Drept

Conţinutul material al dreptului de proprietate publică se regăseşte în bunurile sau valorile economice apartenente acestui domeniu.

Pentru identificarea acestor categorii de bunuri trebuie să avem în vedere terminologia Codului civil (art. 476)[1] şi cea adoptată de jurisprudenţă şi doctrină care desemnează noţiunea de “bun public”, în principal prin expresia “dependinţe ale domeniului public”. Precizarea de mai sus se impune întrucât, pe de o parte se vorbeşte de domeniu ca despre o “totalitate de bunuri publice”, iar pe de altă parte se atrage atenţia că în sfera de cuprindere a acestuia intră şi componente care nu sunt bunuri în sensul strict, tehnic al noţiunii (aşa sunt porţiuni ale teritoriului, universalităţii de fapt: colecţii, biblioteci).

Deşi în trecut în doctrina română au existat controverse, majoritatea autorilor au căzut de acord că în domeniul public intră nu numai imobilele ci şi bunurile mobile. În această privinţă legislaţia noastră actuală nu lasă nici o îndoială[2]. Pe aceeaşi linie se axează şi doctrina occidentală[3] în materie, cu menţiunea că în legislaţia ţărilor la care ne-am referit nu exista o enumerare legislativă a bunurilor ce fac parte din domeniul public şi nici criterii sigure de determinare a acestora. Jurisprudenţa a fost aceea care a elaborat unele criterii empirice şi mai apoi sistematice de stabilire a conţinutului material al dreptului de proprietate publică.

Criteriul care s-a impus a fost acela al afectaţiunii directe a bunurilor (naturale sau artificiale) uzului public sau serviciilor publice. Este criteriul ce se regăseşte şi în opiniile exprimate de cei mai mulţi dintre autorii români. Legislaţia română (la care ne-am referit anterior) reţine drept criteriu sigur afectaţiunea la uzul public, folosind în subsidiar sau în alternativă “interesul public”, fără să facă vreo referire la afectaţiunea la serviciile publice.

Totuşi, din conţinutul unor dispoziţii normative ce privesc domeniul public se degajă ideea de afectaţiune naturală sau artificială (prin natura bunurilor sau determinată de lege)[4].

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică aduce mai multă precizie în această privinţă, prevăzând expres criteriile de determinare a bunurilor care fac parte din domeniul public: declaraţia legii, natura şi destinaţia bunului. Legea nr. 215/2001 privind administrarera publică locală reiterează cele trei criterii în art. 122 al. 1 care prevede că "aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional".

Deşi legile menţionate enumeră trei criterii care împreună asigură delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ teritoriale, în final, aşa cum s-a observat în literatura de specialitate[5], criteriul de determinare este chiar declaraţia legii.

Într-o măsură sau alta, fiecare din criteriile arătate poate fi folosit pentru a stabili dacă un bun aparţine domeniului public. Dar, în cele din urmă, bunurile apartenente domeniului public sunt declarate ca atare de lege, legea fiind aceea care prevede că anumite bunuri prin natura sau destinaţia lor aparţin domeniului public.

Legea poate enumera direct bunurile care fac parte din domeniul public în mod exclusiv sau neexclusiv. Art. 135 al.4 din Constituţie precizează că “Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interesul public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.” Sau, art. 4 din Codul silvic prevede că Fondul forestier naţional este, după caz, proprietate publică sau privată şi constituie bun de interes naţional. O formulă combinată de concretizare a conţinutului material al dreptului de proprietate publică ne oferă Legea nr. 213/1998 care într-o manieră directă precizează în art. 3 al.1 că "Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 al. 4 din Constituţie[6], din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege".

Acelaşi articol şi aliniat, adaugă în continuare, într-o manieră indirectă că fac parte din domeniul public şi "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege".

În acest caz, legea stabileşte în mod indirect apartenenţa la domeniul public al unor bunuri prin enunţarea criteriilor generice pentru determinarea lor: uzul sau interesul public. Criteriile menţionate sunt reţinute şi de alte reglementări cu incidenţă în domeniul investigat[7]. Bunurile de “uz public” sunt cele care pot fi folosite, în acelaşi timp, în mod actual şi eventual de toţi membrii societăţii, cum este cazul drumurilor publice, ori al cărţilor din bibliotecile publice. La aceste bunuri au acces toţi membrii societăţii. Bunurile de “interes public” sunt cele destinate sau afectate funcţionării serviciilor publice[8] sau cele care prin importanţa social – economică, valoarea culturală sau istorică, fac parte din avuţia naţională şi servesc interesele generale ale societăţii ori pe cele ale colectivităţilor locale[9]. Asemenea bunuri, prin natura lor “sunt destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activităţi care interesează întreaga societate sau o colectivitate, fără a avea acces la folosinţa lor concretă şi nemijlocită orice persoană sau toate persoanele” (aşa sunt: căile ferate, reţelele de distribuire a energiei electrice, dotările tehnico – edilitare, clădirile şcolilor şi spitalelor, teatrele şi muzeele statului, clădirile autorităţilor statului etc.).

