Drept

A) Regimul domeniului public până în decembrie 1989

În încercarea de a reglementa relaţiile din sfera proprietăţii publice, Codul civil şi reglementările ce i-au urmat pornesc de la expresii de mare generalitate ajungând la o noţiune insuficient conturată şi în multe privinţe discutabilă.

Întrucât despre imperfecţiunile Codului civil în această materie, am mai discutat, vom urmări în cele ce urmează modul în care noţiunea de domeniu public s-a reflectat în legile noastre constituţionale adoptate până în 1990.

Coborând până la originile constituţionalismului, constatăm că în prima Constituţie a României moderne este utilizată noţiunea de “domeniu public” în art. 19, care prevede că “Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele asupra statului sunt sacre şi inviolabile”. Alineatul final al aceluiaşi articol adaugă că “libera şi neîmpiedicata întrebuinţare a râurilor navigabile şi flotabile, a şoselelor şi altor căi de comunicaţie este de domeniul public”. Totodată, Constituţia precizează că legile existente cu privire la alinierea şi lărgirea străzilor din comune, precum şi a malurilor apelor ce curg prin comune sau pe lângă comune, rămân în vigoare. Din dispoziţiile constituţionale citate rezultă că legiuitorul constituant român de la 1866 a înţeles să stabilească regimul domenial, recunoscând aplicabilitatea unor acte normative anterioare, îndeosebi a Regulamentelor organice pe care jurisprudenţa continua să le invoce în soluţiile sale.

La fel ca şi redactorii Codului civil de la 1864, legiuitorul constituant nu a definit şi delimitat clar noţiunea de domeniu public.

Constituţia din 1923 făcea, de asemenea, vorbire de bunuri publice şi domeniu public. Prin articolul 20 această lege fundamentală preciza că “sunt domeniu public căile de comunicaţie, spaţiul atmosferic, apele navigabile şi flotabile”. Se considerau, de asemenea, bunuri publice apele ce pot produce forţa motrice şi acelea ce pot fi folosite în interes obştesc. Drepturile câştigate asupra acestor bunuri se vor respecta şi se vor răscumpăra prin exproprierea pentru caz de utilitate publică, după o dreaptă şi prealabilă despăgubire. Prin legi speciale se vor determina “limitele în care toate drepturile menţionate, mai sus, vor putea fi lăsate în folosinţa proprietarilor, modalităţile exploatării, precum şi despăgubirile cuvenite pentru utilizarea suprafeţei şi pentru instalaţiile în fiinţă”. Din prezentarea acestui text rezultă că nici legiuitorul constituant din 1923 nu a dat o definiţie noţiunii de domeniu public mărginindu-se să enumere bunurile ce aparţin acestuia.

Pe baza Constituţiei din 1923 a fost adoptată la 27 iunie 1924 Legea privind regimul apelor, care a utilizat expresia “domeniul statului” ca sinonimă cu expresia “domeniul public”, (inclusiv expresia “bunuri publice”), cu scopul de a indica bunurile ce aparţin domeniului public.

Constituţia din 27 februarie 1938 a reprodus reglementarea constituţională anterioară şi, în plus, a încercat să redea un criteriu de distincţie a domeniului. Astfel, prin art. 18, Constituţia menţionată prevede că “drumurile mari şi mici, uliţele care sunt în sarcina statului, judeţelor, municipiilor şi comunelor, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locul de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele, spaţiul atmosferic, apele producătoare de forţă motrice de folos obştesc şi îndeobşte toate bunurile care nu sunt proprietate particulară sunt considerate dependinţe ale domeniului public”.

La 7 noiembrie 1939 a fost promulgat un nou Cod civil, dar care ulterior nu a mai fost pus în aplicare. Şi acesta conţinea o enumerare mai largă a bunurilor ce constituiau domeniul public al statului, incluzând în această categorie de bunuri şi edificiile şi bunurile mobile. Art. 465 din acest Cod arată că “Fac parte din domeniul public al statului: drumurile naţionale, judeţene, comunale precum şi pieţele şi străzile, fluviile şi râurile navigabile şi plutitoare, cum şi toate apele ce pot produce forţă motrice sau pot fi folosite în interesul obştesc, căile ferate, canalurile şi în general toate căile de comunicaţie, izvoarele de energie, ţărmurile mărilor şi ale râurilor ce formează frontiera, porturile şi aeroporturile, fortificaţiile, clădirile destinate folosinţei interesului public, cum sunt: bisericile, muzeele, teatrele, gările şi aerogările, obiectele mobiliare care servesc uzului public, obiectele din muzee, cărţile din bibliotecile publice, documentele din arhivele publice, precum şi în general, orice lucru socotit de lege ca intrând în acest domeniu”.

