Drept

Pentru a asigura o dezvoltare economică durabilă în viitor, RM trebuie să asigure un sistem de transport eficient care ar satisface necesitatea cetăţenilor în mobilitate şi ar facilita comerţul pe pieţele autohtone şi internaţionale, care să devină atractiv şi să faciliteze investiţiile. În acest scop Guvernul RM prin Hotărârea sa nr. 827 din 28.10.2013 a aprobat Strategia de transport şi logistică pe anii 2013-2022. Strategia urmăreşte transformarea sectorului de transport şi logistică într-un factor care va permite dezvoltarea economiei RM şi a comerţului de export, şi va susţine procesul continuu de armonizare a legislaţiei RM din sectorul transporturilor cu standardele, legislaţia şi reglementările corespunză­toare ale UE.

Printre principiile ce stau la baza Strategiei, Guvernul a stabilit urmă­toarele:

1. investiţiile în întreţinerea infrastructurii existente sunt prioritare faţă de investiţiile în construcţia infrastructurii noi;
2. traficul de tranzit trebuie direcţionat pe rute de ocolire a localităţilor unde este posibil;
3. la toate tipurile de transport siguranţa transportului trebuie îmbunătăţită astfel încât să corespundă cel puţin nivelului noilor state-membre ale UE pînă în 2022;
4. dezvoltarea Portului Giurgiuleşti şi asigurarea accesului direct la mare şi conectării acestuia la coridorul central de dezvoltare (de­finit ca regiunea dintre mun. Chişinău şi mun. Bălţi) este o priori­tate strategică pentru RM;
5. conectarea reţelei de transport a RM la coridoarele internaţionale de transport trebuie să faciliteze comerţul transfrontalier etc.

Reţeaua de drumuri publice din RM constituie 10.544 km, inclusiv: drumuri naţionale - 3.677 km, locale - 6.867 km. La ora actuală Ministe­rul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor gestionează 9.344 km de drumuri, dintre care 3.336 km de drumuri naţionale şi 6.008 km de dru­muri locale. Restul drumurilor cu lungimea de 1.200 km sunt gestionate de administraţia publică locală din partea stângă a râului Nistru.

Conform ultimelor date, obţinute de la Ministerul Transporturilor 92,5% din drumurile naţionale şi 46,1% din cele locale sunt cu îmbrăcă­minte rutieră permanentă şi semipermanentă (beton asfaltic, beton de ciment, mixturi bituminoase executate în situ). Ponderea acestora con­stituie 62,7% din întreaga reţea de 9.344 km. Starea drumurilor locale ră­mâne critică, numai 22% din lungimea acestora se află în stare bună sau mediocră, iar şi restul în stare rea şi foarte rea. Aceasta afectează grav accesul populaţiei rurale la serviciile sociale, de învăţământ, medicale, precum şi accesul la piaţă. Declinul economic post-sovietic a provocat şi o reducere considerabilă a cheltuielilor de întreţinere a infrastructurii, inclusiv a drumurilor. Din aceste considerente s-a dat prioritate lucrări­lor de reparaţie curentă şi întreţinere a reţelei existente. Neajunsurile în întreţinerea drumurilor s-au evidenţiat în ultimii cincisprezece ani datori­tă creşterii activităţii economice şi, respectiv, sporirii volumului de trafic. Standardele şi normele tehnice în domeniul rutier sunt învechite şi nu corespund cerinţelor actuale. Drept rezultat drumurile din RM, conform Raportului Global al Competitivităţii 2012-2013, realizat de Forumul Eco­nomic Mondial, sunt considerate printre cele mai rele din lume.

Potrivit planului de acţiuni privind implementarea Strategiei de transport şi logistică pe anii 2013-2020, urmează a fi atinse următoarele obiective:

1. asigurarea reabilitării, modernizării, reparaţiei şi întreţinerii cores­punzătoare:

• a drumurilor din Reţeaua prioritară de drumuri naţionale (1.730 km) până în anul 2018;
• a altor drumuri naţionale (1.360 km) pînă în 2022;

2. asigurarea reparaţiei şi întreţinerii corespunzătoare a drumurilor locale (6.008 km) până în 2022;

3. asigurarea pe parcursul întregului an a accesului la reţeaua de drumuri naţionale pe drumurile locale/rurale din toate localităţile ţării.

