Drept

1. Explicaţii introductive

În unele ţări ca Belgia, Franţa, Grecia, Irlanda şi Marea Britanie se observă că principiile generale ale dreptului administrativ, menite să fixeze standarde şi să sugereze un model comportamental al funcţionarilor publici, apar risipite în diferite părţi ale legislaţiei în vigoare, în diferite acte ale parlamentului, părţi specifice ale legislaţiei delegate sau la curţile judecătoreşti care se pronunţă în litigii care implică administraţia publică. Spre deosebire de acestea, alte ţări au impus codificări generale în ceea ce priveşte procedura administrativă, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Astfel au procedat Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia (1960), Portugalia (1991) şi Spania (1958).

La nivel naţional aceste principii sunt incluse în instituţii şi proceduri administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligaţi prin lege să se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlată de corpuri de control independente, sisteme de justiţie şi forţe judicioase, scrutine parlamentare şi în unele cazuri, de persoane individuale autorizate^[1].

La nivel european trebuie semnalat faptul că majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea Europeană de Justiţie. Curtea nu a definit însă conceptul de „principiu general de drept”. O mare varietate de terminologii sunt utilizate atât în literatură, cât şi în jurisprudenţa Curţii. În parte, diferenţele se referă la alegerea cuvintelor^[2], spre exemplu Curtea şi Avocatul General utilizează diverse exprimări, cum ar fi: regula general acceptată, principiu general acceptat, principiu de bază al dreptului, principiu fundamental, principiu general etc.

În doctrină, în diferite analize, apar puncte de vedere contradictorii asupra bazei şi a statutului principiilor generale de drept^[3]. Aceste diferenţe conceptuale pot fi relevante pentru aplicarea principiilor generale de drept.

Există totuşi un acord că principiile generale sunt de mare importanţă în jurisprudenţa Curţii pentru a umple golurile de reglementare şi ca ajutoare în interpretarea legislaţiei comunitare. Acesta este rezultatul faptului că elementele ordinii legale europene sunt parte a unui proiect aflat încă în construcţie, care, dată fiind sensibilitatea sa la progresul integrării conţine lacune şi cere o interpretare extensivă^[4]. În recunoaşterea acestui fapt, Curtea a evitat să-şi asume sarcina unei clasificări precise a principiilor generale de drept pentru a reţine flexibilitatea pe care o necesită în scopul de a fi capabilă să decidă asupra problemelor substanţiale care vin înaintea sa, indiferent de divergenţele terminologice.

Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate în patru grupe: 1) încredere şi previzibilitate; 2) deschidere şi transparenţă; 3) responsabilitate; 4) eficienţă şi eficacitate.

Principiile dreptului administraţiei publice şi cele ale serviciului public sunt de multe ori greu de definit, uneori apărând într-o oarecare antinomie. Astfel, eficienţa pare a fi inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi în opoziţie cu integritatea profesională şi cu neutralitatea politică; unele decizii par a fi luate uneori în afara legislaţiei pozitive etc. De aceea, doctrina se referă la existenţa unor „concepte oarbe” legate de natura eluzivă a principiilor administraţiei publice. „Conceptele oarbe” sunt concepte frecvente, cu conţinut eluziv sau chiar principii vagi care sunt emise şi redefinite de către curţile judecătoreşti sau de alte autorităţi publice avizate, în cazuri particulare^[5]. Această lipsă de claritate provoacă numeroase dispute legale, supuse spre judecată curţilor de justiţie, care trebuie să coreleze propriile definiţii emise anterior cu valorile sociale şi cu percepţiile care evoluează în timp. În consecinţă, conturul conceptual al acestor principii rămâne neclar în mod permanent. „Conceptele oarbe” sunt, în consecinţă, acelea de bună credinţă, rezonabilitate, de urmărire a binelui general şi de loialitate. Virtual, toate principiile legale pot fi catalogate drept „concepte oarbe”. Încercările de a asigura detaliul în aceste aspecte eluzive tinde să ducă la inconsistenţă şi contradicţie. Contradicţia şi discrepanţa cauzează de asemenea dificultăţi în actualizarea principiilor, prin afectarea influenţelor legale. Din perspectiva legală, apelarea la „principiile oarbe” pare potrivită, datorită maleabilităţii acestora în situaţii disparate. Însă, din punct de vedere al comportamentului funcţionarilor publici şi al autorităţilor publice, apare necesitatea dezvoltării principiilor generale stabilite de Curte printr-o doctrină specifică.

O problemă care s-a pus în doctrina europeană, a fost aceea a autenticităţii principiilor generale de drept administrativ stabilite de Curtea de Justiţie Europeană. În fapt, s-a discutat dacă aceste principii posedă o directă autenticitate ca surse independente de drept comunitar sau dacă nu cumva ele pot avea doar o autenticitate subordonată, în măsura în care sunt recunoscute de dreptul scris^[6]. Astăzi se apreciază că principiile de drept, indiferent de autenticitatea lor ca originară sau derivată din surse de drept, trebuie aplicate de instituţiile comunitare, Curtea putând să condamne o încălcare a acestor principii, la fel ca pe oricare altă normă scrisă.

Conturarea unor principii de drept prin metoda inducţiei pornind de la cazurile particulare judecate şi aplicarea lor ulterioară în activitatea administrativă, nu este doar o problemă a Curţii ci şi a administraţiei comunitare şi a legislativului comunitar. Prin practica continua, autorităţile administrative pot da substanţă reală principiilor de drept, făcându-le legale efectiv deasupra şi peste cazurile individuale, de vreme ce principiul că administraţia poate să se oblige pe sine se aplică şi în dreptul european. Însă forţa obligatorie a unor asemenea practici este mai mică decât cea a deciziilor Curţii, de vreme ce orice articulare a unui principiu în cadrul administraţiei este supusă unui control ulterior din partea Curţii^[7]. Dincolo de orice divergenţe jurisprudenţiale şi cutumiare, se recunoaşte că este în sarcina legislatorilor comunitari să faciliteze aplicarea pozitivă a principiilor generale de drept. Dacă, de exemplu, legislativul trebuie să decidă dezvoltarea unor reguli generale pentru adoptarea şi revocarea actelor administrative în cursul implementării politicilor comunitare, la fel ca şi Curtea, va fi obligat să facă o evaluare a principiului legalităţii administraţiei, pe de o parte, şi al protecţiei drepturilor legitime, pe de altă parte. În măsura în care legislativul nu a acţionat, rămâne totuşi o problemă a Curţii să asigure substanţa acestor principii, pentru a evita o denegare de justiţie. Altfel spus soluţiile principiale ale Curţii sunt provizorii până când legislativul va adopta o soluţie (identică sau diferită de soluţia Curţii) prin care va pune capăt vidului legislativ. Atât timp cât legislativul nu a luat nici o decizie, regula adoptată de Curte continuă să se aplice, până când Curtea însăşi o înlocuieşte sau o îmbunătăţeşte.

În Uniune există un edificiu ierarhic foarte complex de norme şi tipuri de activitate; problema care se ridică cu privire la fiecare din acestea este: cum trebuie să opereze principiile generale de drept ca standarde ale legalităţii în raport cu care trebuie să fie aplicate.

Edificiul are în vârf dreptul primar, care este astăzi privit ca fiind de natură constituţională^[8].

Sub acesta sunt regulamentele Consiliului, pe care Consiliul le-a adoptat direct, pe baza legii primare. Mai mult, Comisia - de asemenea - are puteri ca în anumite circumstanţe să adopte reguli normative cu aplicare generală^[9]. În acest context există pe de o parte prevederi care autorizează Comisia să acţioneze din proprie iniţiativă; alte autorizări conţin anumite limitări de acţiune, în particular acelea care sunt supuse aşa-numitelor proceduri administrative sau ale Comitetelor de reglementare. Pe de altă parte, Comisia poate, de asemenea, să adopte acte administrative sub forma deciziilor individuale.

Pe de altă parte, principiile generale de drept dezvăluie o varietate de structuri. Exista, mai întâi, cele despre care se poate spune că sunt reguli generale care sunt considerate ca rezonabile şi care derivă din chiar principiul dreptăţii. Alte principii de drept au un grad ridicat de specificitate. Acestea din urmă pot include deducţii din norme generale care pot, în anumite circumstanţe, să fie în conflict şi care sunt aplicabile doar într-o sferă circumscrisă şi îngustă. Între aceste două extreme există numeroase forme mixte. De aceea apare ca necesar să facem câteva observaţii asupra relaţiei dintre aceste două grupe de principii, raportându-le una la alta.