Încadrarea unor asemenea bunuri în categoria celor de “uz public” sau de “interes public” se face după natura şi afectaţiunea lor de către organele de stat sau, după caz. ale unităţilor administrativ – teritoriale, potrivit competenţei lor legale.

Cât priveşte delimitarea domeniului public de domeniul privat, precum şi delimitarea domeniului public naţional de domeniul public judeţean şi local, aceasta se poate face pornind de la art. 3 din Legea nr. 213/1998 care, în mod generic, conturează sfera bunurilor proprietate publică. Potrivit articolului menţionat “Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute în art. 135 al. 4 din Constituţie, din cele stabilite prin anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ – teritoriale prin modurile prevăzute de lege”.

Articolul 4 al aceleiaşi legi se referă la domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ – teritoriale în conţinutul căruia sunt incluse bunuri aflate în proprietatea lor privată şi care nu fac parte din domeniul public. În mod expres legea mai prevede că dreptul de proprietate al statului sau al unităţilor administrativ – teritoriale asupra bunurilor din domeniul lor privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.[10]   Legea nr. 213/1998, prin art. 3 (al. 2, 3, 4) a uşurat mult sarcina delimitării bunurilor din domeniul public judeţean şi local faţă de bunurile din domeniul public naţional. Până la adoptarea acestei legi pentru delimitarea domeniului public judeţean şi local faţă de domeniul public naţional erau consultate dispoziţiile Legii nr. 69/1991, care, prin art. 72, prevedea că “Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean toate bunurile care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public şi nu au fost declarate de interes naţional”. Art. 115 din aceeaşi lege stabilea că defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor, municipiilor sau, după caz, al judeţelor, a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public, precum şi din domeniul privat al statului se vor stabili printr-o hotărâre a Guvernului. A fost adoptată, astfel, H.G. nr. 113/1992 privind stabilirea unor măsuri pentru defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor sau, după caz, al judeţelor a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public şi privat al statului precum şi trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, judeţene a regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital integral de stat, care prestează servicii publice[11].

Pentru identificarea celor trei categorii de bunuri, Legea nr. 213/1998 face trimitere la dispoziţiile constituţionale în materie (art. 135, al. 4) precum şi la punctele I, II, III din anexa la lege.

Aşa cum prevede art. 3, al. 2 din Legea nr. 213/1998,  “Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute în art. 135 (al. 4) din Constituţie, din cele stabilite la pct. 1 din Anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau interes public naţional, declarate ca atare, prin lege”.

Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile stabilite la pct. II din Anexă şi din alte bunuri de uz sau interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege de uz sau interes public naţional. Se poate constata că, spre deosebire de bunurile din domeniul public naţional (care pot fi declarate ca atare numai prin lege), bunurile apartenente domeniului public judeţean sunt precizate atât la pct. III din Anexa la Legea nr. 213/1998, cât şi prin hotărâri ale consiliului judeţean sau hotărâri de guvern.

Domeniul public local (al comunelor, oraşelor şi municipiilor, inclusiv al sectorului municipiului Bucureşti) este alcătuit aşa cum prevede art. 3, al. 4 din Legea nr. 213/1998, din bunurile stabilite la pct. III din Anexă şi alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional sau judeţean.

Dispoziţii asemănătoare, privind conţinutul material al dreptului de propriette publică ce are ca titulari unităţile administrativ-teritoriale, sunt inserate şi în Legea nr. 215/2001 (art. 121 şi 122).

Reţinând, în concluzie, criteriul afectaţiunii naturale sau artificiale la uzul public sau la serviciile publice, vom încerca să delimităm sfera de cuprindere a domeniului public cu cele două zone ce se profilează: domeniul public natural şi domeniul public artificial.

A.               Domeniul public afectat uzului public

Domeniul public natural

Domeniul public natural este alcătuit din acele dependinţe care rezultă din fenomene geografice şi fizice afectate uzului public. Aceste componente sunt prezentate de Constituţia României din 1991, Legea nr. 18/1991, art. 475 – 478 Cod civil, Legea nr. 213/1998 şi Legea nr. 215/2001 şi sunt următoarele:

1. a) Dependinţe ale domeniului public natural maritim

• ţărmurile Mării Negre, inclusiv porturile litoralului alternativ acoperite şi descoperite de ape;
• ţărmurile formate din aluviuni depuse pe litoral, deasupra nivelului atins de cele mai înalte ape;
• terenurile lăsate descoperite de mare şi care nu mai sunt acoperite de cele mai înalte valuri;
• solul şi subsolul mării teritoriale[12] şi ale apelor maritime interioare[13];
• porturile naturale, radele, apele maritime interioare a căror existenţă este recunoscută de uzanţele internaţionale, plajele, resursele zonelor mării şi ale platoului continental;
• eleşteele dacă acestea conţin apă sărată, sunt populate cu peşte, comunică direct cu marea prin canale sau golfuleţe.

