Drept

Formarea sistemului constituţional elveţian

Există o oarecare dificultate în analiza categorială a trăsăturilor definitorii ale sistemului constituţional elveţian pentru a le încadra într-un tip de sistem sau regim politic, întrucât acesta are particularităţi rezultate din raporturile statornicite între cele trei puteri, pe care nu le mai întâlnim în alte state. Pe de altă parte, trăsăturile regimurilor politice de tip occidental se regăsesc în totalitate în modelul de organizare şi funcţionare a regimului politic din Elveţia. Ne referim, în acest sens, la principiile fundamentale ale democraţiei constituţionale occidentale, şi anume, pluralismul, libertatea, statul de drept, egalitatea cetăţenilor în faţa legilor, principiul suveranităţii puterii poporului, principiul reprezentării, separaţia puterilor, principiul legalităţii, garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti ş.a.

Una din trăsăturile definitorii ale sistemului de guvernare elveţian este recursul la forme tipice ale democraţiei directe (iniţiativa legislativă populară şi referendumul) şi chiar la o formă arhaică a acesteia (Landsgemeinden - adunarea cetăţenilor). O altă trăsătură este federalismul.

în fine, sistemul politic cuprinde un executiv cu atribuţii restrânse care funcţionează după principiile executivului colegial sau directorial şi care se situează teoretic în trena parlamentului, dar, practic, beneficiază de o independenţă funcţională.

Cât priveşte separaţia puterilor, atât Constituţia în vigoare, adoptată în 1999, cât şi Constituţia anterioară, care datează de la 1874, apropie regimul politic elveţian de regimul prezidenţial. în timp ce parlamentul este autoritatea supremă a Confederaţiei, calitate în vir­tutea căreia, acesta legiferează şi exercită un control general asupra tuturor organismelor învestite cu sarcini în beneficiul comunităţii federale, Guvernul este autoritatea directorială şi executivă supremă a statului. în organizarea raporturilor între puteri se disting, totodată, trăsături ale regimurilor parlamentare fără, însă, ca regimul politic elveţian să poată fi caracterizat ca un regim semiprezidenţial.

Nu există o altă ţară în care formele de exprimare directă a voinţei populaţiei să fie atât de diverse şi atât de mult utilizate ca în Elveţia. Referendumul este deja considerat ca un instrument de guvernare care concurează cu principiul reprezentării.

Opţiunea pentru democraţia directă nu poate fi explicată decât dacă se porneşte de la concepţia, deopotrivă a guvernanţilor şi guvernaţilor asupra suveranităţii populare. în statele creştine, dar cu deosebire în cele catolice, concepţia democratică asupra suveranităţii s-a bazat pe teza expusă de Toma d'Aquino, conform căreia puterea vine de la Dumnezeu, dar prin intermedierea poporului. Legătura dintre suveranitate şi popor reprezintă axul, pilonul de bază al regimurilor politice democratice. în lumea occidentală, forma principală de exercitare a suveranităţii s-a exteriorizat în instrumentele reprezentării intereselor şi a voinţei generale a naţiunii.

În Elveţia s-a preferat, însă, democraţia directă, fără a se renunţa, totuşi, la democraţia reprezentativă, în special din secolul al XlX-lea. Democraţia directă elveţiană nu se opune principiului reprezentării, dar îi îngustează sfera de acţiune. O asemenea limitare este de natură să influenţeze şi concepţia despre rolul partidelor politice în funcţionarea corpului politic şi al societăţii civile, precum şi concepţia despre rolul clasei politice.

Fără îndoială, regimul politic elveţian are la bază, între alte principii, principiul pluralismului politic concretizat şi exprimat - la nivelul sistemelor de partide - prin pluripartidism. în consecinţă, partidele politice sunt corpuri intermediare între populaţie (corpul electoral) şi guvernanţi. La rândul său, clasa politică, integrată în procesul instituţionalizat de exercitare a puterii, precum şi specialiştii reuniţi în corpul de experţi la nivelul partidelor şi formaţiunilor politice îndeplinesc funcţii specifice de decizie şi, respectiv, de expertiză în domeniul politic propriu-zis, social, electoral ş.a. Cu toate acestea, nici instituţiile politice clasice, nici partidele politice nu deţin în totalitate monopolul conducerii şi, respectiv, al formării şi exprimării opiniei publice, întrucât corpul electoral ia pe seama sa importante sarcini de decizie la nivel central şi local.

Suveranitatea Parlamentului nu este cu nimic ştirbită de ponderea şi importanţa, precum şi de rolul deliberativ al referendumurilor. Opţiunea pentru referendum în Elveţia, convertită deja într-o veritabilă tradiţie istorică, poate fi explicată prin lipsa în această ţară a unei monarhii în înţelesul occidental al noţiunii, precum şi prin marea influenţă jucată de religia protestantă, în primul rând, calvinismul, în societate. Dogmele calvinismului au nuanţat raporturile între guvernant şi guvernaţi, anunţând ideea unui contract social tacit convenit între popor şi conducător, în care poporul are dreptul să decidă în probleme ce îl privesc direct, iar conducătorul nu deţine o putere abuzivă. Această nouă concepţie care va deveni dominantă mai târziu, prin operele lui Hobbes, Locke şi Rousseau, va influenţa reconsiderarea bazei autorităţii politice şi va oferi o alternativă nouă pentru legitimarea puterii de guvernare.

Formele directe de guvernare de către popor în Elveţia ţin de tradiţia istorică, cu rădăcini adânci în practica triburilor germanice, în care deciziile importante erau luate de războinici sau de Adunarea înţelepţilor. Cantoanele elveţiene practicau fie o formă a democraţiei directe, în care poporul hotăra în numele său, fie optau pentru un model al unei republici aristocratice .