Câteva principii generale de drept sunt doar de aplicare subordonată, ceea ce înseamnă că ele sunt făcute în particular pentru a umple goluri ale legii, reprezentând o faţetă tipică şi de dorit a ordinii legale comunitare. Este clar că un apel mai mult sau mai puţin arbitrar la principiile generale de drept nu poate trece peste sau să abroge o prevedere legală aplicată exact la problema în discuţie, dacă aceasta nu face ea însăşi obiect de contestare în temeiuri legale.

Pe de altă parte, aceasta nu înseamnă că normele scrise nu trebuie judecate în raport cu standardele stabilite de principiile generale de drept. Din contră, în multe cazuri, Curtea Europeana de Justiţie a examinat dacă acte normative specifice ale Comisiei sau ale Consiliului sunt sau nu compatibile cu principii de drept cărora le-au acordat „statut constituţional”.

Este deci foarte dificil a dezvolta reguli cu aplicaţie generală, care să meargă dincolo de aceste observaţii de bază. Aceşti factori decisivi sunt: structura şi înţelesul fiecărui principiu individual de drept. Factorii decisivi determină relaţia fiecărui principiu cu regulile scrise ale dreptului comunitar în cadrul ierarhiei normelor din ordinea legală a Comunităţii. Cu toate acestea, este de conceput ca un anumit
principiu general de drept, cu o sferă substanţial insuficient conturată, să aibă atât statut constituţional, cât şi statut de principiu al dreptului administrativ^[10].

O problemă controversată analizată în acest context este dacă şi în ce măsură principiile de drept comunitar pot constitui un standard faţă de care acţiunea administrativă din statele membre poate fi măsurată.

Pentru a întreprinde un studiu ştiinţific asupra unei categorii de probleme sociale, trebuie să abordam mai întâi fixarea metodei de studiu, adică determinarea procedeelor de cercetare şi de raţionare cele mai adecvate studiului acestor probleme şi care să permită examinarea în profunzime a faptelor sociale, atât de variate şi multiforme, prin introducerea unui principiu de unitate şi de ordine^[11].

Metoda recomandabilă nu poate să difere de cea consacrată altor ramuri de drept public^[12]. Prin urmare va trebui să abordăm o muncă de observare şi de analiză. Trebuie să fie examinate manifestările vieţii juridice care coordonează administraţia pentru a desprinde principiile graţie cărora se asigură raporturile între Uniune, state şi indivizi. Pe de altă parte abordarea metodologică a dreptului administrativ european trebuie să aibă în centru principiul funcţionalităţii care caută adevărul în spatele etichetelor, încercând să identifice substanţa drepturilor, puterilor şi obligaţiilor legale recunoscute şi impuse în diferite sisteme de drept.

Prin aplicarea inducţiei putem ajunge, cu prudenţa de rigoare, la concluzii generale şi la formularea principiilor. Aceste principii trebuie să poată fi aplicate la cazurile noi, create de viaţa socială şi pe care legislatorul nu le-a prevăzut, ţinând cont că scopul oricărui raţionament juridic este de a găsi soluţii într-un conflict uman. În acest studiu nu trebuie pierdut contactul cu realităţile sociale care pot da răspunsul la necesitatea creării serviciilor administrative europene şi a principiilor care le guvernează. Studierea realităţii sociale permite în principiu constatarea interdependenţei şi necesitatea cooperării între state, indivizi şi Uniune făcând posibilă crearea organismelor destinate să satisfacă aceste nevoi şi a principiilor de organizare şi funcţionare a lor.

Ţinând cont de aceste observaţii, în cele ce urmează vom dezvolta câteva metode de determinare a conţinutului principiilor generale.

Teoria minimală. Unii autori au avansat ideea că principiile generale de drept se aplică în dreptul comunitar numai dacă au un statut valabil de lege ori dacă sunt recunoscute ca instituţii legale în fiecare din ordinile legale participante în acelaşi fel^[13]. Această concepţie ajunge la o soluţie minimală pentru că în acest mod măsura dreptului comunitar în acest domeniu este redusă la cel mai mic numitor comun. Un dezavantaj în plus al acestei teorii este că o modificare a dreptului unui stat membru trebuie să aibă o consecinţă automată asupra dreptului comunitar. Este dificilă corelarea acestei concluzii cu poziţia care a fost unanim acceptată, conform căreia ordinea legală a Uniunii este o ordine legală autonomă care este în principiu independentă de ordinea legală a statelor membre.

Teoria maximală. Conform acestei teorii dreptul comunitar trebuie să încorporeze prevederile statelor membre care oferă cea mai largă protecţie a individului. O asemenea teorie face imposibilă o căutare imparţială a „celei mai bune” soluţii pentru Uniune, indiferent de întrebare, prin ea însăşi dificil de răspuns, la care dreptul naţional, luând în considerare caracteristicile speciale şi cerinţele funcţionale ale Uniunii, deţine de fapt cea mai „progresistă” soluţie la problemele de protejare a drepturilor individuale.

Datorită acestor dezavantaje, cele două teorii, minimală şi maximală, sunt rar aplicate în practică. Astăzi sunt susţinute în special două puncte de vedere diferite, o teorie a consensului şi o teorie a comparării.

Teoria consensului. Această teorie sugerează că principiile generale de drept trebuie să fie recunoscute când într-o problemă legală particulară există un consens în soluţiile adoptate în legislaţiile naţionale diferite. Mai problematică şi în dispută chiar printre acei care susţin acest punct de vedere, este chestiunea asupra gradului în care există temei comun în legislaţiile naţionale. Unii propun că principiile relevante ale dreptului comunitar trebuie introduse în toate legislaţiile naţionale cel puţin în forma lor cea mai generală. Alţii cred că „o anumită similitudine” sau „un anumit grad de suprapunere” vor fi suficiente.

Teoria comparaţiei evaluative. Este foarte larg acceptat că o abordare corectă pentru a determina principii generale de drept implică o „comparaţie evaluativă a drepturilor”. Aceasta înseamnă că nu este necesar să existe legi sau principii legale comparabile în toate statele membre, pentru a fi dedus un principiu european de drept administrativ. Această abordare pare să fie urmată de către Curtea Europeană de Justiţie în deciziile sale, pentru că ea a aplicat principii generale de drept într-o varietate de cazuri, chiar când Avocatul General nu a putut găsi reguli comparabile în toate statele membre^[14].

Cei care avansează această ultimă teorie sugerează că pentru determinarea substanţei principiilor generale de drept trebuie adoptată în principal o evaluare echilibrată a rezultatelor unei analize comparate a acestora. În conformitate cu acest punct de vedere, un principiu general de drept nu este cel „care apare în forme similare în majoritatea legislaţiilor. Un principiu general de drept este mai curând cel care reprezintă soluţia cea mai bună bazată pe o analiză critică a soluţiilor diverse oferite, ce rezultă dintr-o analiză comparativă”^[15]. Aceasta ridică însă problema, cum putem distinge soluţia cea mai bună?

Punctul de plecare ar trebui să fie, în opinia autorilor implicaţi în această dezbatere, aprecierea că dreptul comunitar reprezintă o ordine legală autonomă. Astfel, există o prezumţie în favoarea coerenţei ordinii legale comunitare. În consecinţă, principiul legal cel mai bun urmând unei analize comparative, este cel care apare ca fiind cel mai compatibil cu ordinea legală a dreptului comunitar şi care corespunde cât mai aproape capacităţii funcţionale şi scopurilor Uniunii.

Această abordare este avansată şi de Curte, fiind în mod special evidenţiată în deciziile sale asupra drepturilor fundamentale. Astfel, în numeroase cazuri, Curtea a accentuat că atât timp cât se orientează în recunoaşterea drepturilor fundamentale comunitare după „tradiţia constituţională comună statelor membre”, aceste principii trebuie să fie „compatibile cu structura şi obiectivele Comunităţii”^[16].

Criteriul necesitând ca principiile să fie adecvate cerinţelor integrării se aplică în mod egal şi la determinarea pe baze comparative a principiilor generale de drept administrativ.

