Dreptul de construire generează un amplu contencios deoarece vizează multiple interese publice şi/sau private. Conflictele şi litigiile în materie pot fi împărţite în două categorii :
- contenciosul privind autorizaţia de construire;
- contenciosul privind interesele părţilor.
Contenciosul privind autorizaţia de construire este dublu, datorită ambivalenţelor acestei acţiuni administrative. Avem astfel:
- contenciosul administrativ direct;
- contenciosul contravenţional şi penal (administrativ indirect).
Contenciosul administrativ direct este supus regimului juridic general al contenciosului administrativ. Se poate face o diferenţiere între contenciosul de legalitate (acţiunea împotriva deciziei) şi contenciosul (acţiunea) în responsabilitate. Contestaţia împotriva deciziei de neacordare a autorizaţiei de construire este supusă dreptului comun. Termenul este cel mult un an de la data emiterii actului. Acţiunile în responsabilitate nu sunt numeroase şi se desfăşoară conform dreptului comun. Aceste acţiuni sunt de două tipuri:
- fie că petiţionarul consideră că autorizaţia de construire este nelegală şi că-i cauzează un prejudiciu
- în caz de anulare a autorizaţiei de construire pentru neregularitate, constructorul se va întoarce împotriva administraţiei pe care o consideră culpabilă deoarece i-a eliberat o autorizaţie de construire viciată.
Pentru a fi angajată răspunderea administrativ-patrimonială trebuie îndeplinite cumulativ patru condiţii:
- actul administrativ (respectiv autorizaţia de construire/desfiinţare) să fie ilegal;
- existenţa prejudiciului material şi/sau moral;
- raportul de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu;
- culpa autorităţii publice.
1. Răspunderea contravenţională
Contravenţiile la regimul de autorizare a construcţiilor sunt stabilite prin art. 23 din Legea nr. 50/1991. In măsura în care această lege nu dispune altfel, se aplică prevederile Ordonanţei nr.2/2001. Astfel, conform acestui text de lege, constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:
- a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), de către investitor şi executant;
- b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), de către investitor şi executant;
- c) aprobarea furnizării de utilităţi urbane, ca urmare a executării de lucrări de branşamente şi racorduri la reţele pentru construcţii noi neautorizate;
- d) menţinerea după expirarea termenului prevăzut prin autorizaţie sau după terminarea lucrărilor autorizate ori adaptarea în alte scopuri faţă de cele prevăzute în autorizaţie a construcţiilor, lucrărilor şi amenajărilor cu caracter provizoriu;
- e) neaducerea terenului la starea iniţială de către investitor, după terminarea lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. c), precum şi nerealizarea lucrărilor de curăţare, amenajare ori degajare, după caz, a amplasamentului şi/sau a terenurilor adiacente ocupate temporar pe durata execuţiei, o dată cu încheierea lucrărilor de bază;
- f) împiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin interzicerea accesului organelor de control abilitate sau prin neprezentarea documentelor şi a actelor solicitate;
- g) neanunţarea datei începerii lucrărilor de construcţii autorizate, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (7), precum şi depăşirea termenului legal prevăzut la art. 6 alin. (1);
- h) emiterea de certificate de urbanism incomplete ori cu date eronate, care nu conţin lista cuprinzând avizele şi acordurile legale necesare în raport cu obiectivul de investiţii, sau eliberarea acestora cu depăşirea termenului legal;
- i) emiterea de autorizaţii de construire/desfiinţare:
- în lipsa unui drept real asupra imobilului, care să confere dreptul de a solicita autorizaţia de construire/desfiinţare;
- în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism, aprobate potrivit legii;
- în baza unor documentaţii incomplete sau elaborate în neconcordanţă cu prevederile certificatului de urbanism, ale Codului civil, ale conţinutului-cadru al proiectului pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care nu conţin avizele şi acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii;
- în lipsa expertizei tehnice privind punerea în siguranţă a întregii construcţii, în cazul lucrărilor de consolidare;
- în baza altor documente decât cele cerute prin prezenta lege;
- j) neorganizarea şi neexercitarea controlului privind disciplina în autorizarea şi executarea lucrărilor de construcţii de către compartimentele abilitate din cadrul aparatului propriu al consiliilor judeţene şi al primăriilor, în unităţile lor administrativ-teritoriale, potrivit prevederilor art. 24 alin. (2) şi (2^1), precum şi neurmărirea modului de îndeplinire a celor dispuse de Inspectoratul de Stat în Construcţii, potrivit dispoziţiilor art. 25^1 alin. (3);
- k) neîndeplinirea, la termenul stabilit, a măsurilor dispuse de Inspectoratul de Stat în Construcţii la controlul anterior;
- l) refuzul nejustificat sau obstrucţionarea sub orice formă a accesului persoanelor fizice sau al reprezentanţilor persoanelor juridice la documentele prevăzute la art. 29^1 alin. (7);
- m) depăşirea termenului de 15 zile pentru emiterea avizelor şi acordurilor necesare în vederea autorizării lucrărilor de construcţii, conform prevederilor 6 alin. (17).