Mai mult ca atât, Strategia prevede descentralizarea administrării drumurilor locale prin:

• trecerea unei părţi a drumurilor locale mai importante, în drumuri regionale;
• transmiterea drumurilor locale rămase la balanţa autorităţilor pu­blice locale de nivelul al doilea cu asigurarea alocării de resurse din Fondul rutier pentru reparaţia şi întreţinerea acestora;
• asigurarea transferului de capacităţi pentru gestionarea eficientă a drumurilor locale.

Autoritatea responsabilă de realizarea acestui obiectiv este Ministe­rul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor în parteneriat cu AAPL de nivelul al doilea. Potrivit documentului, costul mediu de reparaţie a 1(unu) km de drum local este de 125.000 euro (fără TVA).

Potrivit Legii drumurilor nr. 509 din 22.06.95, fac parte integrantă din drum: podurile, viaductele, pasajele denivelate, tunelurile, construcţiile de apărare şi consolidare, trotuarele, pistele pentru ciclişti, locurile pen­tru parcare şi staţionare, plantaţiile rutiere, indicatoarele de semnalizare şi alte dotări pentru siguranţa circulaţiei. Cantoanele şi clădirile de servi­ciu, bazele de producţie, precum şi orice terenuri, amenajări sau dotări aferente drumului, sunt anexe ale acestuia.

Legea 509 împarte drumurile din punctul de vedere al destinaţiei în:

1. drumuri publice - drumuri de utilitate publică destinate circulaţiei rutiere şi pietonale în scopul satisfacerii cerinţelor generale de transport rutier ale economiei naţionale şi ale populaţiei şi de apă­rare a ţării. Aceste drumuri sunt proprietate publică;
2. drumuri private - drumuri de utilitate privată destinate satisface­rii cerinţelor proprii de circulaţie rutieră şi pietonală în activităţile economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale şi altele asemenea, drumurile de acces în incinte, ca şi cele din interiorul acestora, drumurile pentru organizările de şantier. Aceste drumuri sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în proprietate sau în administrare.

Legea 509 mai împarte drumurile în funcţie de tipul de proprietate:

1. drumuri proprietate publică a statului;
2. drumuri proprietate publică a UAT;
3. drumuri private.

Din punct de vedere funcţional, drumurile publice se împart în:

• drumuri naţionale - drumuri care sunt proprietate publică a statu­lui şi care asigură principalele legături rutiere internaţionale, legă­tura între capitala ţării şi oraşele-reşedinţă, municipiile şi obiecti­vele de importanţă republicană, precum şi legătura între ele,
• drumuri locale - drumuri care asigură legătura între oraşele- reşedinţă şi satele (comunele) din componenţa raionului, precum şi legătura între sate (comune), inclusiv accesul spre ele dinspre drumurile naţionale, şi care sunt proprietate publică a UAT;
• străzi - drumuri publice din interiorul localităţilor şi care sunt pro­prietate publică a UAT;
• drumuri comunale - drumuri care asigură legătura între satul- reşedinţă de comună şi satele componente sau obiectivele de in­teres comunal şi care sunt proprietate publică a UAT.

Suprafeţele de teren aferente drumului public sunt următoarele:

