Drept

Având o natură administrativă, proprietatea publică este ocrotită printr-un regim special, care îi asigură preeminenţa atât faţă de proprietatea privată (domenială) care în principiu[1] are o natură juridică civilă, cât şi faţă de proprietatea privată a persoanelor fizice şi juridice cu caracter strict civil.

În principal, protecţia domeniului public se realizează prin inalienabilitatea, imprescriptibilitatea şi insesizabilitatea sa.

 

1. a) Inalienabilitatea dreptului de proprietate publică indică faptul că bunurile mobile sau imobile ce formează obiectul acestui drept sunt scoase din circuitul civil. Trăsătura menţionată poate fi explicată prin faptul că folosinţa şi utilitatea publică sunt, în cazul de faţă, directe, bunurile revenind, potenţial, tuturor. Drept urmare, dacă ar fi introduse în circuitul civil ele nu şi-ar mai putea îndeplini funcţiile sociale. Această însuşire rezultă din dispoziţiile Constituţiei şi ale Legii fondului funciar. Art. 135 al. 5 din Constituţia României prevede expres că “Bunurile proprietate publică sunt inalienabile”. Tot astfel art. 5 al. 2 din Legea nr. 18/1991 menţionează că “Terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel”.

Aceeaşi menţiune expresă constatăm şi în art. 1844 Cod civil, în Legea nr. 213/1998 (art. 11 al. 1) şi Legea nr. 54/1998 (art. 12 al. 3), Legea nr. 215/2001 (art. 122 al. 2).

În virtutea caracterului inalienabil, dependinţele domeniului public - ca universalitate de fapt ori ca bunuri privite individual - nu pot fi înstrăinate nici cu titlu oneros nici cu titlu gratuit atâta timp cât durează afectaţiunea lor uzului public sau serviciului public (numai în mod excepţional Codul silvic aprobat prin Legea 26/1996 - prevede posibilitatea înstrăinării unui teren din fondul forestier proprietate publică de stat, destinat realizării unor lucrări de importanţă deosebită - art. 54 - 55). În cazurile acestea are loc ocuparea definitivă a unor terenuri din fondul forestier pe bază de schimb cu alte terenuri apte de a fi împădurite şi echivalente ca suprafaţă şi bonitate. De asemenea, Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor prevede că “Pentru rectificări de traseu, de comun acord cu proprietarul, se poate transmite prin schimb dreptul de proprietate asupra terenului ocupat de traseul vechi al drumului”. În cazurile arătate, prin efectul subrogaţiei reale cu titlu particular, fiecare teren dobândeşte situaţia juridică a celui pe care îl înlocuieşte.

De asemenea, dependinţele domeniului public nu pot fi grevate cu sarcini reale. Interdicţia încetează în momentul dezafectării lor, caz în care aceste dependinţe vor putea trece, după caz, în domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ teritoriale sau chiar în proprietatea privată a persoanelor fizice şi juridice.

Pentru apărarea drepturilor lor, titularii dreptului de proprietate publică au la dispoziţie acţiunile posesorii[2] şi orice acţiune petitorie[3] (acţiunea în revendicare, confesorie, în grănţuire). În condiţiile legii, ei au la îndemână orice acţiune personală împotriva terţilor, şi dacă este cazul, împotriva utilizatorilor domeniului public.

Deşi inalienabile, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare, concesionate sau închiriate în condiţiile legii.

 

1. b) Imprescriptibilitatea bunurilor aparţinând domeniului public operează atât sub aspect extinctiv, cât şi achizitiv şi ea apare ca o consecinţă directă a caracterului inalienabil al dreptului de proprietate publică. Art. 135, pct. 4 şi 5 din Constituţia României prevede că aceste bunuri sunt exclusiv obiect al proprietăţii publice. De aceea, acţiunile reale sau personale privind aceste bunuri nu sunt supuse prescripţiei extinctive.