Preocuparea majoră în domeniu este de a reconcilia drepturile individuale legale la protecţie cu cerinţele unei efective şi eficiente administraţii a Comunităţii. De aceea, de multe ori, Curtea a luat în considerare, alături de interesul cetăţeanului de protecţie prin lege şi aşa-numitele „raţiuni administrative”^[17].

2. Încredere şi previzibilitate

Aceste deziderate mai pot fi identificate prin certitudine şi securitate juridică în acţiunile şi deciziile administrative. Aceste principii vizează în fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice.

Un principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este principiul „administraţiei prin lege” sau al legalităţii administraţiei. Autorităţile publice ajung la anumite decizii respectând regulile şi principiile generale, aplicate imparţial (principiul nediscriminării) oricărei persoane care le adresează o cerere.

Administraţia publică trebuie să decidă în funcţie de legile în vigoare şi de criteriile interpretative stabilite de curţile de justiţie, fără a lua în considerare vreun alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaţionării sau oricărei alte devieri. Acest principiu jurisprudenţial este preluat de Codul european al bunei conduite administrative din 2001, care în art. 4 intitulat „Legitimitatea” prevede că „Funcţionarul public comunitar acţionează conform dreptului şi aplică regulile şi procedurile înscrise în legislaţia comunitară. El veghează în special ca deciziile care afectează drepturile şi interesele persoanelor să aibă o baza juridică iar conţinutul lor să fie conform dreptului”.

Principiul legalităţii are legătură cu principiul conform căruia o autoritate publică nu este investită în mod normal cu o putere de decizie exclusivă, aceasta fiind în contradicţie cu legile în vigoare. Acest principiu este considerat a avea la bază doctrina franceză care vorbeşte despre „preeminence des actes reglementaires sur les actes individueles d’une meme autorite publique”^[18].

O altă noţiune legată de legalitate este şi aceea a competenţei legate. Astfel, autorităţile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate în jurisdicţia lor legală. Competenţa înseamnă o colecţie de atribuţii prestabilite legal în vederea bunei funcţionări a serviciului public, în virtutea căreia funcţionarul poate decide asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai că autorizează persoana în cauză să ia o decizie, dar o şi  obligă să-şi asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate publică competentă nu poate renunţa la această responsabilitate. Noţiunea de competenţă este strict definită, astfel încât decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nulă şi va fi declarată ca atare de Curtea Europeană de Justiţie. În principiu în dreptul administrativ european nu se aplică principiul aparenţei în drept (error comunis facit ius). Controlul de legalitate al actelor emise de instituţiile comunitare se realizează printr-o procedură administrativă de către Mediatorul european (art. 195 din Tratatul instituind Comunitatea europeană), printr-o procedură politică de Comisia de petiţii a Parlamentului European şi printr-o procedură jurisdicţională de Curtea Europeană de Justiţie (art. III-365 din Tratatul privind o Constituţie pentru Europa).

Încrederea şi previzibilitatea nu vin în contradicţie cu puterea discreţionară a administraţiei dacă aceasta este exercitată în limitele conferite de lege. Practic puterea discreţionară a administraţiei nu se confundă cu arbitrarul. În dreptul francez, puterea discreţionară evocă, lato sensu „libertatea de decizie şi de acţiune a executivului în cadrul dreptului”. Ea reprezintă pentru administraţie „libertatea de apreciere, de acţiune şi de decizie”. În doctrina germană, noţiunea evocă pentru administraţie „o marjă de comportament posibil şi necesar în aplicarea legii”. Stabilirea modului de acţiune la un caz concret nu e influenţată doar de cauze de legalitate, ci şi de considerente de oportunitate^[19]. Curtea de Justiţie Europeană a statuat în decizia pronunţată în dosarul nr. 280/1980 cu privire la selecţia funcţionarilor publici că „Aparţine administraţiei dreptul de a desemna criteriile de selecţie, în virtutea puterii sale discreţionare şi ţinând cont de exigentele organizării şi raţionalizării serviciilor”. Curtea de Justiţie a subliniat de nenumărate ori, şi mai ales în speţele cu aspecte mai spectaculoase că ea urmăreşte, în ceea ce priveşte dreptul funcţiei publice europene „respectul limitelor puterii discreţionare şi că se opune clientelismului ilicit”. Atunci când decizia administrativă nu respectă limitele exterioare pe care legea le stabileşte puterii discreţionare a administratei sau, cu alte cuvinte, atunci când administraţia ordonă un efect juridic neprevăzut prin lege, intervine excesul de putere. În general, în doctrina internă se apreciază că, cu cât formele de control al exerciţiului puterii publice sunt mai bine gândite şi puse la punct, cu atât riscul ca administraţia să acţioneze cu exces de putere devine mai redus^[20].

Prin urmare deciziile în care se manifestă puterea discreţionară se referă la aspectele care, într-un cadru legal, conferă autorităţii publice o anumită libertate de decizie; acest lucru nu presupune în nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea puterii discreţionare apare datorită faptului că legislaţia nu poate prevedea orice tip de situaţie care ar putea interveni în timp. De aceea, în mod expres, autorităţilor publice li se conferă acest statut. Curtea Europeană de Justiţie a elaborat o jurisprudenţă a puterii discreţionare în administraţia publică, fixând cu stricteţe cadrul de exercitare a ei. Astfel, autorităţile publice sunt obligate să acţioneze numai cu bună credinţă, să urmărească interesul public într-o manieră rezonabilă, să urmeze proceduri corecte, să respecte cerinţele nediscriminării şi să urmărească principiul proporţionalităţii. Cu alte cuvinte, puterea discreţionară nu poate opera fără respectarea principiilor generale ale legii administraţiei publice, din moment ce acestea creează practic o contrabalanţă vis-a-vis de puterea de decizie acordată autorităţilor publice. Prin hotărârea C-269/90^[21], Curtea a arătat ca în cazurile în care instituţiile Comunităţii dispun de o anumită putere de apreciere, este necesar să fie respectate garanţiile conferite de ordinea juridică comunitară în procedurile administrative. Printre aceste garanţii figurează în special obligaţia pentru instituţia competentă să examineze, cu grijă şi imparţialitate, toate elementele pertinente ale cazului în speţă, să asculte persoana care va suporta consecinţele emiterii actului, să se intereseze prealabil despre cum va fi recepţionat actul şi să motiveze decizia de o manieră suficientă.

Un alt principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este principiul proporţionalităţii. Aceasta înseamnă că acţiunea administrativă trebuie să decurgă în mod proporţional cu obiectivul urmărit şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăţenii de nici un aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de vedere legal. Proporţionalitatea este în strânsă legătură cu rezonabilul. De asemenea, mai înseamnă că este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta apare un avantaj, neintenţionat omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numeşte abuz de putere administrativă. Proporţionalitatea este în mod particular relevantă în cazurile de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), în care persoane individuale sunt private de drepturile de proprietar în favoarea interesului public.

În general se apreciază că proporţionalitatea administrativă poate fi analizată cel puţin ca rezultat al combinării a trei elemente (decizia luată, finalitatea acesteia şi situaţia de fapt căreia i se aplică), dar în egală măsură şi ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noţiune cheie a dreptului administrativ şi ştiinţei administraţiei^[22].

J. Ziller arată că, dintr-o perspectivă europeană, principiul proporţionalităţii este prezent în dreptul public al majorităţii statelor comunitare^[23]. Autorul consideră că recunoaşterea explicită a principiului în dreptul scris, jurisprudenţa sau doctrina este din ce în ce mai frecventă, dar ar trebui făcută distincţia între ţările în care acest principiu se aplică dreptului administrativ în ansamblul său şi cele în care, utilizarea sa este limitată la câmpul de aplicare a dreptului comunitar. În prima categorie ar urma să intre cel puţin patru ţări. Astfel, dreptul administrativ din Germania, de peste un secol, cel din Portugalia, după adoptarea Constituţiei din 1976, cel din Austria, de 15 ani şi cel din Olanda, de 10 ani consacră explicit, principiul proporţionalităţii, ca un principiu fundamental al dreptului public şi s-ar părea că şi ţările nordice ar putea fi incluse în această categorie. În alte ţări cum ar fi Italia, Spania şi Irlanda, chiar dacă o consacrare explicită a intervenit recent, utilizarea principiului pare limitată la câmpul de aplicare directă a dreptului comunitar. În alte ţări, cum ar fi Luxemburg, Belgia, Grecia, dar mai ales în Franţa, deşi principiul nu este evocat expres în legislaţie sau jurisprudenţă, doctrina îl identifică şi-l descoperă aplicat într-o speţă sau alta. În Marea Britanie s-ar părea de asemenea că practicienii au început să ţină cont de el.