• zona drumului public, care cuprinde:
  1. ampriza drumului - suprafaţa de teren ocupată de elementele constructive ale drumului: partea carosabilă, trotuare, piste pen­tru ciclişti, acostamente, şanţuri, rigole, taluzuri, şanţuri de gardă, pavilioane pentru pasageri, parcaje şi platforme pentru staţionarea mijloacelor de transport, ziduri de sprijin şi alte lucrări de artă;
  2. zonele de siguranţă - suprafeţele de teren situate de o parte şi de alta a amprizei drumului, destinate exclusiv pentru semna­lizarea rutieră, plantaţiile rutiere şi pentru alte scopuri legate de întreţinerea şi exploatarea drumului sau pentru siguranţa circulaţiei. Din zonele de siguranţă fac parte şi suprafeţele de teren destinate asigurării vizibilităţii în curbe şi intersecţii, suprafeţele ocupate de drumurile de vară destinate deplasării maşinilor şi agregatelor agricole, precum şi suprafeţele ocupate de lucrările de consolidare a terenului drumului şi altele asemenea.
• zonele de protecţie, care cuprind suprafeţele de teren situate de o parte şi de alta a zonelor de siguranţă, necesare protecţiei şi dez­voltării viitoare a drumului, asigurării condiţiilor de întreţinere şi de circulaţie pe el. În limita zonelor de protecţie se stabilesc cerinţe spe­cifice pentru proprietarii şi utilizatorii de terenuri, prezentate în anexa nr. 2, secţiunea II. Limitele zonelor de protecţie sunt prevăzute în anexa nr. 2, secţiunea I;

3) zona străzilor, care cuprinde partea carosabilă, acostamentele, şanţurile, rigolele, trotuarele, spaţiile verzi, pistele pentru ciclişti, suprafeţele adiacente pentru parcaje, suprafeţele de teren necesare amplasării anexelor acestora.

Administrarea drumurilor naţionale se asigură de către organul cen­tral de specialitate în domeniul drumurilor, iar administrarea drumurilor locale, comunale şi a străzilor se asigură de către AAPL. Administrarea drumurilor are ca obiect proiectarea, construirea, modernizarea, reabili­tarea, repararea şi întreţinerea drumurilor. Potrivit art. 9 al Legii nr. 509 amplasarea obiectivelor care nu periclitează siguranţa circulaţiei în zona drumului public şi/sau în zonele de protecţie ale acestuia se efectuea­ză numai în baza autorizaţiei de amplasare a obiectivului în zona dru­mului public şi/sau în zonele de protecţie a acestuia, eliberată de către administratorul drumului. Repartizarea de terenuri pentru construcţia de drumuri, corecţii sau lărgiri de traseu şi pentru alte lucrări necesa­re funcţionalităţii drumului şi asigurării siguranţei circulaţiei, precum şi modul de despăgubire a proprietarilor de terenuri, se face în modul şi în limitele stabilite în Codul funciar.

Cu scopul de a stabili bazele juridice, organizatorice şi financiare de constituire şi funcţionare a fondului rutier, Parlamentul Republicii Mol­dova a aprobat Legea nr. 720 din 02.02.96 privind fondul rutier. Fondul rutier are o destinaţie specială, fiind utilizat pentru finanţarea:

1. întreţinerii, reparaţiei şi reconstrucţiei drumurilor publice naţionale locale, comunale şi a străzilor;
2. proiectării de drumuri;
3. dezvoltării bazei de producţie a unităţilor care efectuează lucrări de întreţinere a drumurilor, procurării tehnicii şi utilajului pentru acestea;
4. producerii de materiale de construcţie rutieră;
   1. lucrărilor de cercetare ştiinţifică, de proiectare şi construcţie în do­meniu;
   2. administrării gospodăriei drumurilor;
   3. cheltuielilor de deservire şi rambursare a împrumuturilor cu destinaţie specială aprobate prin lege.

Modul de distribuire a mijloacelor fondului pentru drumurile publice naţionale, locale, comunale şi pentru străzi se aprobă anual de Guvern, ţinându-se cont de faptul că cel puţin 50 la sută din ele se vor utiliza pentru finanţarea drumurilor naţionale. Sursele de constituire a fondului sunt:

1. 80% începând cu anul 2012 din volumul total al accizelor la produ­sele petroliere, cu excepţia gazului lichefiat, supuse accizelor;
2. taxele rutiere percepute conform legislaţiei fiscale;
3. taxele pentru eliberarea autorizaţiilor pentru transporturi auto internaţionale de mărfuri şi ocazionale de călători, în limita în care acestea nu formează bugetul autorităţii publice responsabile de eliberarea lor;
4. amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de călători, deteriorarea drumurilor, construcţiilor şi utilajelor rutie­re, a plantaţiilor aferente drumurilor;
5. f) taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizării în calitate de carburanţi pentru unităţile de transport auto.