De asemenea, art. 1844 Cod civil prevede imprescriptibilitatea bunurilor domeniului public arătând că nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau printr-o declaraţie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase afară din comerţ.

În privinţa terenurilor, art. 5, al. 2 din Legea nr. 18/1991 prevede că “Dreptul de proprietate asupra terenurilor care fac parte din domeniul public este imprescriptibil”. Dispoziţii asemănătoare conţin şi: Legea nr. 69/1991 (art. 82, al. 1). şi Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică (art. 11, al. 1); Legea nr. 215/2001 (art. 122 al. 2).

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil şi sub aspect   achizitiv,   în   sensul  că  în   privinţa   bunurilor   imobile

nu este operantă uzucapiunea[4] (ca mod de dobândire a dreptului de proprietate imobiliară printr-o posesie îndelungată în condiţiile legii). Iar în privinţa bunurilor mobile nu este aplicabil art. 1909 Cod civil potrivit căruia acestea se prescriu prin simplul fapt al posesiei lor, fără a fi nevoie de vreo curgere de timp[5].

Aşa fiind, în ipoteza în care ar fi promovată o acţiune în revendicare pentru restituirea unui bun mobil sau imobil, care face parte din domeniul public - aflat în posesia nelegitimă a unei persoane, aceasta n-ar putea invoca simpla posesie pentru mobile sau posesia îndelungată pentru imobile - ca temei al dreptului de proprietate.

 

1. c) Insesizabilitatea dreptului de proprietate publică aduce în discuţie posibila calitate de debitor a titularului acestui drept (statul şi unităţile administrativ teritoriale). Problema care se pune este dacă creditorii personali ai statului, persoane fizice şi juridice de drept privat, pot urmări bunurile ce formează obiectul dreptului de proprietate publică (deci dacă pot fi folosite căile ordinare de executare silită). În identificarea răspunsului la această întrebare trebuie să pornim de la ideea că statul este considerat a fi întotdeauna solvabil[6] şi ca atare bunurile care formează obiectul dreptului de proprietate publică sunt insesizabile. În acest sens putem aminti art. 41 al. 1 din Constituţia României potrivit căruia “creanţele asupra statului sunt garantate”. Deci, creditorii pot urmări, pentru satisfacerea creanţelor lor, numai mijloacele băneşti ale statului. Este, de altfel, un mod de satisfacere a creanţelor faţă de stat mai avantajos decât urmărirea silită asupra bunurilor. Această trăsătură a dreptului de proprietate publică este menţionată expres şi în Legea nr. 213/1998, art. 11, al. 1, precum şi în Legea nr. 215/2001 (art. 122 al. 2).

La trăsăturile arătate mai sus, trebuie să mai adăugăm că bunurile din domeniul public nu pot fi grevate de servituţi, deoarece acestea sunt incompatibile cu afectaţiunea specială a domeniului public. Dacă sunt constituite înainte de încorporarea bunurilor în domeniul public, servituţile se pot păstra, în măsura în care nu sunt incompatibile cu afectaţiunea dobândită.

Bunurile aparţinând domeniului public sunt supuse însă dispoziţiilor art. 41 al. 6 din Constituţie potrivit cărora dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi.

Bunurile publice nu pot fi expropriate sau rechiziţionate. Nici o cesiune totală nu este permisă asupra lor. De asemenea, dreptul de proprietate asupra bunurilor publice nu este susceptibil de dezmembrare[7], prin constituirea unor drepturi reale imobiliare. Iar în ce priveşte măsurile de publicitate imobiliară[8], acestea nu sunt aplicabile bunurilor din domeniul public, întrucât asemenea bunuri sunt scoase din circuitul civil.

Bunurile proprietate publică pot fi închiriate sau concesionate, în condiţiile legii sau, potrivit acesteia, în condiţiile stabilite prin hotărâri ale Guvernului sau ale consiliilor locale sau judeţene, după caz. Ele pot fi date, de asemenea, în administrare regiilor autonome şi instituţiilor publice (privite în sensul larg al noţiunii)[9].  Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului judeţean respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local.