Triburile germanice barbare, printre care burgunzii şi almanii, au pătruns pe teritoriul actual al ţării după dispariţia Imperiului Roman de Apus. Ulterior, Elveţia a fost încorporată în Imperiul francilor. După fragmentarea acestuia, teritoriile elveţiene au fost supuse Sfântului Imperiu Roman de Naţiune Germană, intrând în sfera de influenţă germană şi austriacă. Lupta cantoanelor pentru independenţă datează de la sfârşitul secolului al XlII-lea, independenţa lor fiind recunoscută formal în 1499. Prin pacea de la Westphalia din 1648 se reafirmă suveranitatea întregii confederaţii.

Fără a forma o federaţie, cantoanele elveţiene locuite de o populaţie de origine germanică şi utilizând aceleaşi resurse materiale de existenţă, erau legate între ele prin acorduri de alianţă de tip feudal. Acordurile aveau, în principal, un caracter militar, dar conţineau şi clauze în vederea soluţionării prin arbitraj a unor neînţelegeri sau conflicte de natură diferită. Acordurile încheiate între diferitele cantoane aveau caracter bilateral. Nu exista un tratat sau acord general care să unească, pe baze de egalitate, toate cantoanele existente .

Iniţial au existat opt cantoane legate între ele prin acorduri la care s-au asociat mai târziu alte cinci asemenea formaţiuni. Pentru o lungă perioadă istorică cele 13 cantoane şi- au constituit o dietă convocată periodic pentru a dezbate probleme de interes comun. Fiecare canton era reprezentat de patru delegaţi care primeau instrucţiuni precise din partea celor care îi desemnaseră la nivelul cantoanelor. Deliberările din dietă aveau un caracter secret. Fiecare canton dispunea de un singur vot, ceea ce a întărit caracterul democratic al sistemului de guvernare care nu ţinea seama de mărimea şi populaţia fiecărui canton.

Revoluţia franceză din 1789 a găsit un loc prielnic în cele 13 cantoane pentru extinderea ideologiei sale, axată, în primul rând, pe afirmarea puterii suverane a poporului şi a principiilor democratice de guvernare. în 1798 se instituie sub influenţă franceză o republică care va dura până în 1803. In 1798 se adoptă o Constituţie de inspiraţie franceză. Modelul francez receptat a fost organizarea de tip directorial, iar forma de guvernământ instituită a fost republica, care a înlocuit confederaţia cantoanelor. Totodată, cantoanele au fost artificial unite într-un stat unitar, care presupunea de la sine o centralizare politică şi administrativă, ceea ce contravenea tradiţiilor istorice de autonomie a acestora.

în 1803, confederaţia a fost reinstituită prin Actul de Mediere din 19 februarie 1803 impus de Napoleon Bonaparte, dar a rămas sub protectorat francez. După căderea imperiului napoleonian, cantoanele reiau vechile legături tradiţionale şi încheie un pact confederal în 1815, graţie căruia, acestea îşi păstrează şi afirmă pe deplin suveranitatea . Cu acest prilej se pune capăt şi protectoratului din partea Franţei. De fapt, chiar înainte de victoria deplină asupra armatelor conduse de împăratul Napoleon, se alege o Dietă extraordinară convocată la Zurich în noiembrie 1813, care a optat pentru un statut de neutralitate faţă de conflictul existent între Franţa şi statele aliate împotriva acesteia.

Pactul confederal uneşte un număr de 22 de cantoane aflate în raporturi de egalitate între ele. Se constituie o Dietă în care fiecare canton deţine un singur vot. Dieta avea atribuţia de a alege o Cancelarie compusă dintr-un cancelar şi un secretar de stat numiţi de Dietă . După 1830 se manifestă o puternică mişcare de „înnoire" marcată de schimbări constituţionale de esenţă liberală. Majoritatea cantoanelor şi-au înscris în constituţiile proprii, prevederi prin care se afirma din nou, cu putere, principiul suveranităţii poporului şi democraţia reprezentativă.

Dacă, din punct de vedere politic, cele 22 de cantoane aveau un statut egal, din punct de vedere confesional între ele existau diferenţieri, unele având o populaţie protestantă, iar altele o populaţie catolică, între cantoanele protestante, care intenţionau să impună o organizare statală centralizată şi cele catolice, adepte ale vechii autonomii, a izbucnit, înainte de 1848, un război civil.

în cele din urmă, cantoanele protestante şi-au impus punctul de vedere în materie de organizare a sistemului de guvernare şi au elaborat un proiect de Constituţie pentru un stat federal. Potrivit proiectului, cantoanele erau reprezentate la nivel federal în Dietă. La acelaşi nivel s-a înfiinţat, în afara Parlamentului, un Consiliu federal şi o Curte federală. Dieta era formată din 44 de reprezentanţi ai celor 22 de cantoane, fiecare canton fiind reprezentat de câte doi deputaţi. Consiliul federal - autoritate publică executivă - era format din patru membri aleşi de Dietă pentru un mandat de patru ani. In competenţa sa intrau domeniile relaţiilor internaţionale, problemele de ordine internă, armata şi finanţele. Curtea federală era compusă din nouă membri aleşi pentru o perioadă de şase ani de către Dietă .

In 1848, proiectul a fost acceptat de majoritatea cantoanelor şi, în consecinţă, a fost extins la nivelul tuturor cantoanelor organizate din punct de vedere constituţional într-o federaţie. Cantoanele şi-au rezervat o suveranitate legislativă, în timp ce statul federal şi-a asumat sarcini generale de ordin militar, diplomatic, monedă naţională ş.a.

