Sistemul de drept nu este o construcţie rigidă. În evoluţia sa înregistrează apariţia unor noi ramuri de drept. Aceasta se datorează faptului că sistemul dat se dezvoltă o dată cu societatea, caracterul său dinamic este pus în evidenţă de înfiinţarea unor noi norme juridice, de noi raporturi şi instituţii juridice, de noi subramuri de drept care în ansamblu formează ramura de drept. În baza acestor putem costată consolidarea ramurii de drept public - dreptul contravenţional. Încă nu este unanim recunoscut atribuirea statutului de ramură dreptului contravenţional, însă majoritatea autorilor de specialitate au prezentat argumente în ce priveşte autonomia şi independenţa ramurii distincte de drept – DREPT CONTRAVENŢIONAL.
Dreptul contravenţional poate fi definit ca un ansamblu de norme juridice de drept public, care reglementează relaţiile sociale cu privire la contravenţia şi contravenţionalitatea, care au drept scop protecţia juridică a unor valori sociale stabilite de legislaţia contravenţională.
În calitate de ramură distinctă, dreptul contravenţional trebuie să întrunească anumite criterii de bază a ramurii de drept, şi anume:
— obiect propriu de reglementare juridică, adică relaţiile sociale omogene ce cad sub incidenţa absolută a unui grup de norme juridice;
— metoda de reglementare proprie, adică modalitatea practică de influenţare a conduitei subiectelor de drept în cadrul relaţiilor sociale respective;
— principiile proprii, adică ideile generale direcţionale care stau la baza elaborării şi aplicării normelor juridice specifice ramurii de drept.
Autorii autohtoni Comarniţcaia E., Zlateva E. În artricolul “Dreptul contravenţional ca ramură a sistemului de drept: evoluţia lui” “Legea şi viaţa”, 2011, nr.10, prezintă următoareşe informaţii despre noţiune şi caracteristica dreptului contravenţional.
Tendinţa de aprofundare şi specializare a procesului de cunoaştere a dreptului, de diferenţiere şi apariţie a unor ramuri de drept se datorează legităţilor generale de dezvoltare a societăţii şi a statului, dinamice şi în plină transformare.
Pe baza premiselor generale putem contura o încercare de prefaţă a dreptului contravenţional. Sintagma de drept contravenţional se utilizează în două accepţiuni: prima, în sensul de ramură specifică a dreptului, care reuneşte ansamblul normelor juridice contravenţionale; cea de-a doua, cu semnificaţia de ştiinţă juridică, ca ramură distinctă, care studiază normele respective.
Dacă e să vorbim de geneza şi evoluţia materiei contravenţionale, vorbim despre apartenenţa acesteia la dreptul penal, pentru început, iar ulterior, la diferite sisteme de drept, aceasta a devenit o materie extrapenală.
Ilicitul contravenţional a fost consacrat tradiţional de legislaţia penală în cadrul împărţirii tripartite a ilicitului penal (trihotomia): crime, delicte şi contravenţii2. Principalul criteriu de delimitare a acestor categorii de fapte ilicite se consideră gradul de pericol pe care îl reprezintă fiecare şi, respectiv, sancţiunea aplicabilă acestora. Sistemul tripartit se menţine la ora actuală în legislaţia penală a majorităţii statelor din Europa. În Franţa, conform art.111-1 al Codului penal, intrat în vigoare la 1 martie 1994, infracţiunile se împart după gravitatea lor în crime, delicte, contravenţii. Art.131-12 - 131-18 ale acestui Cod, ce reglementează contravenţiile, stabilesc sancţiunile: amenda sau pedeapsa privativă sau restrictivă de anumite drepturi. Regimul juridic de sancţionare a contravenţiilor, la fel, e stabilit de Legea Penală. În Franţa există instituţii specializate în materie contravenţională. Necesitatea instanţelor respective se sprijină pe argumentul specificului faptelor ce constituie contravenţii şi pe împrejurarea că, din toate speciile de ilicit, conform statisticii, contravenţiile sînt cele mai frecvente, depăşind chiar delictele civile. SUA şi Anglia reprezintă un alt exemplu, în care contravenţiile sînt considerate infracţiuni. Astfel, în Codul penal al statului Minessota sînt prevăzute cea. 200 de elemente de infracţiuni neînsemnate (petti misdeammeanir), pe care legislaţia noastră le include în categoria contravenţiilor. În doctrina juridică, diviziunea tripartită este şi a fost criticată de unii specialişti în dreptul penal, punîndu-se accentul pe diviziunea bipartită a infracţiunilor. “Sistemul bipartit poate purcede la un criteriu ştiinţific, fiindcă există, oarecum, posibilitatea de a deosebi ştiinţific faptele penale de mare represiune (delicte) de faptele de mică represiune (contravenţiuni)”. Se observă că sistemul bipatrit de clasificare a infracţiunilor, după gravitatea lor, cuprinde contravenţiile (după delicte). Acest sistem se impune în legislaţia statelor cu tradiţii juridice bogate, cum ar fi Italia, Spania, Olanda.