Natura principiului proporţionalităţii variază de la o ţară la alta datorită originii sale formale (în multe ţări, singura sursă este jurisprudenţa) cât şi datorită funcţiilor pe care le îndeplineşte^[24]. În opinia aceluiaşi autor, codificarea treptată a procedurii administrative necontencioase în ţările europene ar putea să-l aibă în vedere. Exemplul reglementării olandeze din 1992 este elocvent în acest sens: „Consecinţele defavorabile ale unei decizii pentru una sau mai multe persoane nu trebuie să fie disproporţionate în raport cu scopurile vizate prin decizie”. Principiul proporţionalităţii poate fi prevăzut şi în Constituţia unui stat (de exemplu: Constituţia portugheză din 1976) sau chiar dacă nu este prevăzut explicit, doctrina şi jurisprudenţa îl pot considera unanim ca făcând parte din noţiunea de stat de drept, consacrată expres spre exemplu, prin art. 20 şi 28 din Legea fundamentală a Germaniei. Manifestarea frecventă a principiului se găseşte şi în funcţia contencioasă, căci proporţionalitatea permite ghidarea judecătorului în aprecierea sa privind exerciţiul puterii discreţionare a administraţiei.

Analizat din această perspectivă comparată, principiul proporţionalităţii demonstrează modul de funcţionare a mecanismelor de receptare în dreptul european. El este unul din principiile care ilustrează cel mai bine fenomenul de inspiraţie reciprocă a sistemelor juridice ale statelor, aparţinând unei aceleiaşi Comunităţi de drept care se dezvoltă în prezent^[25].

La nivelul Comunităţii europene noţiunea de proporţionalitate a fost cu precădere dezvoltată de Curtea Europeană de Justiţie, urmând o linie deja stabilită de legislaţia germană^[26], pentru ca apoi să fie consacrată în legislaţia Comunitară şi să pătrundă în majoritatea sistemelor administrative europene. Se pot da ca exemplu unele decizii ale Curţii Europene de Justiţie. Astfel, prin hotărârile 15/83^[27] şi 181/84^[28] se arată că „pentru a stabili dacă o dispoziţie de drept comunitar este conformă cu principiul proporţionalităţii, este important să se verifice dacă mijloacele care o pun în aplicare sunt adecvate şi necesare pentru atingerea scopului urmărit. Hotărârea 181/84 mai arată că atunci când o reglementare comunitară stabileşte o distincţie între o obligaţie principală, a cărei îndeplinire este necesară pentru atingerea obiectivului vizat, şi o obligaţie secundară, având un caracter în principal administrativ, ea trebuie să respecte principiul proporţionalităţii în dozarea sancţiunilor pentru neîndeplinirea celor două obligaţii. Prin hotărârea 15/83 se statuează că principiul proporţionalităţii nu este violat de o reglementare prevăzând un control administrativ prealabil al condiţiilor de utilizare a unor ajutoare financiare, dacă există pericolul de fraudă.

Principiul este preluat şi în Constituţia pentru Europa, unde în art. I-11 dedicat principiilor fundamentale ale Uniunii, pct. 4 statuează că „în virtutea principiului proporţionalităţii, conţinutul şi forma acţiunilor Uniunii nu exced ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei”. Aplicarea principiului este detaliată apoi în Protocolul pentru aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii din partea a IV-a a Constituţiei (Dispoziţii generale şi finale).

Codul bunei conduite administrative stipulează că în momentul luării deciziilor, funcţionarul veghează ca măsurile luate să fie proporţionate cu obiectivul urmărit. El va evita în special restrângerea drepturilor cetăţenilor sau impunerea de constrângeri când aceste restricţii sau constrângeri sunt disproporţionale în raport cu obiectivul acţiunii angajate. În momentul luării deciziilor, funcţionarul trebuie să respecte justul echilibru între interesele persoanelor private şi interesul public general.

Un alt principiu care pledează în favoarea „administraţiei prin lege” este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta înseamnă proceduri care să aplice legea în mod clar şi imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul faţă de oameni şi protecţia demnităţii lor. O aplicaţie concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că nici o persoană nu poate fi privată de drepturile sale fundamentale fără să fi fost avizată în prealabil si audiată într-o manieră corespunzătoare. Astfel, în hotărârea 234/84^[29] Curtea a considerat că „respectul dreptului de apărare în toate procedurile deschise împotriva unei persoane şi susceptibile de a-i produce un prejudiciu constituie un principiu fundamental de drept comunitar şi trebuie să fie asigurat chiar în absenţa oricărei reglementări cu privire la procedura în cauză. Acest principiu pretinde că persoana împotriva căreia Comisia a început o procedură administrativă, să fie în măsură, în cursul acestei proceduri, să-şi facă cunoscut cu folos punctul său de vedere despre realitatea şi pertinenţa faptelor şi circumstanţelor invocate şi despre documentele reţinute de Comisie în sprijinul susţinerii sale când există o violare a dreptului comunitar. Când persoana respectivă nu este în măsură să comenteze documentele conţinând informaţii acoperite de secretul afacerilor, Comisia nu poate reţine aceste informaţii în decizia sa”. În acest sens se pronunţă şi Constituţia europeană în art. II-101 - Dreptul la o bună administraţie (analizat anterior). Codul bunei conduite administrative prevede (art. 16 - Dreptul de a fi ascultat şi de a face observaţii) că în cazul în care drepturile sau interesele cetăţenilor sunt în joc, funcţionarul veghează ca drepturile de apărare să fie respectate în fiecare etapă a procedurii de luare a deciziei. În cazul în care trebuie luată o decizie afectând drepturile şi interesele sale, orice persoană are dreptul să depună observaţii scrise, şi dacă este necesar, să prezinte observaţii orale înainte ca decizia să fie adoptată.

Un alt element care susţine încrederea şi previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. Întârzierile în luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza frustrări, injustiţii sau pot afecta în mod negativ atât interesul public cât şi cel privat. Întârzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvări pe cale politică. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficienţa şi incompetenţa funcţionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecărui caz. Pe de altă parte un serviciu public cu o schemă de recrutare şi avansare bazată pe merit şi care presupune o pregătire permanentă, poate reduce incompetenţa în cadrul administraţiei publice, lucrând astfel în favoarea adevăratelor valori. Codul bunei conduite administrative prevede în art. 17 că funcţionarul public trebuie să vegheze ca decizia referitoare la fiecare cerere sau plângere adresată instituţiei să fie luată într-un termen rezonabil, fără întârziere, şi în orice caz cel mai târziu la două luni de la data recepţiei. Aceeaşi regulă se aplică în cazul răspunsului la scrisorile trimise de cetăţeni precum şi răspunsurilor la notele administrative adresate de funcţionar superiorilor săi ierarhici pentru a le cere instrucţiuni cu privire la deciziile administrative pe care trebuie să le ia. Dacă, în raport de complexitatea problemei ridicate, instituţia nu poate decide în termenul menţionat, funcţionarul trebuie să-l informeze pe autorul cererii cât mai curând cu putinţă. În acest caz, autorului cererii trebuie să i se notifice o decizie definitivă în termenul cel mai scurt posibil.

Valoarea profesionalismului şi a integrităţii profesionale în serviciul public influenţează încrederea şi previzibilitatea administraţiei publice. Integritatea profesională a serviciului public se bazează pe imparţialitate şi independenţă profesională. Codul bunei conduite administrative precizează că funcţionarul este imparţial şi independent (art. 8). El trebuie să se abţină de la orice acţiune arbitrară care lezează cetăţenii precum şi de la orice tratament preferenţial. Conduita funcţionarului nu trebuie să fie niciodată ghidată de interese personale, familiale sau naţionale sau de presiuni politice. Funcţionarul nu ia parte la o decizie în care el, sau rudele sale apropiate, au interese financiare.