Constituţia de la 1848 a consacrat o structură de stat federativă, confederaţia încetându-şi existenţa. Puterea legislativă a fost încredinţată unei Adunări federale, cea executivă Consiliului federal, iar puterea judecătorească unui Tribunal federal. Cantoanele, deşi au devenit părţi componente ale federaţiei, care a căpătat prerogative de reprezentare internaţională, precum şi competenţe militare, de ordine internă şi în materie de finanţe, şi-au păstrat competenţe substanţiale. Denumirea oficială a statului a rămas, totuşi, confederaţia, deşi cantoanele nu dispuneau formal de suveranitate. Confederaţia a păstrat competenţe exclusive în domeniul apărării, în cel al stabilirii monedei naţionale, precum şi în alte domenii, cum ar fi poştă, telegraf ş.a. S-a format o piaţă unică la nivel naţional, prin desfiinţarea reglementărilor vamale cantonale.

La baza constituirii şi funcţionării autorităţilor de guvernare s-a aflat principiul separaţiei puterilor pus însă, în aplicarea într-o manieră foarte specială în ceea ce priveşte echilibrul între cele trei puteri . Parlamentul a căpătat o preponderenţă notabilă, preluând chiar competenţe de natură jurisdicţională. De asemenea, Adunarea legislativă şi-a subordonat Consiliul federal. S-a instituit astfel, ceea ce, în doctrina de specialitate, poartă denumirea de „regim de adunare".

Adunarea federală avea o structură bicamerală potrivit modelului american. Prima cameră, cea inferioară, reprezenta naţiunea (Consiliul Naţional), iar Camera Superioară (Consiliul Statelor) cantoanele. Fiecare canton era reprezentat de câte doi delegaţi. Membrii Consiliului Naţional erau desemnaţi proporţional cu numărul locuitorilor fiecărui canton pentru un mandat de trei ani. Membrii Consiliului Statului erau aleşi, conform legislaţiei cantonale, de către parlamentele locale („Marele Consiliu").

Consiliul federal a fost instituit pe baze colegiale, fiind format din şapte membri aleşi pentru un mandat de trei ani de către cele două Camere în şedinţă comună. Consiliul avea o răspundere politică faţă de Consiliul Naţional.

Potrivit Constituţiei, modalitatea principală de exercitare a puterii era cea reprezentativă şi nu democraţia directă. Opţiunea pentru principiul reprezentării a fost şi o consecinţă a instituirii votului universal acordat cetăţenilor în vârstă de cel puţin 20 de ani, cu excepţia cazurilor de nedemnitate civică sau în situaţia lipsei capacităţii juridice.

Deşi nu a prevăzut procedura referendumului - instrument esenţial al democraţiei directe - Constituţia din 1848 nu a exclus întru-totul dreptul poporului de a-şi exprima, în modalităţi directe, voinţa suverană. Astfel, 50.000 de cetăţeni aveau dreptul să ceară revizuirea Constituţiei. Simpla cerere formală îşi putea continua procedura dacă era susţinută de majoritatea cetăţenilor cu drept de vot. In caz de susţinere a cererii de revizuire de către

corpul electoral, textul urma să fie aprobat la nivelul cantoanelor. Constituţia din 1848 a rămas în vigoare până în 1874, când a fost supusă unei revizuiri totale. Practic, Constituţia din 1874 este un act constituţional nou.

Decizia de adoptare a unei noi Constituţii a ţinut seama de trei cerinţe fundamentale: centralizarea administrativă şi realizarea unei modificări legislative necesare după secole de guvernare cantonală cvasi-independentă, democratizarea procesului de conducere potrivit tradiţiilor, reacţia clasei politice la pretenţiile Vaticanului de reînnoire a dogmei infailibilităţii pontificale proclamate în cadrul primului Conciliu al Sfântului Scaun din 8 decembrie 1869 - 20 octombrie 1870 şi a poziţiei Bisericii catolice faţă de modernizarea vieţii publice şi faţă de alte probleme cum ar fi: separarea cultelor religioase de stat .

în vederea elaborării unui nou cadru constituţional au fost elaborate două proiecte, primul fiind abandonat. La 31 ianuarie 1874, al doilea proiect, aflat în faza de definitivare, a fost supus unei consultări populare a cantoanelor, fiind aprobat cu o majoritate confortabilă de corpul electoral la 19 aprilie 1874 şi în mai 1874 de către cantoa­ne. La 29 mai 1874, noua Constituţie a fost promulgată şi a intrat în vigoare. Potrivit Constituţiei din 1874, confederaţia avea ca scop să asigure independenţa ţării, să apere ordinea internă, să protejeze libertatea şi drepturile cantoanelor. Art. 3 din Constituţie prevedea că acestea sunt suverane şi pot exercita toate drepturile care nu sunt delegate puterii federale. Cantoanele aveau propria Constituţie garantată de Confederaţie. Constituţia a interzis cantoanelor să încheie alianţe sau tratate cu caracter politic între ele, cu excepţia convenţiilor în materie de legislaţie, administraţie sau justiţie.

Adunarea federală era compusă din Consiliul Naţional şi Consiliul Statelor. Consiliul Naţional era format din 200 de deputaţi desemnaţi prin vot direct potrivit scrutinului proporţional, pentru un mandat de patru ani. Consiliul Statelor era format din 46 de reprezentanţi ai cantoanelor, fiecare dintre acestea beneficiind de două mandate.