Diviziunea tripartită, cunoscută în vechiul drept penal francez, a fost consacrată de Codul Penal Francez de la 1971 şi de cel Brumar anul IV, apoi, prin menţinerea ei în Codul penal francez din 1810, ea şi-a făcut drum în mai toate legiuirile penale europene şi extrae-uropene.
O diviziune trihotomică a fost prevăzută de Regulamentul organic (art.262, 317, 416 pentru Muntenia şi art.342, 345 pentru Moldova), iar Condica criminală din 1841 şi Codicele penal Ştirbei din 5 decembrie 1850 împărţeau infracţiunile în trei categorii: abateri, vini, crime.
Codul penal Român din 1865 califică faptele penale în contravenţii, delicte şi crime, care în Cartea III, intitulată “Contravenţiuni poliţieneşti şi pedepsele lor”, cuprinde fapte contravenţionale în materialitatea lor, gradate pe patru secţiuni. La contravenţii se refereau ultimele 20 de articole ale Codului penal menţionat, cum ar fi: încălcarea regulilor de convieţuire, încălcarea ordinii publice, împiedicarea circulaţiei pe stradă, deţinerea în stare murdară a străzilor, hogeagurilor, producerea zgomotului noaptea şi tulburarea liniştii etc. Acest cod evidenţia următoarele aspecte legate de regimul juridic al răspunderii pentru contravenţii: contravenţiile erau fapte neintenţionate, ce rezultau fie din legi speciale, fie din codul penal; tentativă de contravenţie lipsea, nu se pedepsea (Codul contravenţional al RM din 2009 stabileşte răspunderea pentru tentativa de contravenţie în art.28); contravenţiilor li se aplicau circumstanţe atenuante şi cauzele de exonerare, un loc deosebit ocupîndu-l forţa majoră; pedepsele pentru contravenţii erau: 1) închisoarea de la 1 la 15 zile şi 2) amendă de la 5 la 25 lei.
Pe parcursul următoarelor decenii au fost adoptate diverse acte ce au generat conturul definitiv al regimului juridic al contravenţiilor şi, respectiv, al răspunderii contravenţionale: 1) 1812-1917, contravenţiile erau reglementate de legislaţia penală a Rusiei ţariste, prin Codul penal din 1846; 2) Codul penal român din 19367, unde în art.579 defineşte contravenţia că este fapta pe care o declară ca atare: a) legea, b) regulamentul, c) ordonanţa autorităţilor administrative sau poliţieneşti; 3) în perioada postbelică, rolul principal în dezvoltarea materiei contravenţionale i-a revenit legislaţiei şi teoriei juridice sovietice, aplicîndu-se actele normative ale URSS. Prin aceste reglementări, contravenţiile, treptat, au fost excluse din sfera faptelor penale, fiind calificate ca abateri de natură administrativă (la momentul de faţă - contravenţii).
