupra legalităţii actelor administrative este, am putea spune, cea mai eficientă formă de control al legalităţii acestor acte, întrucât se realizează din exteriorul sistemului organelor administraţiei de stat, de către autoritatea judecătorească, independentă şi în cadrul unei proceduri ce are la baza, între altele, dreptul la apărare, contradictorialitatea, egalitatea parţilor în proces, rolul activ al instanţei, virtualitatea căilor de atac faţă de hotărârile nelegale sau netemeinice. El se încredinţează fie instanţelor de drept comun, fie unor instanţe specializate[29].

În raport cu controlul politic şi mai ales cu cel administrativ, controlul jurisdicţional prezintă câteva dimensiuni specifice:

- este un control mai restrâns, întrucât are ca obiect numai legalitatea actului administrativ, nu şi oportunitatea acestuia;

- controlul jurisdicţional presupune întotdeauna un act de sesizare din partea victimei comportamentului prejudiciabil al administraţiei prin emiterea actului administrativ considerat ilegal;

- acest tip de control este, în acelaşi timp, mai concret şi mai profund, întrucât el nu vizează finalitatea, oportunitatea sau eficacitatea actului administrativ, ci, pornind de la dreptul subiectiv, opus organului administrativ, el esenţializează conformitatea actului acestui organ cu legea;

- controlul jurisdicţional se realizează în cadrul unei proceduri prestabilite şi exigente, având la baza contradictorialitatea, obligaţia motivării soluţiei şi autoritatea lucrului judecat a hotărârii pronunţate;

- controlul jurisdicţional nu poate duce la formarea actului administrativ, ci numai la anularea lui sau la înlăturarea acestuia din soluţia procesului[30].

Când actul administrativ este anulat, hotărârea instanţei este opozabilă  ergo omnes.

Controlul jurisdicţional se realizează diferit, după cum este vorba de acte administrative normative sau de acte administrative individuale[31] .

Din punct de vedere al statului de drept, ne interesează în cadrul acestui control faptul că persoana, ca în orice alt proces, este pe acelaşi plan cu autoritatea administrativă şi că instanţa, neutră şi independentă în raport cu părţile procesului, după examinarea litigiului se dă o hotărâre susceptibilă de executare silită.

Controlul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor

Controlul constituţionalităţii legilor nu se rezumă la un control rigid al legii în raport cu textul constituţional, aria sa este mult mai larga şi se raportează la un bloc al constituţionalităţii care include principiile politice şi filozofice care stau la baza statului ca un model de societate pe care puterea politică şi-l propune drept scop. Controlul este deci unul de conţinut, nu unul formal. 

Fără acest control al conformităţii legii cu Constituţia nu putem afirma că suntem în prezenţa unui stat de drept ci a unui stat legal.

  Controlul constituţionalităţii legilor a ,,debutat” în S.U.A. în anul 1803, ulterior a fost consacrat în Constituţia Austriei din 1920, preluată apoi, după cel de al II-lea război mondial de Germania, Franţa, Italia, Spania, Grecia, Portugalia, Belgia, devenind o componentă permanentă a statului de drept. De-a lungul istoriei s-au conturat doua ,,modele”: cel american şi cel austriac(devenind apoi european), dar indiferent de sistemul adoptat, problema care se afla în centrul dezbaterilor este cea a legitimităţii acestei forme de control.

  Legitimitatea controlului constituţionalităţii legilor poate fi fundamentată având ca reper anumite criterii[32]:

- sub aspect istoric, necesitatea unui asemenea control s-a evidenţiat în perioadele post-dictatoriale, după cel de al II-lea război mondial;

- sub aspectul regimului politic, necesitatea controlului constituţionalităţii legilor s-a resimţit îndeosebi în sistemele parlamentare şi în cele semiprezidenţiale, fie ca o contra-partidă la majoritatea parlamentară fie ca un ,,colegislator”, în condiţiile unui parlament eterogen, lipsit de omogenitate minimă şi deci incompatibil să decidă adecvat.

- potrivit cu tehnica de control judecătoresc (regăsit în ,,modelul american”) sau controlul realizat de un organ special de jurisdicţie constituţionala (regăsit în ,,modelul european”) cum ar fi curţile sau tribunalele constituţionale.

- legitimitatea controlului derivă în cazul organelor speciale de jurisdicţie constituţională din procedeul de alcătuire al acestor organe. Alcătuite fiind de autorităţile reprezentative şi democratice, ele însele, nu pot fi altfel decât autorii lor.

- potrivit criteriului structurii de stat, în statele federale, dar şi în cele „qvasi-federale” sau regionale, precum Italia, Spania, Portugalia şi Belgia, legitimitatea şi necesitatea controlului sunt cu totul evidente.