            Cât priveşte platoul continental, acesta este supus regimului juridic stabilit de legea română, în măsura în care nu se prevede altfel prin convenţii internaţionale, la care România este parte.

1. b) Dependinţe ale domeniului public natural fluvial

Intră, de asemenea, în domeniul public natural:

• cursurile de apă navigabile sau flotabile - stabilite prin hotărâre a Guvernului, printr-un nomenclator - din punctul unde încep să fie navigabile şi până la vărsarea lor în alte ape sau în mare;
• lacurile navigabile sau flotabile, stabilite în condiţiile prevăzute mai sus;
• cursurile de apă şi lacurile în lanţ sau în raze, despărţite, dar alcătuind un întreg – stabilite, de asemenea printr-un nomenclator aprobat prin hotărâre a Guvernului;
• cursurile de apă şi lacurile care asigură alimentarea cu apă a căilor navigabile, nevoile agriculturii şi industriale, alimentarea populaţiei;
• pânzele de apă subterane;
• cuvetele şi albiile cursurilor de apă şi lacurilor prevăzute mai sus.

Apele care traversează frontierele ţării sunt supuse legii române în măsura în care nu se prevede altfel în convenţiile internaţionale la care România este parte.

Dependinţele de mai sus (aparţinând domeniului public natural – maritim sau fluvial – sunt socotite de interes naţional, proprietatea publică aparţinând statului). Trecerea lor în proprietatea publică a unităţilor administrativ – teritoriale nu se poate face decât prin lege, care dispune, când este cazul, şi asupra modificării nomenclatorului aprobat de Guvern.

Domeniul public artificial

Constituie dependinţe ale domeniului public artificial acele valori create prin activitatea umană şi afectate uzului public, cu restricţiile de rigoare.

1. a) Dependinţele domeniului public artificial maritim sunt următoarele:

• porturile – militare, comerciale, de pescuit, cu anexele lor utilitare;
• lucrările efectuate în interesul navigaţiei, chiar dacă sunt situate în afara limitelor portuare;
• lucrările de protecţie a proprietăţii private contra atingerilor mării;
• terenurile artificiale sustrase acţiunii mării pe baza unei autorizaţii administrative sau în cadrul unei concesiuni de îndiguire.

1. b) Dependinţele domeniului public artificial fluvial sunt următoarele:

• porturile fluviale cu anexele lor utilitare;
• râurile canalizate şi canalele de navigaţie cu rezervoarele lor de alimentare;
• derivaţiile de ape artificiale, chiar situate pe terenuri proprietate privată;
• lucrările publice construite pe albiile sau bordurile căilor navigabile sau flotabile, pentru asigurarea securităţii şi facilităţii navigaţiei sau tragerii la mal;
• barajele pentru producerea electricităţii.

1. c) Alte dependinţe ale domeniului public artificial sunt:

• autostrăzile;
• şoselele naţionale şi cele rapide, precum şi cele judeţene;
• străzile urbane, drumurile rurale, cele vicinale;
• canalele şi căile de scurgere a apelor;
• arborii de pe căile publice, stâlpii, aparatele de semnalizare, pilonii, felinarele, podurile, viaductele, pasajele de denivelări, tunelurile, construcţiile de apărare şi consolidare, trotuarele, locurile de parcare şi staţionare, indicatoarele şi instalaţiile de circulaţie, cantoanele şi clădirile de serviciu şi orice alte construcţii şi amenajări sau instalaţii destinate apărării sau exploatării căilor publice.

Sunt, de asemenea, dependinţe artificiale ale domeniului public şi toate elementele naturale sau artificiale care servesc securităţii şi comodităţii celor ce folosesc căile publice, menţionate mai sus.

B. Domeniul public afectat serviciilor publice

Cum arătam anterior, legislaţia românească nu face nici o menţiune în legătură cu afectaţiunea la serviciile publice.

Literatura de specialitate[14] ia în discuţie  acest criteriu atunci când analizează apartenenţa bunurilor la domeniul public sau la cel privat. Dintr-un anumit punct de vedere se apreciază însă că acest criteriu este prea larg pentru că ar conduce la concluzia că “multe bunuri ar face parte din domeniul public numai pentru că sunt destinate unui serviciu public”[15].