Şi în prezent, doctrinarii juridici în materie contravenţională împărtăşesc ideea potrivit căreia contravenţia reprezintă o abatere contravenţională, aparţinînd dreptului contravenţional, şi este reglementată de regulile şi principiile acestei ramuri.
În această ordine de idei, se mai precizează că contravenţiile sînt forme de încălcare a normelor de drept contravenţional. “Faptul că unele dintre ele, contravenţiile, îşi au originea în dreptul penal şi numai prin voinţa legiuitorului au devenit abateri contravenţionale.”
Dacă ne referim la reglementarea contravenţiilor în plan internaţional, putem menţiona faptul că în majoritatea ţărilor occidentale, ele nu ţin de dreptul contravenţional, adică răspunderea contravenţională nu are nimic comun cu instituţia contravenţiilor. În legislaţiile lor se reglementează diviziunea tradiţională, astfel că sistemul tripartit este cel mai răspîndit în dreptul penal occidental modern (facem trimitere la sistemele de drept ale Angliei, Franţei, Italiei, Spaniei). Doctrinarii juridici critică acest tip de sistem pentru caracterul său ilogic şi imprecizia diferenţierii. Pe de altă parte, există o altă opinie cu privire la divizarea infracţiunilor în crime, delicte şi contravenţii, precizînd că uneori e necesară10. Ca argument serveşte Hotărîrea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 21 februarie 1984 în cazul Ozturk contra Germaniei - nerespectarea regulilor de circulaţie rutieră şi săvîrşirea unui accident rutier soldat cu un prejudiciu de cea. 5000 DM, în care Curtea apreciază că, deşi guvernul german apreciază fapta respectivă drept contravenţie, ea conţine totuşi elemente ce ţin de domeniul Dreptului Penal, în marea majoritate a statelor contractante şi astfel, în sensul Convenţiei, fapta respectivă este calificată drept infracţiune11. Juriştii în materia Dreptului contravenţional occidental, spre exemplu, cei francezi, în particular, evită sintagma “sancţiune contravenţională”, în schimb e foarte uzuală sintagma “poliţie contravenţională”, care presupune dreptul agenţilor administraţiei de a constata fapte ce reprezintă “violaţiuni faţă de dispoziţiunile contravenţionale, cărora legea le dă o sancţiune cu caracter penal, dar care trebuie examinate şi apreciate din punctul de vedere al legii de către un judecător”2.
În legislaţia statelor avansate, contravenţiile sînt considerate încălcări care se situează în afara legii penale. Avantajul pe care îl prezintă această soluţie, promovată în plan legislativ, în principal de Austria şi Germania, este dezincriminarea societăţii şi eliberarea puterii judecătoreşti de obligaţia implicării în soluţionarea unor cauze penale ce au ca obiect fapte antisociale mărunte, cu un pericol social scăzut în legislaţia altor state, cum ar fi România, Ungaria, Polonia, Bulgaria, contravenţiile sînt separate de infracţiuni sau de alte fapte ilicite. Astfel, în România, prin Decretul nr.184, încă din anul 1954, pe linia dezincriminării unor fapte care reprezentau un pericol social redus, faptele ilicite respective nu au mai figurat în Codul penal, fiind incluse în sfera contravenţiilor, iar în consecinţă răspunderea penală a fost înlocuită cu răspunderea contravenţională, căreia îi corespunde o procedură specială.
În legislaţia respectivelor ţări sînt cunoscute următoarele modalităţi tehnice cu privire la contravenţii:
- prin elaborarea unei legi-cadru ce cuprinde reguli generale privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor. Acest sistem e valabil în Bulgaria (Legea privind contravenţiile şi sancţionarea acestora din 28 noiembrie 1969), în România prin Legea nr.32 din 12 noiembrie 1968;
- în alte ţări au fost adoptate coduri contravenţionale (ca şi în Republica Moldova Codul contravenţional din 2009), alcătuite din două părţi: una generală, cuprinzînd reguli de bază privind stabilirea contravenţiilor şi sancţionarea acestora (inclusiv procedura contravenţională) şi alta specială, cuprinzînd descrierea fiecărei contravenţii în parte (Codul contravenţional din Ungaria, adoptat la 14 aprilie 1968, Codul contravenţional din Polonia, adoptat la 20 mai 1971).