Terţii nu au acţiuni posesorii şi nici petitorii împotriva titularilor dreptului de proprietate publică. Ei au însă asemenea acţiuni împotriva utilizatorilor domeniului public, în condiţiile legii.

Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică, analizate mai sus, asigură acestui drept un regim special, ce apare ca o consecinţă directă a funcţiei sale social - economice, satisfacerea permanentă şi neîntreruptă a unor interese de ordin general. De aceea toate actele juridice încheiate cu încălcarea regimului juridic asigurat prin inalienabilitatea, imprescriptibilitatea, insesizabilitatea bunurilor din domeniul public, sunt lovite de nulitate absolută (art. 11, al.2 din Legea nr. 213/1998).

 

 

[1] Legea nr. 213/1998 prin art. 5 al. 2 prevede expres că "Dreptul de proprietate privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.” Aceeaşi dispoziţie constatăm şi în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, în art. 123 al. 2.

[2] Acţiunile posesorii apără posesia ca stare de fapt împotriva oricăror tulburări pentru a menţine această stare ori pentru a redobândi posesia atunci când ea a fost pierdută. Vezi detalii în I.P. Filipescu, op. cit. pag. 63 şi urm.; P. M. Cosmovici, op. cit. pag. 68; decizia nr. 1592/1991 a Curţii Supreme de Justiţie; decizia nr. 2010/1992 a Curţii Supreme de Justiţie în V. Bogdănescu ş.a., Probleme de drept prin deciziile Curţii Supreme de Justiţie (1990 - 1992) Bucureşti, Editura Orizonturi, 1993, pag. 256; pentru o cercetare monografică a posesiei a se vedea D. Gherasim, Teoria generală a posesiei în dreptul civil român, Editura Academiei, Bucureşti, 1986.

[3] Detalii cu privire la acţiunile petitorii a se vedea în C. Oprişan, Acţiunile petitorii, Dreptul nr. 9 - 12/1990 pag. 95 - 112; V. M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, Editura Naţional, Bucureşti 1996, vol. I, pag. 299; P. Perju, Probleme privind acţiunea în grăniţuire, în Dreptul nr. 2/1995, pag. 32 şi următ.

[4] Cu privire la uzucapiune a se vedea art. 1890 - 1895 din Codul civil român. Vezi şi P. Filipescu, op. cit. ed. 1996 pag. 203; M. Scheaua, Dobândirea dreptului de proprietate asupra terenurilor prin prescripţie achizitivă în Dreptul nr. 5 - 6/1993 pag. 62-65; I. Adam, Reglementarea dobândirii drepturilor reale imobiliare prin uzucapiune în cazul succesiunii mai multor legi în timp, în Dreptul nr. 10-11/1995, pag. 68; Sent. civ. 6809, 6810, 6866, 6970 din 1973 ale Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti; decizia nr. 1264/1993 a Curţii Supreme de Justiţie în CD 1993; A. A. Tulus, În legătură cu prescripţia extratabulară în Dreptul nr. 7/1995, pag. 25.

[5] A se vedea art. 11 lit. c din Legea nr. 213/1998.

[6] G. N. Luţescu, op. cit. pag. 160 – 161.

[7] Marilena Uliescu, op. cit. în SDR nr. 3/1992, pag. 16.

[8] Despre publicitatea imobiliară, aşa cum este în prezent reglementată, ase vedea Legea nr. 7/1996 privind cadastrul şi publicitatea imobiliară, publicată în M.O. nr. 61 din 1996, I. Albu, Publicitatea imobiliară în dreptul român, Noile cărţi funciare în Dreptul nr. 11/1996, pag. 3.

[9] Art. 12 al. 1 din Legea nr. 213/1998.