Făcând trimitere la doctrina occidentală[16] în această materie, autorii români apreciază că sunt dependinţe ale domeniului public şi cele care sunt afectate serviciilor publice prin natura sau amenajarea lor specială ori particulară, adaptate unui scop determinat. Putem distinge, în sensul arătat mai sus, următoarele sectoare ale domeniului public afectat serviciilor publice:

1. a) Domeniul public militar are ca dependinţe: pieţele amenajate special pentru exerciţii militare, fortăreţele, posturile militare pentru apărare, stabilite, potrivit legii, de către Ministerul Apărării Naţionale şi în aceleaşi condiţii, lucrările amenajate special în interesul satisfacerii serviciului militar si apărării naţionale;
2. b) Domeniul public feroviar cuprinde ca dependinţe: căile ferate şi lucrările care fac parte integrantă din ele sau îi asigură protecţia; terenurile concesionate situate de o parte şi de alta a căilor ferate, lucrările efectuate pentru exploatare şi semnalizare, precum şi clădirile afectate recepţiei şi transportului mărfurilor şi călătorilor, cum sunt gările şi magaziile de mărfuri;
3. c) Domeniul public aeronautic are ca dependinţe: aerodromurile cu terenurile special amenajate pentru decolare, aterizare şi manevre, pistele de zbor şi instalaţiile anexe necesare traficului, aerogările şi parcelele cuprinse în incinta aerodromurilor, în toate cazurile, dacă nu sunt proprietate privată. Aerodromurile pot fi: deschise, speciale şi de uz restrâns;
4. d) Domeniul activităţilor de interes general, exercitate sub autoritatea unei persoane publice – stat sau unităţi administrativ teritoriale – de natură artistică, culturală, sportivă, turistică, este, de asemenea, o componentă a domeniului public afectat serviciilor publice;
5. e) Regimul special al unor bunuri mobiliare este impus de apartenenţa acestora la domeniul public afectat serviciilor publice. Avem în vedere acele mobile care merită o protecţie împotriva furturilor şi vânzărilor, cum sunt: colecţiile din muzee publice, lucrările din bibliotecile publice, obiecte de artă expuse în edificii de cult, documente de arhivă, care sunt ataşate materialmente sau psihologic unui imobil bun public, potrivit regulilor accesorietăţii, afară numai dacă bunurile mobiliare în cauză nu sunt în domeniul privat sau în proprietatea privată a unor persoane fizice sau juridice private.

C. Dependinţe ale domeniului public aflate în situaţii speciale

Sunt apartenente domeniului public (natural sau artificial, după caz): rezervaţiile naturale, parcurile naturale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice, terenurile ocupate de acestea, precum şi monumentele naturii.

Spaţiul aerian, solul, subsolul, cu bogăţiile lor, fac parte, potrivit Constituţiei, din domeniul public.

Edificiile intră în domeniul public dacă sunt dependinţe ale terenurilor cuprinse în acest domeniu, făcând corp comun cu ele, cu titlu de lucrări de artă sau construcţii accesorii, precum: farurile, cheiurile porturilor, podurile peste cursurile de apă, fântâni, statui sau alte asemenea lucrări plasate în pieţe publice.

Edificiile destinate serviciilor publice de învăţământ, cultură, artă, sănătate, sub rezerva ca ele să nu fie deţinute cu titlu precar – închiriere, concesiune – de la o persoană fizică sau juridică sau de la stat sau de la unităţile administrativ teritoriale din al căror domeniu fac parte, sunt componente ale domeniului public afectat serviciilor publice.

Edificiile afectate cultelor intră în domeniul public naţional în cazul: catedralelor şi bisericilor (cu acest statut) patriarhiei, mitropoliilor şi episcopiilor şi în domeniul public local, în celelalte cazuri.

Unele sublinieri se impun în legătură cu bunurile comune (res comunes) care prin valoarea lor sunt neapropriabile sau care sunt destinate folosinţei comune. Ele nu trebuie confundate cu bunurile domeniale, de aceea nu pot fi incluse în domeniul public sau privat al statului sau unităţilor sale administrative.

Aşa, de exemplu, lumina, energia necaptată, aerul, apele de ploi în cădere sunt şi rămân comune, nesusceptibile de apropriere individuală sau colectivă. Ele se găsesc în mod natural, în folosinţa tuturor şi nu fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ – teritoriale şi nici nu pot fi obiect al dreptului de proprietate privată al persoanelor fizice sau juridice.

Tot astfel, islazurile, păşunile şi unele porţiuni de terenuri împădurite, care sunt folosite în comun de către locuitori, rămân supuse regimului special pe care îl au în prezent, dacă o dispoziţie a legii contrară, nu intervine. Ele sunt apartenente proprietăţii domeniale.

Nu fac parte din domeniul public (ci din cel privat) bunurile vacante şi fără stăpân, cum sunt terenurile neocupate, vânatul, peştii, produsele mării (coralii, chihlimbarul, lucrurile părăsite în stradă ca inutile sau degradate ori cele pierdute). Codul civil român prevede în mod expres că “Toate averile vacante şi fără stăpân, precum şi ale persoanelor care mor fără moştenitori sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public”. Aici Codul civil foloseşte sensul larg al noţiunii de proprietate publică echivalentă cu proprietatea domenială. Prin art. 646, acelaşi Cod adaugă că “Bunurile fără stăpân sunt ale statului”.