Profesorul T. Dragan[33] analizează problema controlului constituţionalităţii legilor ordinare ţinând seama de faptul ca elaborarea acestora presupune îndeplinirea unei proceduri destul de complicate, în cadrul căreia pot fi deosebite un număr de faze. Ţinând seama de momentul în care controlul constituţionalităţii legilor intervine, acesta poate fi de trei feluri: 

- controlul constituţionalităţii proiectelor de legi: un asemenea control se înfăptuieşte de cele mai multe ori pe calea unor avize consultative, adică a unor avize pe care organul emitent este obligat să le ceara altui organ de stat, fără să fie ţinut sa li se conformeze.

- controlul constituţionalităţii legilor ordinare anterior sancţionării sau promulgării lor: se caracterizează prin faptul ca intervine după ce legea a fost adoptată de Parlament, dar înainte ca această să fie sancţionată sau promulgată. Problema punându-se în mod diferit după cum un anumit sistem de drept consacră instituţia sancţionării legilor de către şeful de stat sau numai pe cea a promulgării lor.

- controlul constituţionalităţii legilor posterior intrării lor în vigoare. În cazul asigurării supremaţiei Constituţiei, controlul constă intr-o comparare a formelor de elaborare şi a conţinutului diferitelor legi ordinare cu prevederile în materie ale Constituţiei. Atunci când o lege este comparată cu formele de adoptare a legilor prevăzute de Constituţie se vorbeşte de o problema de constituţionalitate extrinsecă. În schimb, atunci când această comparaţie se face în lumina conţinutului Constituţiei ne găsim în prezenţa unei probleme de constituţionalitate intrinsecă.

Fără existenţa acestui control jurisdicţional al legilor ne găsim în faţa unei puteri constituite care nu mai este limitată, ceea ce contrazice esenţa însăşi a statului de drept. Efectivitatea acestui control implica un judecător cât mai independent de puterea politica.

[1] A. Friedrich, Drumul către servitute, Editura Humanitas, Bucureşti, 1993, pag, 54; R. Danhredorf,  Reflecţii asupra Revoluţiei din Europa, traducere de Marina Sandu, Editura Humanitas, Bucureşti, 1993, p. 76; G.A. Almond şi S.Verba, Cultura civică.  Atitudini politice şi democraţie în cinci naţiuni, traducere de Dan Pavel, Editura Du Style, Bucureşti, 1996, p. 85; B. Constant, Despre libertate la  antici şi la moderni, traducere de Corina  Dumitru, Institutul European,  Iaşi, 1996, p. 93 etc.

[2] T. Draganu, Introducere în teoria  şi practica statului de  drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 43; P. Miculescu, Statul de drept, Editura  Lumina Lex,  Bucureşti, 1998, p.54; Angela Baciu, Istoria  vieţii constituţionale  în  România,  Casa de editură şi  presă Şansa SRL, Bucureşti, 1996, p. 275, etc.

[3] J. Harvey, L. Bather, The British Constitution, London, 1964, p. 4, Apud, D.A.Tofan,  Op.  cit. p.  216.

[4] J.J.Chevallier, L’ Etat de droit, Montchrestien, 1992, Apud, P. Miculescu, Op. cit. p. 201.

[5] C.H. McIlwain, The Fundamental Law behind the  Constitution of the United States, în Conyers Read (ed.), The Constitution Reconsidered (New York, 1938), p.3, Apud John H. Hallowell, Op. cit. p.  56.

[6] John H. Hallowell, Op. cit. p. 57

[7] Ibidem.

[8] A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală, Editura „Galeriile  de artă J.L.Calderon”, Bucureşti, 1994, p. 17

[9] A. Friedrich, Drumul către servitute, Editura Humanitas, Bucureşti, 1993, p, 54; R. Danhredorf,  Reflecţii asupra Revoluţiei din Europa, traducere de Marina Sandu, Editura Humanitas, Bucureşti, 1993, p. 76; G.A.Almond şi S.Verba, Cultura civică.  Atitudini politice şi democraţie în cinci naţiuni, traducere de Dan Pavel, Editura Du Style, Bucureşti, 1996, p. 85; B. Constant, Despre libertate la  antici şi la moderni, traducere de Corina  Dumitru, Institutul European,  Iaşi, 1996, p. 93 etc.

[10] T. Draganu, Introducere în teoria  şi practica statului de  drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 43; P. Miculescu, Statul de drept, Editura  Lumina Lex,  Bucureşti, 1998, p.54; Angela Baciu, Istoria  vieţii constituţionale  în  România,  Casa de editură şi  presă Şansa SRL, Bucureşti, 1996, p. 275, etc.

[11] J. Harvey, L. Bather, The British Constitution, London, 1964, p.  4, Apud, D.A.Tofan,  Op.  cit. p.  216.