La nivelul federaţiei funcţiona Consiliul federal, compus din şapte membri, numiţi pentru o perioadă de patru ani de către Adunarea federală. Consiliul federal era organizat ca un organism directorial prezidat de un preşedinte numit pentru un an de către Parlament. Constituţia a stabilit un cvorum de lucru în cadrul Consiliului federal de patru membri.

Printre sarcinile Consiliului Federal:

1. conducerea problemelor federale;
2. asigurarea respectării Constituţiei federale;
3. garantarea constituţiilor cantoanelor;
4. administrarea finanţelor Confederaţiei;
5. răspunderea pentru executarea legilor;
6. menţinerea independenţei şi neutralităţii ţării ş.a.

O trăsătură principală a Constituţiei din 1874 era renunţarea la primatul principiului reprezentării în raport cu formele tradiţionale ale democraţiei directe. Constituţia a reluat tradiţia referendumurilor, care a fost permanent extinsă. Poporul a căpătat drepturi foarte largi, putând, pe această cale, să-şi exprime voinţa în materie de legi de interes federal şi chiar de revizuire a textului constituţional.

Constituţia din 1874 s-a aplicat până la 1 ianuarie 2000, când a intrat în vigoare un nou Act constituţional. Problema revizuirii totale a Constituţiei din 1874 datează de la mijlocul anilor '70, când Consiliul federal a fost însărcinat de Adunarea federală să reexamineze integral textul Constituţiei din 1874 . Necesitatea revizuirii totale a Constituţiei din 1874 a fost determinată de faptul că textele acesteia se transformaseră, timp de peste un veac de aplicare, într-un conglomerat eteroclit de dispoziţii, unele anacronice, iar altele care nu aparţineau domeniului de reglementare al Constituţiei . Timp de peste 120 de ani, Constituţia din 1874 a fost modificată de peste 130 de ori. Aceste revizuiri parţiale au transformat Constituţia într-un ansamblu de texte disparate, neunitare, unele dintre ele fiind anacronice. Procedura de revizuire a cuprins mai multe etape, un ante-proiect fiind publicat în 1977. După dezbateri parlamentare, de abia în 1996 a fost publicat proiectul final. La 18 decembrie 1998, cele două Camere parlamentare au adoptat noul text al Constituţiei, supus ulterior unui referendum popular şi cantonai la 18 aprilie 1999.

Pentru a adapta textul constituţional la noile realităţi politice şi social-economice şi a conferi cadrului constituţional un caracter unitar şi modern, în concordanţă cu noile teorii şi cu doctrina de drept constituţional, cu mentalităţile contemporane privind buna guvernare, Adunarea federală a acceptat în anii '70 o propunere făcută de doi parlamentari (Karl Obrecht, consilier de stat, şi Peter Durrenmatt) privind revizuirea totală a Constituţiei din 1874. Timp de trei decenii au fost analizate mai multe propuneri şi proiecte. Două comisii de lucru au analizat în detaliu textele vechii Constituţii în perioada 1967-1973 şi 1973-1977. In cele din urmă a fost propus un proiect însoţit de un raport explicativ, care au fost supuse unei dezbateri publice. în 1985 s-a dat publicităţii un nou proiect.

La 3 iunie 1987, Camerele federale au decis revizuirea totală a Constituţiei federale şi au însărcinat Consiliul federal să transmită Adunării federale textul proiectului noii Constituţii. Proiectul urma să actualizeze dreptul constituţional scris şi nescris aplicat timp de 150 de ani, să-1 facă mai clar, să ordoneze sistematic materiile reglementate şi să adapteze limbajul juridic la cerinţele normative curente.

în 1993 s-a luat decizia ca revizuirea totală a Constituţiei să fie definitivată în 1998, când urma să se aniverseze 150 de ani de la crearea statului federal.

Principiile generale ale Constituţiei Elveției

Constituţia din 18 aprilie 1999 este precedată de un Preambul în care sunt înscrise unele dintre valorile şi idealurile democratice specifice constituţionalismului european contemporan, şi anume, suveranitatea poporului, libertatea, democraţia, pacea, solidaritatea naţională, respectarea diversităţilor de orice natură, echitatea, responsabilitatea pentru viitoarele generaţii. Este interesantă o comparaţie între conţinutul Preambulului noii Constituţii şi cel al Preambulului Constituţiei din 1874.

în primul rând, se remarcă înlocuirea titularului acestor valori. Dacă Preambulul Constituţiei din 1874 exprima voinţa confederaţiei elveţiene, adică a corpului politic, a statului, în Preambulul noii Constituţii, poporul şi cantoanele elveţiene sunt cele care stabilesc şi exprimă voinţa politică de a înfăptui noile valori ale democraţiei. Se observă cu evidenţă din acest enunţ primarul principiului suveranităţii populare.

În preambulul Constituţiei în vigoare se afirmă voinţa poporului elveţian şi a cantoanelor de a-şi reînnoi alianţa care le reuneşte, în scopul de a întări libertatea, democraţia, independenţa şi pacea în spiritul solidarităţii. Noua Constituţie a Elveţiei anunţă, pentru prima dată la nivelul constituţional, principiul solidarităţii care va fi preluat şi în proiectul Constituţiei europene. Solidaritatea este un principiu de esenţă creştină, dar cu aplicaţii laice. Dacă în materie constituţională se vorbea cu decenii în urmă, de toleranţă ca o cerinţă a pluralismului, solidaritatea este un concept cu un conţinut mult mai bogat, care pre­supune în sine toleranţa oricăror forme de diversitate existente într-o comunitate umană. Solidaritatea este şi un factor de întărire a societăţii civile, precum şi a statului. Solidaritatea între cetăţeni, între partidele politice şi între alte organizaţii sociale în jurul intereselor fun­damentale comune ale societăţii în ansamblul său, a statului, reprezintă modalitatea cea mai eficientă şi mai sigură pentru realizarea unităţii naţionale.