În legătură cu anumite bunuri părerile sunt încă împărţite, în ceea ce priveşte apartenenţa acestora la un domeniu sau altul al proprietăţii de stat.

Pădurile, de exemplu, care nu aparţin persoanelor fizice sau juridice, nu fac parte, după unele opinii, din domeniul public, ci din cel privat al statului, judeţelor, oraşelor, comunelor.

De asemenea, potrivit unor opinii[17] nu sunt apartenente domeniului public: edificiile folosite de serviciile administrative: ministere, consilii locale şi judeţene, prefecturi şi subdiviziuni ale acestora. Ele aparţin domeniului privat[18].

II.6. Moduri de constituire ale dreptului de proprietate publică

Constituirea proprietăţii publice a cunoscut o evoluţie în timp, care poate fi urmărită având ca punct de reper Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale.

1. A. Până la adoptarea acestei legi (7 august 1990) proprietatea de stat s-a născut şi dobândit prin unele moduri specifice şi anume: naţionalizarea, reproducţia lărgită, exproprierea, rechiziţia, confiscarea, trecerea în proprietatea statului a unor bunuri.

- Constituţia din 1948 (art. 6) a permis elaborarea şi aplicarea mai multor acte normative abuzive prin care s-a realizat “naţionalizarea” diferitelor categorii de bunuri proprietate privată sau trecerea acestora pe diferite căi în proprietatea statului, care au prilejuit formarea proprietăţii statului comunist. Dintre acestea pot fi amintite: Legea 119/1948 pentru naţionalizarea întreprinderilor industriale, bancare, de asigurări miniere şi de transporturi; Decretul nr. 302/1948 pentru naţionalizarea instituţiilor sanitare particulare; Decretul nr. 232/1948 pentru naţionalizarea unor întreprinderi de căi ferate particulare; Decretul nr. 303/1948 pentru naţionalizarea industriei cinematografice şi reglementarea comerţului cu produse cinematografice; Decretul nr. 83/1949 pentru lichidarea proprietăţii moşiereşti rămasă după reforma agrară din 1945; Decretul nr. 92/1950 pentru naţionalizarea unor imobile.

            - La formarea acestei mari proprietăţi au contribuit şi actele normative referitoare la expropriere (Legea nr. 19/1968 privind regimul juridic al terenurilor fără construcţii din perimetrul construibil al municipiilor şi oraşelor, art. 34 din Legea 58/1974 privind sistematizarea teritoriului şi localităţilor urbane şi rurale, Decretul nr. 467/1979). Potrivit acestui din urmă act normativ, terenurile treceau în proprietatea statului libere de orice sarcini. Exproprierea terenurilor cu sau fără construcţii se făcea pe baza unui decret prezidenţial. Celui expropriat i se acorda o indemnizaţie[19].

            - Rechiziţia[20] se aplica în cazuri excepţionale şi îşi avea sediul reglementării în Legea nr. 10/1974.

            - Confiscarea putea fi cu caracter de pedeapsă complementară, specială, ca măsură de siguranţă şi contravenţională (Codul penal art. 68 - 70, 112 lit. f, 118, Legea nr. 32/1968 privind contravenţiile).

            - Amenzile penale, impozitele, taxele de timbru.

            - Dobândirea de către stat a unor bunuri din patrimoniul naţional cultural în virtutea Legii nr. 63/1974 care se referea la: bunuri de interes excepţional care au putut fi trecute în proprietatea de stat, prin decret, cu plata despăgubirilor corespunzătoare; dobândirea prin donaţie sau prin achiziţionare cu plată; dobândirea în urma exercitării dreptului prioritar de cumpărare; dobândirea bunurilor arheologice, trecerea în proprietatea de stat, cu titlu de sancţiune, când dobândirea bunurilor se dovedea nelegală.

            - Dobândirea terenului aferent construcţiilor înstrăinate, cu plata unei despăgubiri în temeiul art. 30 din Legea nr. 58/1974. Era vorba de situaţia în care s-a înstrăinat construcţia, iar terenul aferent a trecut la stat. Dobânditorul construcţiei dobândea de la stat terenul în folosinţă.

            - Dobândirea unor terenuri în municipii şi oraşe în condiţiile art. 58 din Legea nr. 4/1973. În lumina acestei dispoziţii, proprietarul terenului ce a putut fi folosit pentru construirea de locuinţe avea posibilitatea să constituie o asociaţie cu alte persoane, în vederea construirii de clădiri cu mai multe locuinţe. Pe data constituirii asociaţiei terenul trecea, în temeiul legii, în proprietatea de stat. Deci, proprietarii locuinţelor aveau un drept de folosinţă asupra terenului, proprietar fiind statul[21].