Imparţialitatea se referă la absenţa preferinţelor personale. În domeniul administraţiei publice, preferinţa înseamnă a favoriza un anumit aspect al unei situaţii date, cauzând un prejudiciu nejustificat şi nedrept interesului general sau drepturilor altor părţi interesate. Pierderea independenţei profesionale se manifestă prin pierderea obiectivităţii în gândire şi judecată, în aşa fel încât un caz nu va mai fi apreciat în funcţie de elementele sale reale. Mita, presiunile, ambiţia politica necontrolată şi dorinţa asiduă de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenţei profesionale^[30].

Merită subliniat faptul că un serviciu public al cărui sistem de recrutare şi promovare este în primul rând bazat pe patronajul politic sau pe alianţe de diferite tipuri, este mult mai expus riscului de a desconsidera integritatea profesională decât un sistem care se bazează pe merite.

3. Deschidere şi transparenţă

Deschiderea sugerează faptul că administraţia este dispusă să accepte un punct de vedere venit din afara ei, în timp ce transparenţa semnifică gradul de deschidere în cazul unui scrutin sau al unei verificări^[31]. Aceste două caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetăţean implicat într-o procedură administrativă să poată urmări derularea acesteia, şi pe de altă parte, ca administraţia să permită şi să accepte mult mai uşor o evaluare venită din partea unor instituţii autorizate sau ale societăţii civile.

Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacră noţiunea de transparenţă în art. 1, alin. 2, arătând că „acest tratat marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în cel mai mare respect posibil faţă de principiile deschiderii şi al apropierii de cetăţeni”.

Constituţia pentru Europa prevede faptul că instituţiile Uniunii trebuie să întreţină un dialog deschis, transparent şi permanent cu asociaţiile reprezentative şi societatea civilă (art. 1-47 - Principiul democraţiei participative). De asemenea se prevede că toţi cetăţenii Uniunii sau toate persoanele fizice şi morale rezidente sau având sediul statutar într-un stat membru dispun de dreptul de acces la documentele instituţiilor, organelor şi agenţiilor Uniunii, în forma în care ele au fost realizate, în condiţiile legii europene care fixează principiile şi limitele în care se poate exercita acest drept (art. 1-50 - Transparenţa instituţiilor Uniunii).

Transparent procesului decizional din instituţiile europene este garantată de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului european şi Consiliului din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului european, Consiliului şi Comisiei (J.O. L154/31.5.2001). În preambulul acestui Regulament se menţionează că transparenţa permite asigurarea unei mai bune participări a cetăţenilor la procesul decizional, precum şi garantarea în măsură mai mare a legitimităţii, eficacităţii şi responsabilităţii administraţiei în privinţa cetăţenilor într-un sistem democratic. Transparenţa contribuie la întărirea principiilor democraţiei şi respectului drepturilor fundamentale.

Beneficiarii acestui Regulament sunt toţi cetăţenii Uniunii şi toate persoanele fizice sau juridice rezidente sau având sediul lor într-un stat membru (art. 2 pct. 1).

Prin „documente ale instituţiilor europene” asupra cărora se instituie un drept de acces, se înţeleg „orice conţinuturi indiferent de suportul lor (scris pe suport de hârtie sau stocat sub formă electronică, înregistrat sonor, vizual sau audiovizual) cu privire la un domeniu legat de politici, activităţi şi decizii care intră în sfera de competenţă a instituţiei respective”(art. 3 din Regulament).

În principiu, toate documentele instituţiilor europene trebuie să fie accesibile publicului. Excepţiile sunt strict prevăzute de art. 4 din Regulament. Astfel, instituţiile pot refuza accesul la un document în cazul în care divulgarea sa ar putea aduce atingere protecţiei:

1. interesului public, în ceea ce priveşte:

• securitatea publică
• apărarea şi afacerile militare
• relaţiile internaţionale
• politica financiară, monetară sau economică a Comunităţii sau a unui stat membru
  1. vieţii private şi integrităţii individului, în conformitate cu legislaţia comunitară referitoare la protecţia datelor cu caracter personal.

De asemenea, în condiţiile art. 4 pct. 2 din Regulament, instituţiile comunitare pot refuza accesul la un document în cazul în care divulgarea sa poate să aducă atingere protecţiei:

• intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluzând şi protecţia dreptului de proprietate intelectuală
• procedurilor jurisdicţionale şi avizelor juridice
• obiectivelor activităţilor de inspecţie, anchetă si de audit mai puţin în cazul când un interes public superior justifică divulgarea documentului vizat.

Un stat membru poate cere unei instituţii comunitare să nu divulge un document care emană de la acest stat fără acordul prealabil al acestuia (art. 4 pct. 5 din Regulament).

Aceste excepţii de la accesul liber la documente se aplică numai în cursul perioadei pe durata căreia protecţia se justifică ţinând de conţinutul documentului. Excepţiile se pot aplica în timpul unei perioade maxime de treizeci de ani. În cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vieţii private sau a intereselor comerciale, excepţiile de interdicţie se pot aplica, dacă este necesar, şi peste această perioadă (art. 4 pct. 7 din Regulament).

Cererile de acces la documente sunt formulate în formă scrisă, inclusiv prin mijloace electronice, într-una din limbile statelor membre şi de manieră suficientă care să permită instituţiei să identifice documentul. Solicitantul nu este obligat să justifice cererea sa (art. 6 pct. 1 din Regulament). Dacă cererea nu este suficient de precisă, instituţia nu va respinge cererea, ci va invita solicitantul în vederea clarificărilor (art. 6 pct. 2 din Regulament).

Cererile de acces la documente trebuie să fie tratate cu promptitudine de instituţiile cărora li se adresează. Într-un termen de 15 zile lucrătoare cu începere de la data înregistrării cererii, instituţia trebuie să acorde accesul la documentele cerute şi să furnizeze aceste documente. În cazul unui refuz total sau parţial, instituţia trebuie să comunice solicitantului un răspuns scris motivat şi să îl informeze despre dreptul său de a introduce o cerere confirmativă (art. 7 pct. 1 din Regulament).

Reglementarea europeană instituie în favoarea solicitantului posibilitatea recurgerii la recursul graţios. Astfel, în caz de refuz total sau parţial sau de absenţă a răspunsului instituţiei, solicitantul poate adresa, într-un termen de 15 zile lucrătoare de la data recepţiei răspunsului instituţiei sau de la data până la care instituţia era obligată să comunice un răspuns, în cazul tăcerii administraţiei, o cerere confirmativă în vederea revizuirii poziţiei instituţiei (art. 7 pct. 2 şi 4 din Regulament). Recursul graţios este o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru recurgerea la calea justiţiei.

Cererea confirmativă trebuie să fie tratată cu promptitudine. Într-un termen de 15 zile lucrătoare de la data înregistrării cererii, instituţia trebuie fie să acorde accesul la documentele cerute şi să furnizeze aceste documente, fie să comunice, în scris, motivele refuzului său total sau parţial. Dacă se refuză total sau parţial accesul, instituţia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce un recurs jurisdicţional împotriva instituţiei şi/sau să prezinte o plângere mediatorului european (art. 8 pct. 1 din Regulament). De asemenea absenţa răspunsului instituţiei în termenul legal este considerată ca un răspuns negativ şi abilitează solicitantul să introducă un recurs jurisdicţional contra instituţiei şi/sau să prezinte o plângere mediatorului european (art. 8 pct. 3).

Pentru a permite cetăţenilor să se folosească în mod concret de drepturile conferite de Regulament, fiecare instituţie europeană este obligată să ţină un registru de documente accesibil publicului. (art. 11 pct. 1 din Regulament).

Fiecare instituţie este obligată să publice un raport anual în care să menţioneze numărul de refuzuri de acces la documente opuse de instituţie şi motivele acestor refuzuri (art. 17 pct. 1 din Regulament).

În Raportul Comisiei Europene din 30.04.2004 cu privire la aplicarea în cursul anului 2003 a Regulamentului nr. 1049/2001 este cuprins un tablou comparativ referitor la repartizarea cererilor de acces ale persoanelor fizice şi juridice la documentele Comisiei pe domenii de interes. Se observă că domeniile de maxim interes, unde au fost îndreptate cele mai multe cereri de acces la documente sunt reprezentate de Concurenţă, Fiscalitate şi uniune vamală şi Secretariatul general.