Preambulul Constituţiei nu ignoră diversităţile existente, în primul rând lingvistice şi etnice, dar şi confesionale, subliniind cerinţa respectării diversităţilor şi a justiţiei.

Primul titlu al Constituţiei expune principiile generale care stau la baza societăţii elveţiene şi constituie valori fundamentale pe care statul le impune şi le garantează. Reţine atenţia primul articol din Constituţie, nesemnificativ diferit de primul articol al Constituţiei din 1874. Dispoziţiile constituţionale menţionate fac apel indirect la suveranitatea populară, precizând că poporul elveţian şi cantoanele formează Confederaţia elveţiană. Textul constituţional surprinde într-o singură formulare elementele constitutive ale oricărui stat: populaţia, teritoriul şi puterea suverană, care emană de la popor şi stă la baza constituirii Confederaţiei. La rândul său, statul protejează libertatea şi drepturile poporului, asigurând, totodată, independenţa şi securitatea ţării.

Ca şi alte constituţii, Constituţia Elveţiei pune în evidenţă coeziunea şi unitatea internă aflate într-o diversitate culturală, statul având datoria să favorizeze afirmarea acestor valori. Constituţia nu face referiri la existenţa unor minorităţi etnice sau lingvistice, ci doar la diversitatea culturală. Legat de aceasta, Constituţia acordă aceeaşi importanţă grupurilor lingvistice existente şi precizează, în acest sens, că sunt limbi naţionale: limba germană, franceză, italiana şi limba retoromană.

Raporturile între cantoane şi Confederaţie sunt stabilite potrivit principiilor care stau la baza statului federal. Reţine însă atenţia că, prin Constituţie, se stipulează că acestea sunt suverane, suveranitatea lor neputând fi limitată de către Constituţia federală. Cantoanele îşi exercită drepturile în măsura în care acestea nu sunt delegate Confederaţiei.

Un principiu general în Constituţie este statul de drept. Art. 5 alin. (1) din Constituţie prevede, în acest sens, că dreptul constituie baza şi limitele activităţii statului, care, la rândul ei, trebuie să fie subsumată interesului public.

O dispoziţie de noutate constituţională este cuprinsă în art. 6 din Constituţie, potrivit căruia orice persoană este responsabilă pentru ea însăşi şi este datoare să contribuie, potrivit forţelor şi capacităţii sale, la îndeplinirea sarcinilor statului şi ale societăţii. O astfel de dispoziţie care, într-un fel, prefaţează Titlul următor al Constituţiei, consacrat drepturilor fundamentale, are o importanţă politică, sociologică şi civică deosebită. Prin acest text se urmăreşte responsabilizarea cetăţeanului faţă de stat, activismul său civic. Cetăţeanul apare, din punct de vedere constituţional, nu numai ca titular al unor drepturi şi libertăţi fundamentale, ci şi ca responsabil pentru modul în care el contribuie la progresul societăţii. O asemenea concepţie asupra locului şi rolului cetăţeanului în societate, care face apel nu la îndatoririle sale fundamentale, ci la responsabilitatea sa socială, ar putea să devină într-un viitor apropiat o trăsătură definitorie a raporturilor constituţionale între stat şi cetăţean, ce va fi receptată la nivelul unor constituţii naţionale .

Raporturile între federaţie şi cantoane

Forma federală a statului elveţian nu este o simplă opţiune politică. Ea a fost impusă de confluenţa unor populaţii provenind din trunchiuri etnice diferite, de confesiuni religioase, fiecare dintre ele cu un statut bine consolidat de trecutul istoric comun şi de existenţa unor regiuni lingvistice.

în condiţiile în care populaţiile existente în Confederaţie s-au dezvoltat pe un teritoriu propriu veacuri de-a rândul, formându-şi astfel, un habitat politic, social, lingvistic, religios, economic şi cultural specific, concentrarea puterii şi difuzarea ei centralizată - specifică unui stat unitar - nu era posibilă pe termen lung. Teoretic, se poate pune problema dacă federalismului nu i-ar fi fost preferat ca fiecare dintre populaţiile stabilite pe teritoriul elveţian să se organizeze în mici principate sau stătuleţe cu o fizionomie etnică proprie. Ceea ce a împiedicat o astfel de soluţie a fost, poate, teama ca un mic stat să fie repede cucerit de state mai mari , cum ar fi: Franţa, Germania, Austria sau Italia.

Ideea organizării federale a cantoanelor are rădăcini istorice şi provine, iniţial, din practica alianţelor ce legau între ele populaţii şi teritorii în vederea susţineri unor interese comune. Micile cantoane Uri, Schwytz şi Unterwalden, cucerite de Austria şi integrate în Sfântul Imperiu Roman s-au aliat între ele pentru a-şi recâştiga suveranitatea. Această primă alianţă a cuprins primele trăsături esenţiale ale viitorului federalism elveţian . La alianţa celor trei cantoane realizată în anul 1291 s-au asociat Lucerna în 1332, Zurich în 1351 şi Berna în 1353. Ulterior, în Confederaţie au intrat Fribourg Soleure în 1481, urmate de Bale şi Schaffhouse în 1501 şi Appenzell în 1513 .