Constituţiile din 1948, 1952, 1965, cu puţine excepţii, nu au mai folosit noţiunea de domeniu public. Atât legiuitorul cât şi doctrina şi practica judiciară au renunţat la această instituţie tradiţională şi a fost consacrată ideea de unicitate a proprietăţii statului asupra tuturor bunurilor, despre care, în mod fals, se susţinea că aparţin întregului popor. Ca urmare, au dispărut distincţiile tradiţionale dintre regimul de drept privat şi regimul de drept public al bunurilor statului.

Concomitent, a fost fundamentată teoria existenţei în patrimoniul unităţilor socialiste de stat a unui drept real de tip nou, denumit “dreptul de administrare operativă directă”.

Prin Constituţia din 1965 (aşa cum a fost modificată ulterior) s-a consacrat principiul potrivit căruia totalitatea bunurilor mobile şi imobile ce alcătuiau mijloacele de producţie sunt proprietate socialistă. Cu alte cuvinte, întreg patrimoniul social constituia baza materială a acţiunii generale de construire a societăţii socialiste, iar titularul acestui drept real era considerat întregul popor. Legea nr. 3/1983 cu privire la contractul angajament[1] se referea, de exemplu, la calitatea statului de administrator general al proprietăţii întregului popor. Deci, în condiţiile în care dreptul de proprietate socialistă era privit ca un drept real aparţinând întregului popor, de a-şi apropria mijloacele de producţie şi produsele, exercitând asupra acestora, în forme adecvate (specifice) posesia, folosinţa şi dispoziţia, în putere şi în interes propriu[2], nu mai putea fi vorba de o divizare a patrimoniului general global în domeniul public şi domeniul privat.

 

B) Regimul domeniului public după decembrie 1989

După decembrie 1989, legiuitorul român a confirmat distincţia dintre domeniul public şi domeniul privat, provocând reintrarea în dreptul actual al celor două concepte, pentru început în Legea fondului funciar nr. 18/1991, care în art. 4, al. 1, face o distincţie clară între domeniul public şi domeniul privat (proprietatea domenială) şi proprietatea privată a particularilor. Articolul menţionat precizează că "Terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparţine domeniului public sau domeniului privat.

Deşi legea se referă numai la terenuri, ea are o însemnătate incontestabilă pentru reintroducerea celor două concepte[3]. Se reconsideră astfel o instituţie fundamentală şi tradiţională a dreptului românesc.

Legea face distincţie între cele două domenii cărora le pot aparţine diferite bunuri precizând în continuare că domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa aparţine statului sau de interes local, caz în care proprietatea aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor (art. 4 al. 2).

În ambele situaţii, bunurile domeniului public sunt administrate potrivit principiilor prevăzute de dreptul public, ca ansamblu al regulilor juridice care reglementează raporturile dintre autorităţile publice, precum şi raporturile dintre acestea şi persoanele fizice[4]. Administrarea domeniului de interes public naţional se face de către organele prevăzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de către primării sau, după caz, de către prefecturi (art. 4 al. 3).

Prin art. 4, al. 4 din Legea nr. 18/1991 mai precizează că "terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilităţi publice". În lumina acestei ultime dispoziţii "determinarea apartenenţei unui teren la domeniul public, când aceasta nu a fost  făcută în mod expres de către legiuitor, se poate face ţinând seama de natura sau afectaţiunea terenului respectiv"[5]

În general, natura sau afectaţiunea publică a unui teren se determină după uzul respectiv, interesul public al bunului. Terenurile sunt de uz public, atunci când prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toţi cei administraţi (şi la care au acces toate persoanele)[6]. Iar terenurile de interes public sunt destinate unor activităţi care interesează pe toţi membrii societăţii, deşi nu pot fi folosite de orice persoană (aşa cum sunt terenurile pe care sunt amplasate: muzee, teatre, şcoli, spitale, biblioteci etc).

Constituţia României (intrată în vigoare la 8 decembrie 1991) a consacrat în mod expres cele două forme ale proprietăţii: publică şi privată. După ce în alineatul 2 al art. 135 se precizează că “Proprietatea este publică şi privată”, în alineatul 3 se adaugă că “Proprietatea publică aparţine statului şi unităţilor sale administrativ - teritoriale”. Cât priveşte obiectul proprietăţii publice, acesta este concretizat în alineatul 4 al aceluiaşi articol, potrivit căruia “Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interesul public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.

Din modul în care sunt formulate alineatele menţionate mai sus se poate observa că, spre deosebire de Constituţiile anterioare (din 1866, 1923, 1938) legiuitorul constituant din 1991 nu mai întrebuinţează noţiunea de “domeniu public”, care după opinia doctrinarilor[7], trebuie subînţeleasă.