            - Dobândirea de către stat a unor locuinţe proprietatea unor persoane, în baza art. 52 din Legea nr. 4/1973. În sistemul acestei legi membrii unei familii nu puteau deţine decât o singură locuinţă. Dacă ei dobândeau o a doua locuinţă prin moştenire, donaţie, prin căsătorie sau pe alte căi, erau obligaţi să înstrăineze una din locuinţe, în termen de 1 an de la dobândire. Dacă nu se îndeplinea această obligaţie, una din locuinţe trecea în proprietatea de stat prin decizia organului administrativ competent[22].

            - Dobândirea de terenuri agricole de către stat, în condiţiile art. 45 din Legea nr. 59/1974. În baza legii amintite, terenurile se puteau transmite între persoane fizice numai prin moştenire legală, iar moştenitorii trebuiau să asigure continuitatea muncilor agricole, având cunoştinţele necesare muncilor agricole corespunzătoare. Dacă nu îndeplineau aceste condiţii, terenurile treceau în folosinţa unor unităţi agricole. Terenurile se puteau restitui moştenitorilor, la cerere, în termen de 2 ani, dacă îndeplineau cerinţele de a continua muncile agricole. Dacă nu se făcea o asemenea cerere, terenul trecea în proprietatea de stat.

            - Trecerea în proprietatea de stat a unor imobile în temeiul art. 13 din Legea nr. 59/1974 şi Decretul nr. 223/1974. Este vorba de imobile ale persoanelor care au părăsit definitiv ţara şi care au trecut în proprietatea de stat, după distincţiile legii, cu plată sau fără plată.

            - Trecerea unor bunuri în proprietatea de stat în temeiul Legii nr. 18/1968. Este vorba de bunurile persoanelor fizice care au fost dobândite în mod ilicit. Trecerea în proprietatea de stat se făcea prin hotărâre judecătorească.

1990. Moduri specifice de constituire a dreptului de proprietate publică după adoptarea Legii nr. 15/1990.

            - Interzicerea naţionalizării ca mod de dobândire a dreptului de proprietate publică.

            Până la adoptarea Legii nr. 15/1990, naţionalizarea a fost principala cale prin care s-a constituit marea proprietate de stat. În spiritul actualei reglementări constituţionale, naţionalizarea este interzisă. Art. 4, al. 3 din Constituţia României prevede expres că “Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire”. În acest sens s-a exprimat şi Curtea Supremă de Justiţie, arătând că: “Naţionalizarea nu este permisă în prezent ca mod de dobândire a proprietăţii pentru că ea contravine regimului juridic al proprietăţii stabilit de Constituţie”[23]. Este admisă numai exproprierea, dar între cele două moduri există numeroase deosebiri.

            - Exproprierea pentru cauză de utilitate publică este admisă şi în prezent, ca o cale de dobândire a dreptului de proprietate publică în baza art. 41, al. 3 din Constituţia României şi a Legii speciale nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

            În lumina reglementărilor menţionate, exproprierea apare ca un ansamblu de acte şi operaţiuni administrative şi jurisdicţionale prin intermediul cărora statul sau unităţi ale administraţiei publice impun cesiunea proprietăţii unor bunuri imobile aparţinând persoanelor fizice şi juridice cu sau fără scop lucrativ, precum şi celor aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor, judeţelor, în scopul de utilitate publică şi în schimbul unei indemnizaţii juste şi prealabile. Este un procedeu specific dreptului public, ce are ca obiect proprietatea imobiliară.

Utilitatea publică se declară de către Guvern (pentru lucrări de interes naţional) sau de către consiliile judeţene (consiliul local al municipiului Bucureşti) pentru lucrări de interes local.

În concepţia Legii nr. 33/1994 art. 6, sunt de utilitate publică lucrările privind: “prospecţiunile şi explorările geologice, extractive şi prelucrarea substanţelor minerale utile, instalaţii pentru producerea energiei electrice, telecomunicaţii, gaze, termoficare, apă, canalizare, instalaţii pentru protecţia mediului, îndiguiri, deviaţii de debite pentru alimentare cu apă, staţii hidrometeorologice, seismice, lucrări de combatere a eroziunii solului, clădirile şi terenurile necesare pentru construcţii de locuinţe sociale[24] sau altor obiective sociale, de învăţământ, sănătate, cultură, sport, administraţie publică, autorităţi judecătoreşti, apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa naţională”.

Enumerarea nu are caracter limitativ, astfel că, prin lege, şi alte lucrări pot fi declarate de utilitate publică. Cât priveşte procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică, aceasta a fost inspirată de reglementările anterioare[25] şi de principiile tradiţionale ale dreptului. Această procedură este astfel concepută încât să asigure garanţii reale dreptului de  proprietate privată. Ea se derulează pe parcursul a două faze distincte: faza administrativă şi faza judiciară.