În cadrul legislaţiei SUA, contravenţiile sînt considerate fapte penale, de regulă, deşi sfera lor include şi încălcările hotărîrilor autorităţilor administrative, iar măsurile coercitive pe care le aplică organul administrativ, inclusiv amenda, sînt considerate sancţiuni penale, în urma cărora apare şi răspunderea penală.
În sistemul de drept autohton, se face delimitarea răspunderii penale de cea contravenţională, ea reprezentînd o varietate a răspunderii juridice, care apare în toate cazurile de comportament ilegal al persoanei şi se manifestă prin aplicarea faţă de ea a sancţiunilor juridice corespunzătoare în ordinea stabilită de legislaţia contravenţională.
Pe de altă parte, în doctrină se susţine şi o altă părere, potrivit căreia răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii penale, diferenţierea comportând doar asupra aprecierii gradului de pericol social, unicul element de distincţie între cele două forme de răspundere juridică15. De aici se face concluzia că normele juridice contravenţionale sînt un ansamblu de norme ce constituie o subramură a dreptului penal. Se motivează în felul următor: “între dreptul contravenţional şi dreptul penal există o strînsă legătură, dreptul contravenţional împrumutând, numeroase norme şi instituţii ale dreptului penal, cum ar fi: instituţia legitimei apărări, stării de necesitate, iresponsabilităţii etc.”.
Ideea dependenţei răspunderii contravenţionale de cea penală nu poate fi acceptată din următoarele considerente:
1) conduita ilicită în ipoteza răspunderii penale este îndreptată împotriva unor valori diferite în raport cu valorile sociale apărate de dreptul contravenţional. În Codul penal al Republicii Moldova sînt enumerate expres valorile ocrotite de dreptul penal (art.2 alin.(1) mediul înconjurător, orînduirea constituţională, suveranitatea, independenţa, integritatea teritorială a Republicii Moldova, pacea, securitatea omenirii, precum şi întreaga ordine de drept), dar conduita ilicită în materia de contravenţii vizează alte valori sociale, cu sfere mai restrânse, ce sînt arătate în art.1 al Codului contravenţional (personalitatea, drepturile, interesele legitime ale persoanei fizice şi juridice, proprietatea, orînduirea de stat şi ordinea publică);
2) aplicarea sancţiunii contravenţionale nu înlătură răspunderea penală, atunci cînd se constată că fapta săvîrşită este o infracţiune, caz în care răspunderea penală i-a loc celei contravenţionale. Dacă fapta a fost urmărită ca infracţiune, iar ulterior s-a stabilit că este o contravenţie, răspunderea contravenţională va înlocui pe cea penală;
3) temeiul juridic al răspunderii penale este numai săvîrşirea faptei prevăzute de legea penală - infracţiunea, pe cînd unicul temei al răspunderii contravenţionale este fapta prevăzută de legea contravenţională - contravenţia;
4) răspunderea contravenţională poate fi aplicată şi pe cale extrajudiciară, direct de către organele statale împuternicite. Aplicarea măsurilor de constrîngere contravenţională este una din formele cele mai ilustrative ale manifestării jurisdicţiei contravenţionale, adică realizarea competenţei jurisdicţional se face de către organele executive împuternicite, pe cînd aplicarea măsurilor răspunderii penale se face numai în limitele jurisdicţiei judiciare;
5) modul extrajudiciar de aplicare a răspunderii contravenţionale (făcînd, bineînţeles, distincţia de celelalte forme de constrîngere extrajudiciară, cum ar fi măsurile de prevenire şi curmare, răspunderea disciplinară).