In timpul Evului Mediu, până la sfârşitul secolului al XVIII-lea, la conducerea cantoanelor s-au aflat familii influente, provenind din nobilime sau din burghezia care se ocupa, în special, de comerţ sau de producţia meşteşugărească .

Prima Constituţie, cea din 12 aprilie 1798, a creat un stat unitar înlocuit cu o organizare statală federală prin Constituţia din 25 mai 1802.

Constituţia de la 1874, ca şi cea aflată în prezent în vigoare, au consacrat o schemă clasică de organizare federală . Organizarea federală a statului se face ţinându-se seama de existenţa a trei entităţi, şi anume: federaţia, cantoanele şi comunele. Constituţia prevede că toate cantoanele sunt suverane în măsura în care suveranitatea lor nu este limitată prin Constituţie. în acest cadru, cantoanele exercită toate drepturile care nu sunt delegate Confederaţiei. Faptul că în Constituţie se prevede, pe de o parte, suveranitatea cantoanelor şi, pe de altă parte, suveranitatea Confederaţiei, nu înseamnă că ar exista un conflict de suveranităţi. In cazul cantoanelor, suveranitatea are şi un sens figurat, întrucât ele beneficiază, în realitate, de o largă autonomie şi nu de suveranitate, în sensul propriu-zis al termenului. Când se vorbeşte de suveranitatea cantoanelor se evocă de fapt tradiţiile de independenţă de care beneficiau acestea în Evul Mediu. Art. 3 din Constituţie se completează cu principiul înscris în art. 47 din Actul constituţional, potrivit căruia „Confederaţia respectă autonomia cantoanelor". De altfel, statul federal veghează ca fiecare canton să respecte legislaţia federală. în privinţa comunelor, Constituţia stipulează, în art. 50, că autonomia acestora este garantată în limitele fixate prin legislaţia cantonală. Potrivit principiului federal al participării, cantoanele sunt reprezentate în Consiliul Statelor de câte doi membri, iar semi-cantoanele de câte un delegat, indiferent de mărimea populaţiei aces­tora . Cel de al doilea principiu (autonomia) acordă fiecărui canton o reală autonomie constituţională. Potrivit art. 47 din Constituţie, Confederaţia respectă autonomia cantoanelor.

Art. 42 din noua Constituţie face o departajare de principiu între sarcinile federaţiei şi cele ale cantoanelor. Textul constituţional prevede, în acest sens, că sarcinile Confederaţiei sunt cele care îi sunt atribuite de Constituţie. Confederaţia îşi asumă sarcini care trebuiau să fie reglementate în mod unitar. în schimb, cantoanele, stabilesc sarcinile pe care le vor realiza în cadrul competenţei proprii.

Constituţia prevede obligaţia Confederaţiei şi cantoanelor de a colabora între ele şi de a-şi acorda reciproc sprijin în îndeplinirea sarcinilor ce le revin. Colaborarea este extinsă şi la acordarea asistenţei judiciare. în cazul apariţiei unor dispute între cantoane sau între acestea şi federaţie, diferendele vor fi soluţionate pe calea negocierii sau a medierii. Constituţia a recunoscut cantoanelor dreptul de a participa, în anumite cazuri, la procesul de luare a deciziilor de guvernare la nivel federal, în special la elaborarea legislaţiei. Mai mult chiar, Confederaţia are obligaţia constituţională de a informa în timp util şi în detaliu cantoanele asupra obiectivelor pe care şi le propune, în special în probleme de interes comun.

In materie de reglementare legislativă, dreptul federal primează faţă de dreptul cantonai, dacă acesta cuprinde dispoziţii contrare. De altfel, cantoanele sunt obligate să aplice reglementările federale în conformitate cu prevederile constituţionale şi legale . Autonomia cantoanelor este suficient de largă şi flexibilă pentru ca ele să acţioneze în cadrul Constituţiei şi, în acelaşi timp, să-şi apere şi să-şi conserve particularităţile locale. Cum orice decizie guvernamentală, indiferent de domeniul şi sfera de aplicare, nu poate fi pusă în aplicare fără suport financiar, Confederaţia lasă cantoanelor surse de finanţare sufi­ciente. Totodată, Confederaţia recurge la o repartizare echitabilă a fondurilor colectate la nivel federal.

Potrivit autonomiei de care beneficiază şi care este garantată de către Confederaţie, cantoanele au dreptul să încheie între ele acorduri şi să decidă crearea unor organizaţii şi instituţii comune. Pentru a preveni diferendele intercantonale sau între cantoane şi autorităţile federale, Constituţia prevede că acordurile încheiate între cantoane nu pot fi potrivnice drepturilor şi intereselor Confederaţiei, precum şi celor ale altor cantoane.

In virtutea propriei autonomii, fiecare canton îşi adoptă o Constituţie proprie, care trebuie să fie acceptată de către popor. Constituţiile cantonale pot fi revizuite la cererea majorităţii corpului electoral.

Fiecare Constituţie cantonală este garantată de Confederaţie, cu condiţia ca aceasta să nu contravină legislaţiei federale. Această cerinţă este expres stipulată în art. 51 alin. (2) din Constituţie, deşi ea rezultă implicit din textul constituţional care instituie primatul şi obligaţia de respectare a dreptului federal, din conţinutul căruia face parte şi Constituţia federală.

In schimb, Confederaţia îşi asumă sarcina de a apăra ordinea constituţională a cantoanelor. In ceea ce priveşte conceptul de ordine constituţională, utilizat în legislaţia altor state cu o conotaţie penală, se poate preciza că, potrivit art. 52 alin. (2) din Constituţie, Confederaţia intervine în cazul în care ordinea constituţională este încălcată sau ameninţată într-un canton, iar acesta nu este în măsură singur sau cu sprijinul altor cantoane să o restabilească. Constituţia nu prevede însă în ce ar consta încălcarea ordinii constituţionale.