O consacrare lărgită şi funcţională a domeniului public realizează Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, care în art.71 distinge între domeniul public şi domeniul privat al unităţilor administrativ – teritoriale prevăzând şi unele criterii de delimitare ale acestora. Prin art. 74, Legea 69/1991 fixează regimul juridic general al celor două domenii. În raport cu reglementarea instituită prin Legea administraţiei publice locale, atribuţiile în materie ale vechilor prefecturi au fost preluate de către consiliile locale şi judeţene, ca efect al modificării implicite a dispoziţiilor art. 4, al. 3 din Legea fondului funciar.

Importantă pentru conturarea conceptului de domeniu public este şi H.G. 113/1992[8] privind stabilirea unor măsuri pentru defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor sau după caz, al judeţelor, a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public şi privat al statului, precum şi trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau după caz, judeţene a regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital integral de stat, care prestează servicii publice.

După ce sunt enumerate prevederile legale potrivit cărora se determină bunurile şi valorile care aparţin domeniului public, în art. 3, al. 2 al Hotărârii menţionate se prevede că delimitarea între domeniul public de interes naţional şi domeniul public de interes local va avea în vedere uzul şi interesul pe care îl reprezintă bunurile şi valorile respective. Prezintă relevanţă pentru aspectul în discuţie şi Ordonanţa Guvernului nr. 12/1993[9] privind achiziţiile publice, Ordonanţa Guvernului nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome (cu modificările ulterioare), Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, Hotărârea Guvernului nr. 841/1995 privind procedurile de transmitere fără plată şi de valorificare a bunurilor aparţinând instituţiilor publice (modificată şi completată prin H.G. nr. 966/1998).

Dispoziţii normative în vigoare prin care se reglementează domenialitatea publică mai sunt cuprinse în unele reglementări speciale: Legea nr. 17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al zonei contigue ale României; Legea nr. 56/1992 privind frontiera de stat a României; Ordonanţa Guvernului nr. 68/1994 privind protecţia patrimoniului naţional cultural; Ordonanţa Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construcţiei şi exploatării unor tronsoane de căi de comunicaţie terestre – autostrăzi şi căi ferate (aprobată şi modificată prin Legea nr. 136/1996); Legea petrolului nr. 134/1995; Codul silvic (Legea nr. 26/1996); Legea nr. 84/1996 a îmbunătăţirilor funciare; Legea apelor nr. 107/1996; Legea locuinţei nr. 114/1996; O.G. 43/1997 privind regimul drumurilor; Legea minelor nr. 61/1998; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrică şi termică.

Trebuie să mai adăugăm că dispoziţiile art. 475  al. 2, 476, 477, 499, 1310 şi 1844 din Codul civil şi-au redobândit caracterul unor norme active constituind, la rândul lor, adevărate izvoare ale dreptului public.

Punctul culminant în evoluţia reglementării domeniului public în România a fost atins prin adoptarea unei reglementări speciale în această materie prin Legea nr. 213/1998. Prin menţionata lege s-a reuşit întregirea şi conturarea mai vizibilă a regimului juridic al proprietăţii publice, asigurându-se un caracter unitar reglementărilor ce vizează multiplele şi variatele aspecte cum sunt: noţiunea  şi caracterele juridice, conţinutul şi obiectul dreptului de proprietate publică, modurile de dobândire şi de încetare, inclusiv modalităţile juridice de exercitare (darea în administrare, concesionarea, închirierea sau darea în folosinţă gratuită a bunurilor de utilitate publică).

Pentru proprietatea domenială aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale, prezintă o deosebită importanţă Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, care aduce unele concretizări conceptului de drept de proprietate publică mai ales în privinţa[10]: conţinutului material, regimului juridic, evidenţei contabil financiare a bunurilor aferente domeniului public al autorităţilor locale, modalităţile de executare a atributelor dreptului de proprietate publică.

 

 

[1] Legea menţionată a fost abrogată prin decretul lege nr. 14 din 29 decembrie 1989.

[2] P.M. Cosmovici, op. cit. pag. 23.

[3] A se vedea art. 5 al. 1 şi art. 6 din Legea nr. 18/1991 (republicată).

[4] C. Ţigăeru, C. Jornescu, Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990 – comentarii şi practică judiciară, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1992, pag. 36 – 40.

[5] R. Motica, A. Trăilescu, Drept funciar şi publicitate imobiliară, Ed. all Beck, bucureşti 2001, pag. 15.

[6] D. C. Tudurache, Domeniul public şi domeniul privat al statului în lumina legii fondului funciar în Dreptul nr. 5/1992, pag. 19.

[7] A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, vol. III. Ed. Hercules, Bucureşti, 1993, pag. 287; A. Iorgovan, Noţiunea de domeniu public şi dreptul de administrare pentru uzul public în R.R.D. nr. 12/1988, pag. 47.

[8] H.G. 113/1992 este publicată în M.O., partea a I-a, nr. 47 din 1992.

[9] O.G. nr. 13/1993 este publicată în M.O., partea a I-a, nr. 202 din 23 august 1993.

[10] Art. 121-125 din Legea nr. 215/2001.