Ca regulă generală, politica administratei publice ar trebui să fie una de deschidere şi transparenţă. Numai cazurile de natură excepţională, referitoare la securitatea europeană şi naţională sau la aspecte similare, ar trebui să fie ţinute secrete şi confidenţiale. De asemenea, datele personale trebuie să fie protejate de terţele persoane. Funcţionarii care lucrează cu datele personale ale cetăţenilor trebuie să respecte viaţa privată şi integritatea persoanelor, conform dispoziţiilor din regulamentul CE nr. 45/2001 al Parlamentului european şi Consiliului, din 18 decembrie 2000, referitoare la protecţia persoanelor fizice cu privire la manipularea datelor cu caracter personal de către instituţiile şi organele comunitare şi la libera circulaţie a acestor date^[32]. Funcţionarii trebuie să evite în special să trateze datele personale în scopuri nelegitime sau să le transmită terţilor neautorizaţi (Codul bunei conduite administrative, art. 21).

Pe plan naţional se observă de multe ori că autorităţile au tendinţa de a declara unele documente ca fiind confidenţiale mai des decât este cazul. Astfel, cu excepţia Suediei, care a manifestat deschidere şi transparenţă încă de la sfârşitul secolului al XVIII^[33], standardul tradiţional al administraţiei a fost discreţia. Numai începând cu anii 60 a început să se dezvolte stilul deschis de guvernare în unele democraţii, astăzi fiind considerat un standard esenţial pentru administraţia publică. Înainte de anii 60, singura aplicaţie a principiului de deschidere în democraţiile vest europene era, pe de o parte principiul care prevedea faptul că legile intrau în vigoare numai după publicarea lor într-un buletin oficial, iar pe de altă parte, faptul că deciziile administrative erau aplicabile numai după comunicarea şi acceptarea lor de către cei în cauză.

Deschiderea şi transparenţa pot duce la o limitare a proastei administrări şi a corupţiei. De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare deciziilor administrative şi ajută părţile interesate să-şi exercite dreptul de a solicita recurs.

Aceste principii îşi găsesc aplicaţia în legislaţia europeană cu privire la administraţia publică. Astfel acţiunile administrative trebuie să fie motivate şi realizate de o autoritate competentă. Registrele publice trebuie făcute accesibile marelui public, instituţiile UE fiind obligate să ţină un registru cu intrările şi ieşirile de documente şi cu măsurile care se iau, conform art. 24 din Codul bunei conduite administrative. Agenţii autorităţii trebuie să-şi facă publică identitatea, în răspunsul sau avizul de primire al unei cereri trebuind să fie indicat numele şi numărul de telefon al funcţionarului care se ocupă de dosar, precum şi serviciul de care aparţine (art. 14 pct. 2 din Codul bunei conduite administrative). Funcţionarii publici trebuie să accepte anumite restricţii în ceea ce priveşte câştigul din activităţi private, care trebuie să fie anunţate şi autorizate înainte de a avea loc.

Un element important pentru deschiderea şi transparenţa în administraţia publică este obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea Europeană de Justiţie a arătat de nenumărate ori că deciziile luate de funcţionarii din instituţiile europene trebuie să fie motivate de o manieră suficientă (motiver la décision de façon suffisante)^[34]. Motivaţia trebuie să transmită elementele esenţiale ale procedurii administrative aplicate şi să aibă un grad de justificare suficient pentru a permite părţii interesate să solicite un recurs la decizia finală.

Motivarea trebuie să fie în fapt şi în drept. Prin „motive” trebuie să se înţeleagă atât prevederile juridice ce îndreptăţesc instituţiile să ia măsuri, cât şi raţiunile ce motivează instituţiile sa emită actul în cauză^[35]. Menţionarea prevederii juridice este necesară dat fiind că instituţiile Uniunii pot să exercite doar acele puteri stipulate explicit în Tratat.

Motivaţia este foarte importantă în cazurile în care o solicitare a unei părţi interesate este respinsă. În acest caz, motivaţia trebuie să arate clar de ce argumentele prezentate de către partea solicitantă nu au putut fi acceptate.

Dacă o reglementare nu este suficient „motivată”, această carenţă poate sta la baza anulării actului respectiv, fiind vorba despre încălcarea unei cerinţe procedurale importante care poate fi invocată într-o acţiune de revizuire a legalităţii reglementării respective în faţa Curţii Europene de Justiţie. Curtea poate şi trebuie să facă obiecţii, din proprie iniţiativă la orice deficienţă a motivaţiei^[36].

Prin motivarea de o manieră suficientă a actului emis de o instituţie comunitară se permite părţilor să-şi apere drepturile, Curţii Europene de Justiţie să-şi exercite funcţia de control şi statelor membre, precum şi tuturor cetăţenilor interesaţi, să cunoască condiţiile în care instituţia a aplicat Tratatul^[37].

4. Răspunderea delictuală a administraţiei comunitare

În general, răspunderea presupune că o persoană sau o autoritate trebuie să explice şi să justifice propriile sale acţiuni. În dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul că orice organism administrativ trebuie să răspundă de actele sale în faţa unei alte autorităţi administrative, legislative sau juridice. Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme: prin curţi de justiţie, prin apelul la corpuri administrative superioare, prin sondarea opiniei publice, prin presă, controlul realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale. Scopul controlului este de a stabili dacă serviciile publice îşi exercită funcţiile în mod efectiv, eficient şi în limitele de timp stabilite, precum şi dacă principiile şi procedurile stipulate de reglementări speciale sau generale, sunt respectate. Răspunderea este un instrument care arată dacă principii ca respectarea legii, deschiderea, transparenţa, imparţialitatea şi egalitatea în faţa legii sunt respectate. Totodată răspunderea este esenţială pentru consolidarea unor valori ca eficienţa, încrederea sau previzibilitatea în administraţia publică.

Răspunderea delictuală a autorităţilor UE, întemeiată pe art. 215 alin. 2 din Tratatul CE şi art. II-101 pct. 3 din Constituţie, se referă la daunele cauzate de instituţiile sale sau de agenţii săi în exerciţiul funcţiilor lor.

În disputele legate de reparaţiile pentru daunele rezultate din obligaţiile necontractuale ale Comunităţii, jurisdicţia aparţine Curţii Europene de Justiţie^[38]. Încă de la crearea Comunităţilor, Tratatul CEE (art. 178 coroborat cu art. 215(2) dădea Curţii competenţa de a decide asupra obligaţiilor necontractuale ale Uniunii. În cazul obligaţiilor necontractuale, Comunitatea va repara, conform principiilor generale comune dreptului statelor membre, orice daună cauzată de către instituţiile sale sau de către angajaţii săi în timpul îndeplinirii sarcinilor ce le revin.

Angajarea răspunderii extracontractuale a Comunităţii presupune că reclamantul dovedeşte ilegalitatea comportamentului reproşat instituţiei respective, existenţa daunei şi existenţa legăturii de cauzalitate între acest comportament şi prejudiciul invocat^[39]. Pe de altă parte, natura ilegală a unui act nu face în mod automat responsabilă Comunitatea pentru acordarea de reparaţii în caz de daune. Astfel, în cazul legislaţiei ce implică măsuri de politică economică, Comunitatea nu îşi asumă responsabilitatea obligaţiilor necontractuale decât în cazul unei violări suficient de flagrante a unei reguli superioare de drept pentru a se asigura protecţia părţii păgubite^[40].

Decizia^[41] nr. T-l 13/96 a Curţii arată că omisiunile instituţiilor comunitare nu sunt susceptibile de a angaja răspunderea extracontractuală a Comunităţii decât în măsura în care instituţiile au violat o obligaţie legală rezultând dintr-o dispoziţie comunitară. Aceeaşi decizie arată că răspunderea non-contractuală a Comunităţii pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de instituţiile sale, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajată decât în prezenţa unei violări a unei reguli superioare de drept care îi protejează pe particulari. În plus, dacă o instituţie a adoptat sau a omis să adopte un act normativ în cadrul puterii sale discreţionare vaste, răspunderea Comunităţii nu va fi angajată decât dacă violarea are un caracter manifest şi grav, încălcând în mod evident limitele exercitării propriilor puteri.