Această omisiune lasă la latitudinea autorităţilor cantonale competente, precum şi a Confederaţiei să aprecieze caracterul şi gravitatea încălcării sau ameninţării odinii constituţionale a cantoanelor.

In cadrul cantoanelor sunt organizate comunele ca unităţi administrative care beneficiază de un statut de autonomie. Autonomia comunală este garantată în cadrul fixat de legislaţia cantonală. Comunele îşi asumă diferite sarcini în domenii de interes local, cum ar fi asistenţa sanitară, furnizarea energiei electrice, aprovizionarea cu apă, asigurarea traficului intern, protecţia mediului ş.a.

La nivelul cantoanelor se alege o adunare reprezentativă cu rol legislativ denumită îndeobşte „marele consiliu". Guvernul local este ales direct de către popor pentru un mandat a cărui durată diferă de la canton la canton. Astfel, mandatul poate dura de la unu la cinci ani. Cel mai adesea mandatul este de patru ani . Guvernul cantonai poate fi demis în unele cantoane de către parlamentul local, iar în altele direct de către popor.

O parte a membrilor celor două organisme cantonale pot cumula mandatul local cu un mandat de reprezentare la nivel federal .

Controlul parlamentar în Elveția

Raporturile între Adunarea federală, deţinătoarea puterii legislative, şi Consiliul federal reflectă specificitatea regimului politic. Regăsim în Constituţie trăsături ale regimului parlamentar, cum ar fi alegerea membrilor Consiliului federal de către Adunarea federală, dar şi trăsături prezidenţiale (neasumarea unei răspunderi politice a Guvernului faţă de parlament). Ambele organisme, deţinătoare fiecare a unui tip de putere (legislativă şi executivă), au atribuţii distincte pe care le exercită fără a colabora strâns una cu alta. Formal, Adunarea federală exercită, potrivit art. 169 din Constituţie, o „înaltă supra­veghere", de fapt un control asupra Consiliului federal şi a administraţiei federale, precum şi a tribunalelor federale şi a altor organisme cărora le sunt încredinţate sarcini în beneficiul Confederaţiei.

Anual, Consiliul federal depune în faţa Adunării federale un raport de gestiune în care se arată modul în care a condus activitatea administraţiei publice în anul precedent. De asemenea, Adunarea federală poate încredinţa mandat Consiliului federal, având dreptul, potrivit art. 171 din Constituţie, să exercite o influenţă în domenii importante din sfera de competenţă a Guvernului federal.

Parlamentarii pot adresa membrilor Consiliului federal întrebări prin care se cer explicaţii privind diferite aspecte curente ale activităţii autorităţii executive. Procedura întrebărilor nu prevede susţinerea sau dezvoltarea întrebării, nici dezbateri parlamentare pe marginea acesteia. Răspunsul Consiliului federal poate fi prezentat oral sau transmis în scris . Orice deputat poate cere Consiliului federal explicaţii privind probleme care interesează Confederaţia. Parlamentarii pot cere Consiliului federal, prin intermediul unei interpelări, să le furnizeze informaţii privind evenimente sau probleme care interesează politica internă sau externă. Dacă interpelarea este declarată urgentă, răspunsul din partea executivului trebuie transmis în cursul aceleiaşi sesiuni parlamentare. Este posibil să se ceară ca dezvoltarea in­terpelării şi răspunsul la aceasta, să facă obiectul unei dezbateri.

Consiliul federal poate face, el însuşi, declaraţii privind evenimente importante sau probleme privind politica internă sau externă a Confederaţiei. Consiliul federal poate fi însărcinat de Consiliul Naţional sau de Consiliul Statelor să aprecieze dacă un proiect de lege sau de hotărâre trebuie să-i fie prezentate ori dacă trebuie adoptată o anumită măsură. Pe aceeaşi cale, i se poate cere Guvernului să prezinte un raport. Instrumentul prin care se derulează această procedură poartă denumirea de „postulat" şi conţine, practic, instrumentul din partea parlamentului privind modul în care ar trebui să acţioneze în sfera sa de competenţă . Adunările reprezentative pot institui şi comisii de anchetă speciale, care, după efectuarea investigaţiilor respective, vor prezenta un raport care va cuprinde concluziile la care s-a ajuns şi propuneri corespunzătoare. Fiecare adunare îşi instituie comisii de anchetă conform propriului regulament. Comisia de anchetă poate încredinţa unor sub-comisii sarcina să întreprindă anumite cercetări sau investigaţii. Puterile acordate unei comisii de anchetă sunt foarte extinse.

Formal, Consiliul federal nu este responsabil în faţa Adunării federale. De aceea, Constituţia nu prevede posibilitatea revocării mandatului Cabinetului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură. Practic, membrii Guvernului federal nu pot fi revocaţi din funcţie pe durata mandatului . Pe de altă parte, Guvernul nu poate dizolva adunările, nu poate ridica obiecţia de neconstituţionalitate a legilor votate de acestea, după cum nu se pot opune voinţei legislative a parlamentului.

Consiliul federal elvețian

Consiliul federal este un organism cu caracter colegial, compus din şapte membri, aleşi cu votul majorităţii absolute a membrilor Adunării federale, după constituirea Consiliului Naţional în urma alegerilor parlamentare .

