Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice[1].
În acest fel este accentuat atât aspectul formal al actului, de a fi emis de autorităţi publice, cât şi aspectul material al acestuia, referitor la conţinutul său, conţinut din care trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autorităţile publice.
Puterea publică poate fi definită ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumită entitate (persoană fizică sau juridică) de a-şi impune cu forţă obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice).
Deoarece în principiu autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile cu particularii, nu pot exista situaţii în care persoane private, fără nici o atribuţie de putere publică, să emită acte administrative; pe de altă parte însă, nu toate manifestările de voinţă ale autorităţilor publice făcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea publică de care dispune autoritatea respectivă[2].
În lipsa unui Cod de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o găsim în prezent în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
- Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Prin această caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale administraţiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ îşi păstrează caracterul unilateral şi în cazul în care este emis în urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaţia de construcţie)[3], când este adoptat de două sau mai multe autorităţi administrative împreună (un ordin comun al mai multor miniştri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeţean, Guvernul).
- Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii publice ca subiect de drept special, învestit cu putere publică, şi, în consecinţă, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.
- Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa (1), pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară (2), precum şi pentru autoritatea publică superioară (3).
Afirmaţia necesită însă anumite precizări:
- obligativitatea actului administrativ încetează în primul caz prin revocare sau anulare;
- în cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat de instanţa judecătorească;
- în fine, sub aspectul obligativităţii pentru autoritatea publică superioară, există mai multe ipoteze: a) autoritatea superioară este ţinută la respectarea actelor normative ale autorităţilor inferioare până când emite un act normativ cu conţinut contrar, care abrogă total sau parţial actul autorităţii inferioare; b) autoritatea superioară va respecta actul individual al autorităţii inferioare, până când îl anulează, emiţând în locul lui un act propriu, sau, atunci când legea nu-i dă această posibilitate, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.
- Actul administrativ este executoriu din oficiu, în sensul că poate fi executat imediat după aducerea la cunoştinţa persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aşadar din momentul din care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de intervenţia unui alt act în acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se deosebesc de hotărârile judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de învestire cu formulă executorie, pentru a putea fi puse în executare.
Din altă perspectivă, actul administrativ are forţă executorie şi impune unilateral fără ca, de regulă, contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare. Prin excepţie, unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al acţiunii în contencios administrativ, însă o astfel de soluţie nu este îmbrăţişată ca un principiu de drept administrativ în sistemul nostru de drept[4].
Forţa executorie nu trebuie confundată cu executarea forţată (din oficiu) a actului administrativ, ce poate apărea doar în anumite condiţii, şi anume când legea o autorizează (ex.: expulzarea unui cetăţean străin, confiscarea anumitor bunuri de către agentul constatator al contravenţiei, etc.) sau când există anumite circumstanţe excepţionale. În restul cazurilor, executarea silită sau forţată se face numai cu ajutorul justiţiei.
- Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau organizării executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile superioare.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate[5], această trăsătură este consecinţa ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea fundamentală a statului), urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe)[6], alte acte normative ale Guvernului (hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor autorităţi centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autorităţilor centrale, actele normative ale autorităţilor locale, şi, în final, actele administrative individuale ale acestora.
Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează eficienţa şi aplicabilitatea actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformează actelor administrative cu forţă superioară, legilor şi Constituţiei ţării.
[1] A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; definiţia din ediţia 2001 a fost preluată şi de Anton Trăilescu, Drept administrativ - tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, p.187. Pentru alte definiţii, a se vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.42; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.24; L. Chiriac, op.cit., p.27.
[2] De exemplu, achiziţionarea unor materiale de construcţii sub o anumită valoare, pe baza unui act emis de autoritatea publică, în vederea efectuării unor reparaţii la clădirea în care funcţionează această autoritate.
[3] In acest caz, cererea particularului reprezintă doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ, nu determină încheierea unui contract; ca efect al acestei constatări, renunţarea persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu determină automat încetarea efectelor acestuia, ci constituie doar o condiţie pentru revocarea actului de către emitent - Rodica Narcisa Petrescu, op. cit, p.289; autorizaţia este emisă ca urmare a manifestării de voinţă a administraţiei publice, nu ca rezultat al unui acord cu particularul.
[4] Pentru discuţii privind efectul suspensiv de executare al recursului administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Editura ALL Beck, 2001, p.117; pentru aceeaşi problematică în contextul acţiunii în contencios administrativ, a se vedea Idem, Procedura contenciosului administrativ, Editura ALL Beck, 2002, p..545 şi urm.
[5] Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256.
[6] In sensul că ordonanţele sunt acte complexe, de drept administrativ şi constituţional, a se vedea Verginia Vedinaş, Rozalia Ana Lazăr, Controlul de constituţionalitate al actelor administrative, în „Juridica" nr.8/2000, p.300 şi urm.