În situaţia în care persoane fizice şi juridice sunt vătămate prin acte emise de statele membre în baza unei legi comunitare, se pot distinge două situaţii. În primul rând, în situaţia în care solicitarea de reparaţii vizează neconformitatea măsurilor naţionale de punere în aplicare cu reglementarea comunitară, Curtea Europeană de Justiţie nu are competenţa de soluţionare. În acest caz statele membre pot fi chemate în judecată în faţa instanţelor naţionale pentru aplicarea greşită a dreptului comunitar^[42]. În al doilea rând, dacă daunele cauzate de măsurile naţionale de punere în aplicare îşi au originea în reglementarea comunitară, răspunderea Comunităţii poate fi stabilită de Curtea Europeană de Justiţie în baza dreptului comunitar^[43].

Acţiunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cinci ani^[44]. În situaţia în care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice şi juridice vătămate printr-un act al instituţiilor comunitare considerat de aceasta ca ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil^[45].

5. Eficienţă şi eficacitate.

Acestea sunt două aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Şi în cadrul mai larg al Uniunii Europene îşi menţine valabilitatea maxima economistului Richard Farmer care, în 1988, sublinia că „managementul este unul din factorii esenţiali care explică de ce o ţară este bogată sau săracă”^[46]. În acest domeniu, un proiect ambiţios al Uniunii Europene a fost adoptarea în martie 2000 a Strategiei de la Lisabona având drept obiectiv de a face din economia Uniunii cea mai dinamică şi competitivă economie din lume până în anul 2010. Ţintele fixate în această strategie au constituit mereu obiectul unor intense dezbateri europene. Romano Prodi spre sfârşitul mandatului său de preşedinte al Comisiei Europene vorbea despre un eşec al Strategiei nominalizând printre factorii principali ai acestuia încăpăţânarea statelor membre UE în a-şi folosi veto-ul în faţa iniţiativelor economice propuse de Comisia Europeană. Eşecul s-ar fi datorat şi faptului că Strategia cuprindea un număr foarte mare de domenii de la cercetare şi educaţie până la mediu şi politica de ocupare a forţei de muncă, unele ţinte fixate fiind imposibil de atins în termenul propus.

Noua Comisie condusă de Jose Manuel Barroso a dorit eficientizarea şi relansarea acestei strategii prin reducerea ţintelor la 3 direcţii principale şi alte câteva secundare. Cele de prim plan se referă la:

• crearea de mai multe locuri de muncă şi sporirea calităţii condiţiilor de muncă;
• creşterea cunoaşterii şi inovaţiei;
• asigurarea că spaţiul UE este atractiv pentru mediul de afaceri.

În ceea ce priveşte obiectivele secundare ele se referă în principal la dezvoltarea unei mai mari flexibilităţi a pieţei muncii, creşterea investiţiilor în cercetare şi modernizarea protecţiei sociale. Pentru sporirea eficienţei Bruxelles-ul doreşte ca fiecare stat membru să îşi fixeze un plan de acţiune care să conţină angajamente ferme^[47].

Eficacitatea priveşte raportul dintre rezultatul obţinut şi obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea în prealabil a unui obiectiv, iar pe de altă parte, măsurarea (sau cel puţin estimarea) rezultatului obţinut^[48]. Eficacitatea constă în siguranţa faptului că performanţele administraţiei publice se îndreaptă către scopurile propuse, soluţionând problemele publice pe cale legală. Este necesar să se realizeze o analizare şi o evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura că acestea sunt corect implementate de către administraţia publică şi de funcţionarii publici.

Eficienţa reprezintă raportul între rezultatul obţinut şi mijloacele angajate (raportul dintre output şi input). Astăzi, datorită constrângerilor fiscale existente la nivel naţional, dar şi european, performanţa efectivă şi eficientă a administraţiei în asigurarea de servicii publice societăţii se află din ce în ce mai mult în atenţia autorităţilor şi opiniei publice. Eficienţa, ca valoare managerială poate intra uneori în conflict cu restricţiile legale. Managerii publici văd adesea procedurile legale ca inamici ai eficienţei. Pretutindeni legislaţia este un element conservator, iar inovaţiile manageriale tind să o exceadă. Conflictul generează la rândul său instituţii şi soluţii legale, astfel încât se poate afirma că managementul devine astăzi „motorul remodelării dreptului în administraţie”^[49]. Printre elementele instituţionale se numără şi procesul de transferare a activităţilor productive către sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administraţia publică păstrând rolul de factor care concepe aceste contracte şi apoi le monitorizează.

În controlul gestiunii financiare a instituţiilor Uniunii un rol important îl are Curtea de Conturi Europeană. Obiectul controlului realizat de aceasta constă în verificarea legalităţii şi a principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate în gestionarea mijloacelor băneşti ale organizaţiei şi în modul în care bunurile instituţiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale Curtea de Conturi Europeană pune în evidenţă şi atrage atenţia administratorilor şi organelor competente asupra lacunelor, neregularităţilor şi fraudelor constatate sau potenţiale şi semnalează ambiguităţile ori insuficienţele dispoziţiilor aplicabile în materie de control care ar putea favoriza apariţia unor asemenea fenomene negative^[50].

Legislaţia şi jurisprudenţa instituţiilor şi structurilor Uniunii Europene prevăd necesitatea unei administraţii eficiente, având în vedere în special directivele şi regulamentele UE. Astfel, administraţiile naţionale trebuie să se conformeze termenelor prevăzute în directive pentru luarea măsurilor concrete în vederea punerii lor în aplicare, Comunitatea impunând astfel o anumită eficienţă la nivelul administraţiei naţionale^[51]. Statele membre sunt astfel obligate să facă modificări în organizarea lor internă, în structurile administrative şi în procedurile decizionale, cu scopul de a susţine efectiv şi în mod eficient legislaţia europeană şi să asigure o cooperare efectivă între instituţiile CE.

În constituţiile vest europene de dată mai recentă, ca cea a Spaniei din 1978, eficienţa şi eficacitatea sunt ridicate la rangul de principii constituţionale, împreună cu alte principii clasice ca respectarea legii, transparenţa şi imparţialitatea. Legislaţia cu privire la administraţia publică se referă deseori la economie, eficienţă şi eficacitate („cele trei E-uri”) şi respectarea legii, ca principii care trebuie să guverneze administraţia publică şi activitatea funcţionarilor publici.

Bibliografie

1. Ioan Alexandru,colectiv - Drept administrativ in Uniunea Europeana, Lumina Lex, Bucureşti, 2007;
2. Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea generală, All Beck, 2003, Capitolul VII, Secţiunea 1 - Principiile generale ale dreptului comunitar, p. 141-147;
3. European Principles for Public Administration, SIGMA Paper 27, 1999, OECD;
4. Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie - curia.eu.int cu privire la principiile dreptului administrativ european.

^[1] a se vedea în acest sens Sigma nr. 27, OECD - Principles for Public Administration

^[2] Originea diferenţelor terminologice s-ar putea afla în problemele pe care le ridică traducerea deciziilor într-o altă limbă

^[3] De exemplu, B. J. Boulois - Drept internaţional al Comunităţilor Europene, p. 153 şi urm., care distinge între „principii inerente oricărui sistem de drept organizat”, „principii generale comune dreptului în statele membre” şi „principii deduse din natura Comunităţilor”, SEW, 1983, p. 514 şi 515

^[4] I. Jinga – „Uniunea Europeană, realităţi şi perspective”, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999

^[5] Sigma Paper  no. 27

^[6] a se vedea Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, Ed a II-a revăzută şi adăugită, Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 338-340

^[7] astfel în Hotărârea 131/84 Curtea nu a acordat forţă juridică unei practici a Consiliului, constând în adoptarea actelor legislative într-un anumit domeniu pe o dublă bază juridică, considerând că nu se poate deroga astfel de la regulile tratatelor. O astfel de practică nu poate, prin urmare să creeze un precedent legând instituţiile Comunităţii în ceea ce priveşte determinarea bazei juridice corecte.

^[8] Asupra acestei probleme, în detaliu J. Schwarze, în Eine Verfassung fur Europa, Baden-Baden, 1984; de asemenea, opiniile lui E. Stein, G. Casper, pe tema Constituţia europeană în curs de formare, în Societatea americană de drept internaţional, Darea de seamă a celei de-a 72-a întâlniri anuale, Washington, 1978, p. 166 şi urm. Walter Hallstein în celebrul său discurs în faţa Parlamentului European din 17 octombrie 1962 (vezi Bul. 11-1962, 5 şi urm.) vorbise deja despre „problemele constituţionale ale E.E.C.”. În particular a se vedea principiile consacrate în Constituţia pentru Europa, varianta finală adoptată la summitul de la Bruxelles din iunie 2004.