Cei interesaţi pot conveni asupra modului de transfer al dreptului de proprietate, cât şi asupra cuantumului şi naturii despăgubirii, cu respectarea condiţiilor legale de fond, formă, publicitate. În cazul cesiunii amiabile, nu se declanşează procedura de expropriere propriu - zisă - acordul dintre părţi având semnificaţia unei vânzări imobiliare (art. 4).

Dacă acordul asupra transferului dreptului de proprietate nu se realizează, se declară utilitatea publică de către autorităţile menţionate mai sus. Declaraţia de utilitate publică este un act adminstrativ prin care o anumită lucrare dobândeşte caracter special de lucrare de interes general supusă regimului exproprierii. Odată adusă la cunoştinţa publică (M.O. sau afişare la Consiliul local) declaraţia de utilitate publică declanşează procedura exproprierii (la cererea exproprietarului). Competentă este instanţa (tribunal judeţean sau al municipiului Bucureşti) în raza căreia se află imobilul propus pentru expropriere.

            - Rechiziţia este de asemenea un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică, ce se aplică în cazuri excepţionale, prevăzute în prezent de art. 13 din Legea nr. 45/7 iulie 1994 privind apărarea naţională a României.

            - Confiscarea îşi are temeiul juridic în dispoziţiile Codului penal sau a Legii nr. 32/24 noiembrie 1968 privind regimul contravenţiilor aşa cum a fost modificată prin Ordonanţa Guvernului nr. 12/1994. De asemenea, H.G. nr. 415/1992 şi H.G. nr. 662/1991 privind modul de valorificare a bunurilor care au devenit proprietate de stat potrivit legii (modificată prin H.G. nr. 167/1994) se referă la bunurile dobândite prin confiscare, cu excepţia celor confiscate prin hotărâri judecătoreşti. Constituţia României prevede, cu privire la acest mod, că “bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii, pot fi confiscate numai în condiţiile legii”.

            - Impozitele şi taxele de timbru sunt, de asemenea, o sursă de alimentare a patrimoniului domeniului public. Cu privire la acestea au fost adoptate numeroase acte normative dintre care amintim: Legea nr. 27/1994 privind impozitele şi taxele locale; Legea nr. 34/1994 privind impozitele pe venitul agricol; Ordonanţa Guvernului nr. 8/1955 cu privire la taxele de timbru - abrogată prin Legea nr. 77/1995; Ordonanţa Guvernului privind stabilirea taxelor de timbru pentru activitatea notarială; Ordonanţa Guvernului nr. 32/1995 privind timbrul judiciar; Ordonanţa Guvernului nr. 24/1995 pentru modificarea şi completarea reglementărilor privind impozitele pe venitul agricol şi impozitele şi taxele locale; Legea nr. 69/1993 privind instituirea taxei pentru folosirea terenurilor proprietate de stat în alte scopuri decât pentru agricultură şi silvicultură.

1. În legătură cu modul de constituire a domeniului public se impun unele precizări în legătură cu încorporarea bunurilor în domeniul public, care poate avea loc prin: achiziţie, afectaţiune şi delimitare.

            - Achiziţia se realizează prin acte sau fapte de drept civil sau administrativ. Actele de drept civil cum ar fi: cumpărarea, schimbul, donaţia, legatele, sunt supuse condiţiilor prevăzute de legea civilă, care, după caz va fi completată cu dispoziţii administrative, restrictive impuse de natura şi afectaţiunea bunului (cum sunt cele privitoare la autorizaţiile prealabile). Sunt supuse, de asemenea, regimului de drept civil achiziţiile realizate prin fapte juridice cum sunt: uzucapiunea, accesiunea, comasarea. Actele administrative cu titlu oneros cum sunt: exproprierea, rechiziţia, contractele administrative sunt reglementate de normele dreptului administrativ.

            Sunt asimilate cu achiziţiile, ca modalităţi de creştere a domeniului public şi investiţiile realizate în condiţiile legii.

            - Afectaţiunea unui bun la domeniul public este de asemenea o importantă modalitate de încorporare a bunurilor în acest patrimoniu. Ea poate fi expresă, sub forma unei decizii administrative unilaterale (în general cu îndeplinirea anumitor formalităţi) sau sub forma unui contract administrativ.

            Afectaţiunea poate fi şi implicită, când rezultă indirect din alte acte cum sunt: concesiunea, decizia executării unor lucrări, declararea utilităţii publice.

            Indiferent de forma pe care o îmbracă, este obligatorie utilizarea efectivă a bunurilor în concordanţă cu obiectul afectaţiunii.