[12] J.J.Chevallier, L’ Etat de droit, Montchrestien, 1992, Apud, P. Miculescu, Op. cit. p. 20

[13] H. Oberdoff, Lex Constitutions de l’Europe des Douze, Textes rassembles, Collection retour aux textes, La documentation Française, Paris, 1992, pag 321, apud, Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de  putere al autorităţilor publice, Editura ALL  BECK, Bucureşti, 1999, p. 245.

[14] V. Duculescu, C. Călinoiu, G. Duculescu, Op. cit. p. 211.

[15] C. Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice. Sistemul constituţional românesc, vol.II, Editura lumina Lex; Bucureşti, 1997, p. 287.

[16] I. Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, Op. cit. p. 156.

[17] I. Dogaru ş.a., Op. cit. p. 180.

[18] D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. l, Editura Ştiinţifică, 1998, p. 238.

[19] Mircea Djuvara, Op. cit. p. 115.

[20] Iliescu Dragos-Statul de drept şi libertatile publice în revista Studii de drept romanesc nr. 3-4/1991

[21] Problema controlului asupra activitatii executive (preciza T. Draganu în lucrarea Introducere în studiul şi practica statului de drept, ed. Dacia 1992, p. 169-175) se pune în mod diferit, dupa cum este vorba de ţări organizate potrivit regimului prezidenţial, al regimului parlamentar sau al celui semiprezidential.

[22] I.Deleanu-Drept constitutional şi institutii politice, vol.I, p. 124

[23] Negoita Al.-Drept administrativ şi stiinta administratiei, ed. Atlas Lex, Bucuresti 1993, p. 175-176

[24] recursul gratios|=  mijlocul de sesizare a autoritatii administrative care a emis actul contestat, cerandu-i acestuia sa-l retracteze.

[25] Recursul ierarhic se indreapta la organul administrativ superior celui care a emis actul, cerandu-i acestuia sa-l revoce sau sa-l anuleze.

[26] Vezi P. Miculescu- Statul de drept, ed. Lumina Lex, 1998, p. 208

[27] P.Miculescu- Statul de drept, ed. Lumina Lux, p.54

[28] I. Dogaru, D. C.  Danisor, Gh. Danisor-Teoria generala a dreptului, ed. Stiintifica 1999, p. 114

[29] I. Deleanu- Drept constitutional şi institutii politice, vol.I, p.125

[30]  I. Deleanu- Drept constitutional şi institutii politice, vol.I, p.125-126

[31] I. Dogaru, D. C.  Danisor, Gh. Danisor-Teoria generala a dreptului, ed. Stiintifica 1999, p. 157-169

[32] I. Deleanu, D. C.  Danisor, Gh. Danisor-Teoria generala a dreptului, ed. Stiintifica 1999, p.127-128

[33]  T. Draganu în lucrarea Introducere în studiul şi practica statului de drept, ed. Dacia 1992,. p.102

[34] Ion Les- Avocatul poporului, institutie a statului de drept  în revista Dreptul 7/1997, p 3-12

[35] S.Popescu-Teoria generala a dreptului, ed. Lumina Lex, 2000, p. 352-353

[36] S. Popescu-Statul de drept în Revista de studii international,  nr. 1-2/1990, p. 63

[37]  I. Dogaru, D. C.  Danisor, Gh. Danisor-Teoria generala a dreptului, ed. Stiintifica 1999, p. 119-120

[38] Ibidem , p. 119

[39] S.Popescu-Teoria generala a dreptului, ed. Lumina Lex, 2000, p. 355

[40]   I. Dogaru, D. C.  Danisor, Gh. Danisor- Teoria generală a dreptului, ed. Ştiinţifică 1999, p.118-119

[41]  legile abile: au fost caracterizate ca fiind  ,, legi momeala”, legile nu sunt criticabile la nivelul principiilor, al moralei sociale, iar legiuitorul este presupus ca şi-a făcut datoria, întreaga răspundere fiind aruncată pe umerii magistraţilor. Legile abile sunt numeroase şi periculoase deoarece ele nu sunt adoptate pentru a fi aplicate.

[42] legile-dezordine: este vorba în cazul acesta de neîncrederea faţă de judecător, de frica faţă de caracterul aleatoriu al justiţiei care poate duce la reglementarea detaliata a aplicărilor juridice, totul fiind prevăzut. Din aceasta cauza apare o încurcătură de legi, regulamente şi hotărâri etc., recurgându-se la folosirea unui ,,fabricat” care să fie utilizat pentru soluţionarea litigiilor, ceea ce este practic imposibil. 

[43] Legile lui Pilat: apar în special, în situaţia lipsei consensului social, caz în care legiuitorul se limitează, în mod deliberat la o lege ,,cadru”  reprezentând un catalog de intenţii, magistratului revenindu-i împuternicirea de a face aprecieri.

[44]  S.Popescu-Teoria generala a dreptului, ed. Lumina Lex, 2000, p.352-353