Membrii Consiliului federal sunt aleşi pentru un mandat de patru ani dintre cetăţenii elveţieni care întrunesc condiţiile de eligibilitate pentru Consiliul Naţional. Constituţia prevede principiul reprezentării echitabile a regimurilor şi comunităţilor lingvistice în Consiliul federal. Datorită acestei dispoziţii constituţionale, un canton nu poate avea mai mult de un membru în acest organism . Dintre membrii Consiliului, Adunarea federală alege un preşedinte şi un vicepreşedinte pentru un mandat de un an.

Preşedintele Consiliului îndeplineşte funcţiile unui şef de stat, iar atribuţiile sale sunt doar protocolare. în raport cu ceilalţi membri ai Consiliului, preşedintele nu are drepturi suplimentare, întrucât unul dintre principiile conducerii colegiale este egalitatea membrilor care constituie organismul colegial. Preşedintele desemnat nu exercită asupra celorlalţi membri ai Consiliului o autoritate specială, deciziile fiind luate prin acordul tuturor membrilor. Aşadar, deciziile Consiliului federal se iau numai cu unanimitate de voturi.

Prin modul de compunere şi funcţionare, Consiliul federal se situează la graniţa între regimul prezidenţial şi cel parlamentar. Asemănările cu regimul prezidenţial constau, în principal, în lipsa răspunderii sale politice faţă de Adunarea federală şi în imposibilitatea dizolvării acesteia de către Consiliu. Asemănarea cea mai frapantă cu regimul parlamentar constă în alegerea membrilor Consiliului de către Adunarea federală. De asemenea, executivul elveţian trebuie să aplice necondiţionat deciziile forului legislativ. Analiştii apreciază că regimul colegial sau directorial elveţian diferă radical atât de modelul prezidenţial, cât şi de cel parlamentar .

în ceea ce priveşte alegerea membrilor Consiliului, potrivit procedurii convenite în acest scop, fiecare dintre aceştia candidează şi este ales individual, putând fi reales pentru un nou mandat. Neexistând o limită a mandatelor, un membru al Consiliului poate îndeplini această funcţie pentru o perioadă nedeterminată. Procedura depunerii candidaturilor şi, mai ales, sistemul de alegere reflectă cutuma constituţională, ca un alt specific al funcţionării regimului politic elveţian, bazat în parte pe tradiţii sau pe dispoziţii legale formale, care conservă vechile tradiţii.

Consiliul federal îndeplineşte, deopotrivă, funcţia de guvern, dar şi de şef de stat. în calitate de Cabinet, Consiliul federal nu solicită votul de încredere din partea parlamentului nici la momentul constituirii sale, nici pe parcursul mandatului său. De asemenea, Constituţia nu prevede posibilitatea revocării sale sau prezentării demisiei. Fieca­re membru al Consiliului îndeplineşte şi funcţiile unui ministru şi, în această calitate, conduce efectiv un minister, fiind răspunzător pentru activitatea acestuia. Numărul redus al consilierilor face ca profilul ministerului pe care îl conduce să fie foarte complex, pentru a se acoperi pe ansamblul Consiliului federal, sfera largă de activităţi ministeriale impuse de o guvernare modernă.

Consiliul federal conduce administraţia federală şi, în acest scop, asigură organizarea sa corespunzătoare, veghind la îndeplinirea corespunzătoare a sarcinilor încredinţate acesteia. Constituţia creează cadrul unui parteneriat între public şi privat în domeniul administraţiei publice, prevăzând în art. 178 alin. (3) că, prin lege, pot fi încredinţate sarcini de administraţie organismelor şi persoanelor juridice de drept public şi privat din afara administraţiei federale.

Între funcţiile Consiliului federal figurează:

1. exercitarea iniţiativei legislative;
2. stabilirea scopurilor şi mijloacelor politicii sale guvernamentale;
3. planificarea şi coordonarea activităţilor statului;
4. reglementarea relaţiilor sociale prin ordonanţe, în cadrul stabilit de Constituţie;
5. veghează la aplicarea legislaţiei şi a hotărârilor adoptate de Adunarea federală, precum şi a hotărârilor luate de instanţele de judecată federale;
6. elaborarea proiectului de buget federal şi stabilirea exerciţiului bugetar anual;
7. veghează la corectitudinea gestiunii financiare;
8. conducerea relaţiilor internaţionale şi reprezentarea Elveţiei în străinătate;
9. adoptarea măsurilor pentru apărarea integrităţii, a independenţei şi a statutului de neutralitate a ţării, precum şi a siguranţei interne.

Când apărarea intereselor generale ale ţării impune, Consiliul federal poate adopta ordonanţe prin care ia decizii necesare. Aceste acte au o durată limitată de timp.

Tribunalul federal elvețian

Tribunalul federal este autoritatea judiciară supremă a Confederaţiei. Faptul că membrii acestuia sunt aleşi de Adunarea federală şi că, potrivit art. 169 alin. (1) din Constituţie, forul legislativ exercită un control asupra instanţelor federale, nu înseamnă că judecătorii nu ar beneficia de independenţă. Competenţa Tribunalului federal cuprinde, pe lângă soluţionarea litigiilor obişnuite, de natură civilă, penală, s.a., judecarea conflictelor de competenţă ivite între Confederaţie şi cantoane, precum şi litigiile între acestea . Tribunalul federal este competent să se pronunţe în legătură cu constituţionalitatea legilor adoptate de adunările reprezentative alese în cantoane.

Membrii Tribunalului federal sunt aleşi pentru un mandat de şase ani, după epuizarea căruia pot fi realeşi. Preşedintele şi vicepreşedintele Tribunalului federal sunt aleşi pentru un mandat de doi ani.