Cu o lungime aproape dublă în raport cu drumurile naţionale, reţeaua drumurilor locale suferă în prezent de o finanţare insuficientă, arbitra­ră şi discriminatorie. Deşi întreţinerea, reparaţia şi construcţia drumu­rilor locale şi a străzilor reprezintă competenţe proprii ale autorităţilor locale, acestea din urmă nu dispun de venituri proprii pentru exercitarea competenţelor respective. Pentru ca să efectueze lucrări de întreţinere şi reparaţie a drumurilor locale (fără ca să mai pomenim construcţia dru­murilor, care reprezintă un lux pentru bugetele locale), autorităţile locale depind întru totul de resursele colectate şi administrate la nivel central.

Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind APL stabileşte şi reglementează modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publi­ce în UAT şi stabileşte competenţa autorităţilor publice locale în diferite domenii, inclusiv în domeniul administrării, întreţinerii şi reparaţiei dru­murilor. Astfel, spre exemplu, art. 14, alin. (2), lit. „f" din Legea privind administraţia publică locală prevede competenţa CL de a „decide asupra lucrărilor de proiectare, construcţie, întreţinere şi modernizare a drumu­rilor, podurilor... precum şi a întregii infrastructuri economice, sociale şi de agrement de interes local". În acest context, se poate afirma, că Legea privind administraţia publică locală contravine Cartei Europene a Auto­nomiei Locale, Constituţiei şi altor acte normative naţionale care stabi­lesc că nu pot fi prevăzute competenţe (atât proprii, cât şi delegate), fără ca acestea să fie însoţite de resursele financiare necesare exercitării lor. În acest context, Carta Europeană a Autonomiei Locale menţionează că resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele prevăzute de Constituţie sau de lege.

Mai mult ca atât, însăşi Legea privind administraţia publică locală pre­vede expres la art. 10 alin.(3) că AAPC nu pot să stabilească ori să impună competenţe AAPL fără o evaluare prealabilă a impactului financiar pe care aceste competenţe l-ar putea genera, fără o consultare prealabi­lă a AAPL de nivelul corespunzător şi fără ca colectivităţile locale să fie asigurate cu mijloacele financiare necesare. De asemenea, art. 81 din aceeaşi lege stipulează că baza fiscală a AAPL trebuie să fie proporţională competenţelor lor proprii prevăzute de Constituţie şi de alte acte legis­lative, precum şi că este interzisă orice delegare de competenţe fără alo­carea de surse financiare, necesare pentru a se acoperi costul realizării competenţelor respective. În plus, art. 3, lit. „e" din Legea privind descen­tralizarea administrativă stipulează că unul din principiile descentralizării administrative este principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura competenţelor ce le sunt atribuite, pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora, iar art. 6, alin. (4) menţionează că delegarea de competenţe este însoţită obliga­toriu de asigurarea resurselor financiare necesare şi suficiente realizării acestora. Art. 10, alin. (1) din aceeaşi lege prevede corelarea dintre tran­sferul de competenţe şi transferul de resurse.

Astfel, numărul reglementărilor menite să garanteze autonomia finan­ciară a AAPL este unul impresionant, în acelaşi timp fiind suficient de clar şi univoc. Şi totuşi, cum rămâne cu competenţele AAPL în domeniul dru­murilor care au fost atribuite AAPL fără ca să fie însoţite de soluţionarea problemei resurselor financiare? Nu reprezintă oare aceasta o încălcare a principiilor şi prevederilor legale expuse mau sus? Această situaţie este rezultatul abordării fragmentare a reformei AAPL.