^[9] Este clar din jurisprudenţă (procesele 188-190/80 (directiva de transparenţă), 1982, E.C.R., 2545), că nu numai Consiliul are o putere autonomă de legiferare, Comisia având doar autoritate de supervizare şi implementare. Prevederi specifice ale Tratatului, cum ar fi art. 90 E.E.C., pot, de asemenea, permite Comisiei puteri de legiferare.

^[10] Asupra statutului şi gradului variat de concretizare a principiilor privind aplicarea normei de drept în dreptul public, vezi K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, ediţia a 15-a, Heidelberg, 1985, para 185

^[11] Paul Negulescu - op. cit., p. 28

^[12] idem

^[13] J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law), p. 71 şi urm

^[14] Vezi în detaliu M. Akehurst - Aplicarea principiilor generale de drept de către Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, 1981, p. 29 şi urm., p. 32-40, cu referiri la jurisprudenţă

^[15] J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law), subsol 102 şi p. 222

^[16] Cazul 11/70, E.C.R., 1125-1134. Asupra jurisprudenţei ulterioare a Curţii în acest domeniu, vezi J. Schwarze, op. cit., 1986, p. 293 şi urm

^[17] Cazul 39/84, Maizena GmbH împotriva HZA Hamburg-Jonas, para 22, cu privire la deducerea sumelor compensatorii monetare plătite pentru produsul de bază în scopul calculării sumelor compensatorii monetare pentru produsul secundar

^[18] SIGMA Papers no. 27

^[19] J. Schwarze - Droit administratif européen, volume I, Office des publications officielles des Communautes Europeennes, Bruylant 1994, p. 274-294, citat de Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinas - op. cit., p. 121

^[20] Dana Apostol Tofan - Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, ed. All Beck, 1999, p. 18

^[21] Arret de la Cour du 21 novembre 1991. Technische Universität München contre Hauptzollamt München-Mitte. Demande de décision préjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. Tarif douanier commun - Franchise pour appareils scientifiques - Valeur scientifique équivalente. Affaire C-269/90. Recueil de jurisprudence 1991 page 1-05469

^[22] Dana Apostol Tofan - op. Cit., p. 47

^[23] J.  Ziller  -  Le   principe  de  proportionnalité  en  droit  administratif et  droit communautaire, in L'Actualité juridique - Droit administratif, din 20 iunie 1996, număr special, p. 185

^[24] idem, p. 186

^[25] idem, p. 188

^[26] sistemul german a consacrat principiul proporţionalităţii în domeniul ordinii publice încă din secolul al XIX-lea. Astfel prin sentinţa Kreuzberg Curtea Supremă a Prusiei şi-a pus pentru prima dată problema dacă nu cumva acţiunea publică depăşea în intensitate ceea ce era impus de scopul urmărit. În concluzie, Curtea a solicitat autorităţii publice existenţa unei aprobări speciale ori de câte ori aceasta încalcă libertăţile cetăţeneşti. Mai recent Curtea Constituţională Federală a definit principiul proporţionalităţii în următorii termeni: „Intervenţia administraţiei trebuie să fie adecvată şi necesară pentru realizarea obiectivului său. Ea nu poate să impună poveri excesive asupra individului respectiv, şi în consecinţă trebuie să fie rezonabilă în efectul său asupra individului” - Culegere de decizii ale Curţii Constituţionale Federale, vol. 48, p. 402.

^[27] Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 17 mai 1984. Denkavit Nederland BV contre Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. Marché agricole - Aides au lait écrémé en poudre transformé en aliments pour animaux -Conditions de versement. Affaire 15/83. Recueil de jurisprudence 1984 page 02171

^[28] Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 24 septembre 1985. The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd contre Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP). Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen’s Bench Division - Royaume-Uni. Restitutions à l’exportation - Perte de caution - Principe de proportionnalité. Affaire 181/84. Recueil de jurisprudence 1985 page 02889

^[29] Arrêt de la Cour du 10 juillet 1986. Royaume de Belgique contre Commission des Communautés européennes. Aides d’Etat - Prise de participation dans le capital d’une entreprise - Droits de la défense. Affaire 234/84. Recueil de jurisprudence 1986 page  02263

^[30] a se vedea în acest sens SIGMA Papers, no. 27 - op. Cit.

^[31] idem

^[32] OJ L 8/1, 12.1.2001

^[33] a se vedea în acest sens SIGMA Papers no. 27

^[34] a se vedea Decizia C-269/90, Technische Universität München - Mitte, Rec. p. I 5469 din 21 nov 1991; Decizia T-67/94, Rec., p. 11-2589 din 18 septembrie 1995 - Nölle/ Conseil et Commision; Decizia C-221/998, Rec. p. 1-8255 din 10 decembrie 1998 - Schröder et Thaman/Commision

^[35] Pierre Mathijsen - Compendiu de drept european. Ediţia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35

^[36] ibidem, p. 36 A se vedea şi Hotărârea CEJ 158/80 Rewe v. Hauptzollamt Kiel în care Regulamentul 3023/77 a fost declarat nul întrucât nu cuprindea şi declararea motivelor pe care era fundamentat.

^[37] Ibidem, p. 35. A se vedea şi Hotărârea CEJ nr. 24/62 Germany v. Commission

^[38] pentru detalii a se vedea Pierre Mathijsen - Compediu de drept european, Ediţia a 7- a, Editura Club Europa, 2002, p. 156-158

^[39] arrêts de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16, et du Tribunal du 13 décembre 1995, Exporteurs în Levende Varkens e.a./Commission, T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, point 80, du 11 juillet 1996, International Procurement Services/Commission, T-l75/94, Rec. p. II-729, point 44, du 16 octobre 1996, Efisol/Commission, T-336/94, Rec. p. II-1343, point 30, et du 11 juillet 1997, Oleifici Italiani/Commission, T-267/94, Rec. p. II-1239, point 20

^[40] Pierre Mathijsen - op. cit., p. 157. Se citează aici din jurisprudenţa CEJ cazurile comune 197/81 Ludwigshafener  Walzmühle v. Council and Commission

^[41] Arrêt du Tribunal de première instance (cinquième chambre) du 29 janvier 1998. Edouard Dubois et Fils SA contre Conseil de l’Union européenne et Commission des Communautés européennes. Responsabilité non contractuelle - Acte unique européen - Commissionnaire en douane. Affaire T-l 13/96. Recueil de jurisprudence 1998 page II-00125

^[42] Pierre Mathijsen - op. cit., p. 158 care citează Hotărârea CEJ 120/87 Asteris v. Hellenic Republic and Commission

^[43] ibidem. A se vedea şi Hotărârea 126/76 Dietz v. Commission

^[44] Protocolul asupra statutului Curţii, art. 43 şi Hotărârea 5/81  (Birra Wührer v. Council and Commission)

^[45] Pierre Mathijsen - op. cit, p. 158

^[46] Richard Farmer - Advances in International Comparative Management, vol. III, 1988

^[47] a se vedea şi Lisbon Action Plan incorporating EU Lisbon Programme and recommendations for actions to Member States for inclusion in their national Lisbon Programmes - SEC(2005)192, Bruxelles, 4 fevrier 2005

^[48] a se vedea în acest sens Lucica Matei - Management public, Ed. Economică, 2001, p. 195

^[49] Ioan Alexandru - Dreptul şi managementul. Dihotomie sau complementaritate. Impactul informatizării, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 43 şi urm.

^[50] OCDE, „Efectele aderării la Uniunea Europeană”; Ed. Economică, Bucureşti, 2000, Partea I – „Proces bugetar şi control financiar”.

^[51] a se vedea Curtea Europeană de Justiţie, Cazul 86/81, Comisia vs. Belgia (1982), ECR. 153 - în virtutea art. 15 din Directiva 78/176 referitoare la deşeurile provenind din industria dioxidului de titan, statele membre trebuiau să pună în aplicare măsurile necesare pentru a se conforma într-un termen de 12 luni de la notificare