            Afectaţiunea nu priveşte domeniul public natural (creat prin fenomene fizice naturale) ci numai domeniul public artificial, în cadrul căruia pot interveni schimbări ale afectaţiunii. Dacă bunul aparţine aceluiaşi proprietar, schimbarea o poate face acesta. Dacă însă bunul aparţine unor persoane fizice diferite, schimbarea afectaţiunii nu se poate face decât prin lege. Un bun afectat domeniului public artificial poate fi dezafectat şi trecut în domeniul privat al statului sau al oraşelor, comunelor, judeţelor, dar numai prin lege ori în baza legii, transmis prin acte juridice în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice private.

            - Delimitarea, ca posibilitate de încorporare a bunurilor în domeniul public, apare ca un act unilateral, pur declarativ, întemeiat pe constatarea datelor fizice provenind de la administraţia competentă şi prin care se tinde la fixarea limitelor domeniului public faţă de cel privat, precum şi faţă de proprietarii particulari, când aceştia o cer.

[1] Art. 476 din Codul civil prevede că “Drumurile mari, drumurile mici, uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile sunt considerate ca dependinţe ale domeniului public”.

[2] Pentru detalii a se vedea art. 71 din Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală; art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 113/1992; Legea 213/1998.

[3] André de Laubadere, M. Waline, Maurice Haurion, Christian Buniet, Léon Duguit, Bonnard, citaţi de C. Oprişan, op. cit. în SDR nr. 1/1995 pag. 5 şi următoarele.

[4] A se vedea pentru detalii art. 72 din Legea nr. 69/1991 şi art. 5, al. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 113/1992.

[5] I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate şi alte drepturi reale, ed. 1996, pag. 83.

[6] Art. 135 al. 4 din Constituţia României.

[7] Art. 4 al. 4 şi art. 5 al. 1 din Legea nr. 18/1991 republicată în M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998; art. 122 al. 1 din Legea nr. 215/2001.

[8] Asemenea bunuri sunt: clădirile, instalaţiile, echipamentele, laboratoarele afectate serviciilor publice.

[9] Aşa sunt: zăcămintele de minerale, de substanţe solide sau fluide, muzeele, colecţiile de artă, statuile şi monumentele declarate de interes public.

[10] Art. 5 din Legea nr. 213/1998.

[11] A se vedea H.G. 113/1992, în M.O., I, nr. 47/1992. Pentru detalii, a se vedea şi A. Trăilescu, Şt. Şerban, Probleme în legătură cu determinarea patrimoniului unităţilor administrativ-teritoriale în Dreptul nr.  12/1993, pag. 70 – 73; Curtea Supremă de Justiţie, sect. de contencios administrativ, dec. nr. 393/1994 în Dreptul nr. 6/1995, pag. 92 – 93.

[12] Marea teritorială este fâşia de mare adiacentă ţărmului ori, după caz, apele maritime interioare având lăţimea de 12  mile maritime (22.224 m) măsurate de la linia de bază. În acest sens a se vedea art. 1 al.1 din Legea nr. 17/1990; Marţian Niciu, Drept internaţional public, vol. II, Edit. Chemarea, Iaşi, 1993, pag. 103.

[13] Art. 4 din Legea nr. 17/1990 defineşte apele maritime ca fiind “suprafeţele de apă între ţărmul mării şi limitele de bază stabilite de art. 1 al aceleiaşi legi”. Vezi şi Marţian Niciu, op. cit. pag. 101.

[14] I.P. Filipescu, Dreptul de proprietate, op. cit. pag. 82, C. Oprişan, op. cit.  pag. 14.

[15] I.P. Filipescu, op. cit. ediţia 1996, pag. 83.

[16] M. Waline, op. cit. pag. 14.

[17] Cu privire la aceste opinii a se vedea C. Oprişan, op. cit. pag. 16.

[18] Pentru o opinie contrară a se vedea I.P. Filipescu, op. cit. pag. 87.

[19] Vezi Decretul nr. 467/1979, în prezent abrogat.

[20] Pentru actualele reglementări privind rechiziţia, ase vedea Legea nr. 45/1994 privind apărarea naţională a României (art. 13).

[21] În prezent, în temeiul art. 35 al.3 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, proprietarul construcţiei dobândeşte în proprietate acel teren aflat în folosinţă la data cumpărării construcţiei.

[22] Această dispoziţie a fost abrogată prin Decretul lege nr. 61/1990 (art. 30).

[23] Vezi Decizia Curţii Supreme de Justiţie nr. 4/1992 în M.O., I, nr. 182/1992.

[24] În concepţia Legii locuinţei nr. 114/1996, prin locuinţa socială se înţelege: “Locuinţa care se atribuie cu chirie subvenţionată unor persoane sau familii, a căror situaţie economică nu le permite accesul la o locuinţă în proprietate sau închirierea unei locuinţe din fondul locativ” (art. 1 lit. c).

[25] Este vorba de art. 34 al Legii nr. 58/1974 şi Decretul nr. 467/1979.