Legea privind finanţele publice locale nr. 397 din 16.10.2003 regle­mentează modul de repartizare a veniturilor între bugetele UAT, inclusiv a celor provenite din taxele pentru folosirea drumurilor de către autove­hiculele înmatriculate în RM (50% din volumul total colectat pe teritoriul UAT respective); delimitarea competenţelor în efectuarea cheltuielilor publice, inclusiv în ceea de priveşte construcţia şi întreţinerea drumurilor locale. În domeniul drumurilor, nu oferă careva soluţii şi resurse pentru AAPL - în rezultat, anume datorită acestei legi şi sistemului de finanţe publice locale instituit, AAPL nu are cele mai elementare capacităţi şi posibilităţi de a influenţa situaţia în domeniul drumurilor.

Cu toate acestea, sursele disponibile ale AAPL nu sunt suficiente pen­tru a face faţă cerinţelor reale de reparaţie şi întreţinere a drumurilor, nemaivorbind de construcţie a acestora. În legislaţie există o delimita­re destul de clară a competenţelor în efectuarea cheltuielilor în dome­niul construcţiei, întreţinerii şi reparaţiei drumurilor locale. În realitate, însă, această literă a legii este inaplicabilă, pentru că marea majoritate a autorităţilor locale la aprobarea bugetelor locale nu pot planifica surse financiare în acest scop, din cauza lipsei resurselor şi a veniturilor. Doar dacă pe parcursul executării bugetelor sunt vândute anumite terenuri sau sunt obţinute anumite granturi, pot să apară resurse şi respectiv cheltuieli pentru construcţia şi reparaţia drumurilor locale.

În prezent întreţinerea şi reparaţia drumurilor locale este finanţată din următoarele surse:

• veniturile bugetelor locale, care sunt insuficiente şi nu pot fi direcţionate pentru drumuri, deoarece primează alte cheltuieli cu­rente, care la rândul lor sunt cu greu şi insuficient acoperite, mai ales în condiţiile crizei economice actuale;
• Fondul rutier; analizând hotărârile Guvernului de adoptare a Progra­melor privind repartizarea mijloacelor fondului rutier aprobate pen­tru fiecare an financiar separat observăm, că acestea pe lângă modul de distribuire a mijloacelor fondului rutier, determină exact şi tipul lucrărilor de reparaţie a drumurilor publice locale pe obiecte distinc­te, astfel îngrădind dreptul APL de a decide independent asupra mo­dului de direcţionare a acestor mijloace conform priorităţilor lor. Un alt moment important, care poate fi observat din analiza Programe­lor privind repartizarea mijloacelor fondului rutier, este faptul că mij­loacele planificate pentru finanţarea lucrărilor preconizate destinate drumurilor locale sunt într-un volum cu mult mai mic decât mijloacele planificate pentru drumurile naţionale, chiar dacă reţeaua drumuri­lor locale are o lungime de aproape două ori mai mare decât cea a drumurilor naţionale. În acest context e necesar de menţionat faptul că urmează să fie revăzut mecanismul de repartizare a mijloacelor fondului rutier;
• transferuri cu destinaţie specială, sub formă de alocaţii de la buge­tul de stat pentru autorităţile administraţiei publice locale, destinate finanţării cheltuielilor capitale. Prin legile bugetare anuale sunt stabi­lite alocaţii atât pentru autorităţile publice centrale, cât şi pentru cele locale, destinate inclusiv pentru finanţarea cheltuielilor capitale pen­tru gospodăria drumurilor. Pe lîngă faptul că mărimea acestor mijloa­ce este destul de modestă pentru ca APL să soluţioneze problemele ce ţin de reparaţia şi întreţinerea drumurilor locale, aceste transferuri au un caracter titular cu indicarea exactă a obiectului supus reparaţiei capitale şi sumele acestora. De aceste alocaţii beneficiază doar anu­mite localităţi şi în volume foarte diferite. În plus, repartizarea acestor mijloace este în mare parte influenţată de factorul politic;
• granturi şi proiecte obţinute de la donatori. Deşi nesemnificative în raport cu întreaga reţea de drumuri locale, unele comunităţi cu capacităţi manageriale mai sporite şi-au rezolvat parţial problema drumurilor prin obţinerea unor granturi şi câştigarea unor proiecte de la donatori (USAID, Comisia Uniunii Europene, Guvernul Japoniei, FISM etc.).