Legea cu privire la abaterile contravenţionale ale Republicii Moldova datează încă din 29 martie 1985, şi se intitula “Codul cu privire la contravenţiile administrative”. Ultimele modificări esenţiale au avut loc în 2009. În anul 2008, s-a adoptat un nou proiect al Codului contravenţional în care se observau numeroase modificări în prevederile Codului.
Bineînţeles, aceste modificări s-au propus asupra contravenţiei şi răspunderii contravenţionale, care sînt amplasate în acelaşi Capitol II (ca şi în cazul prezentului Cod contravenţional), iar Capitolul III conţine cauzele ce înlătură caracterul contravenţional al faptei şi răspunderea contravenţională.
Noutăţile sînt:
- modificarea noţiunii de contravenţie, în baza prevederilor codului vechi, ea suna în felul următor: “Contravenţie administrativă se consideră fapta (acţiune sau inacţiune) ilicită ce atentează la personalitate, la drepturile şi la interesele legitime ale persoanelor fizice şi juridice, la proprietate, la orînduirea de stat şi la ordinea publică, precum şi alte fapte ilicite pentru care legislaţia prevede răspundere administrativă”. În baza prevederilor codului nou, ea suna în felul următor: “Constituie contravenţie fapta (acţiune sau inacţiune) ilicită, cu un grad de pericol social mai redus decît infracţiunea, săvârşită cu vinovăţie, care atentează la valorile sociale ocrotite de lege, este prevăzută de Codul Contravenţional şi este pasibilă de sancţiune contravenţională”. Noua formulare a definiţiei relevă trăsăturile esenţiale pozitive ale contravenţiei, mai exact atributele esenţiale pozitive ale faptei concrete pentru ca aceasta să constituie o contravenţie:
- determinarea tipurilor de contravenţii continue (art.11), prelungite (art.12);
- vîrsta, care în baza prevederilor codului vechi era de 16 ani, prevăzută de art.12 CCA al RM20, la momentul actual este de 18 ani, prevăzută în art.16 al Codului contravenţional al RM.
- s-a instituit răspunderea contravenţională şi pentru persoanele juridice, ceea ce nu era prevăzut de legislaţia veche. Această răspundere este prevăzuta în art.29 al Codului contravenţional al RM.
- renunţarea benevolă la săvîrşirea contravenţiei înlătura răspunderea contravenţională pentru fapta ce conţine elemente constitutive ale contravenţiei (art.27);
- sînt prevăzute expres şi alte cauze ce înlătură caracterul contravenţional al faptei: constrîngerea fizică şi/sau psihică (art.23); cazul fortuit (art.25) şi multe alte modificări.
Din cele menţionate şi expuse anterior, credem că, indiferent de opiniile existente în doctrina juridică cu privire la cadrul juridic al faptelor ilicite ce poartă denumirea de contravenţii şi respectiv acele urmări, atît de natură juridică (răspunderea contravenţională), cît şi cele sociale, morale, credem că noua ramură a sistemului de drept în Republica Moldova, denumită “Dreptul contravenţional”, are mai mult un caracter autonom, capabil să surprindă, pe plan ştiinţific şi pe plan normativ, realităţile politico-economice, culturale şi sociale, este apt să ajute la reglementarea şi dezvoltarea acestor realităţi.
La momentul actual, legislaţia contravenţională a Republicii Moldova reprezintă un moment-cheie şi foarte important pentru dezvoltarea calităţii legii şi justiţiei ce se înfăptuieşte în instanţele judecătoreşti, deoarece calitatea hotărîrii judecătoreşti depinde de legea ce urmează a fi aplicată, în cazul nostru este Legea contravenţională.
Desigur, mai este nevoie de mult efort pentru a ajunge la o treaptă mai înaltă în evoluţia dezvoltării reglementărilor contravenţionale pentru a atingea acel nivel calitativ de care este nevoie Ia etapa actuală de integrare europeană.