Contravenţiile prevăzute de legea 50/1991, săvârşite de persoane fizice sau juridice, se sancţionează cu amendă, după cum urmează:
- de la 10.000.000 lei la 100.000.000 lei, cele de la lit. a);
- de la 30.000.000 lei la 75.000.000 lei, cele de la lit. f);
- de la 30.000.000 lei la 40.000.000 lei, cele de la lit. c);
- de la 20.000.000 lei la 75.000.000 lei, cele de la lit. b), d) şi e);
- de la 10.000.000 lei la 30.000.000 lei, cele de la lit. h) şi i);
- de la 10.000.000 lei la 25.000.000 lei, cele de la lit. j) şi k);
- de la 10.000.000 lei la 20.000.000 lei, cele de la lit. l) şi m);
- de 10.000.000 lei, cele de la lit. g).
Cuantumul amenzilor se actualizează anual prin hotărâre a Guvernului. Sancţiunea amenzii poate fi aplicată şi reprezentantului persoanei juridice.
Sancţiunea amenzii pentru faptele prevăzute la alin. (1) lit. h) şi i) se aplică funcţionarilor publici responsabili de verificarea documentaţiilor care stau la baza emiterii certificatelor de urbanism şi a autorizaţiilor de construire sau de desfiinţare, precum şi semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite conform legii.Lista acestora este completată cu alte două poziţii cuprinse în Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii care se consideră drept contravenţii:
- executarea de modificări la construcţie ori demolarea acesteia cu încălcarea prevederilor referitoare la autorizarea şi executarea acesteia;
- neexecutarea obligaţiilor privind urmărirea comportării în timp a construcţiilor de complexitate şi importanţă deosebită, referitoare la stabilitate şi rezistenţă.
- realizarea de construcţii fără proiecte sau pe bază de proiecte neverificate de specialişti atestaţi conform prevederilor legale;
- neexecutarea obligaţiilor privind urmărirea comportării în timp a construcţiilor, a lucrărilor de întreţinere, de reparaţii şi de consolidări;
- realizarea de modificări, transformări, modernizări, consolidări care pot afecta cerinţele, fără proiect verificat de specialişti atestaţi conform prevederilor legale;
- organizarea necorespunzătoare şi neaplicarea sistemului de conducere şi de asigurare a calităţii, inclusiv realizarea de construcţii fără responsabili tehnici cu execuţia, atestaţi corespunzător prevederilor art. 14.
- elaborarea de proiecte incomplete sau conţinând neconcordanţe între diferitele secţiuni ale acestora, care pot determina nerealizarea nivelului de calitate al construcţiilor corespunzător cerinţelor, precum şi însuşirea acestora de către specialişti verificatori de proiecte atestaţi;
- încălcarea prevederilor din reglementările tehnice referitoare la cerinţele construcţiei;
- recepţionarea construcţiei cu încălcarea prevederilor legale;
- necompletarea şi nepăstrarea cărţii tehnice a construcţiei conform prevederilor legale;
- stabilirea, în cadrul expertizei unor proiecte de execuţie sau lucrări de construcţii, a unor soluţii care pot determina nerealizarea nivelului de calitate al construcţiilor corespunzător cerinţelor;
- neamenajarea terenurilor ocupate temporar pentru aducerea lor la starea iniţială, la terminarea lucrărilor de construcţii;
- neasigurarea verificării execuţiei lucrărilor de construcţii prin diriginţi de specialitate sau agenţi economici de consultanţă specializaţi, corespunzător prevederilor art. 21;
- interzicerea sau obstrucţionarea efectuării controlului calităţii în construcţii, neprezentarea documentelor şi a actelor solicitate de persoanele cu atribuţii de control, conform prevederilor legale.
- neprecizarea în proiect a categoriei de importanţă a construcţiei şi nestabilirea fazelor determinante supuse controlului calităţii;
- prevederea în proiect sau utilizarea unor produse necertificate sau pentru care nu există agremente tehnice la lucrări la care trebuie să se asigure nivelul de calitate corespunzător cerinţelor;
- nerespectarea prin proiecte a nivelului de calitate şi a celorlalte clauze contractuale referitoare la cerinţe;
- neexecutarea obligaţiilor de întreţinere şi reparaţii care revin proprietarilor potrivit legii şi care afectează nivelul de calitate corespunzător cerinţelor;
- neconvocarea factorilor care trebuie să participe la verificarea lucrărilor ajunse în faze determinante ale execuţiei şi neasigurarea condiţiilor de verificare.
- lipsa nemotivată de la verificarea lucrărilor ajunse în faze determinante, urmare convocării făcute de executant, precum şi convocarea nejustificată, de către acesta, a factorilor interesaţi;
- nesolicitarea de către investitor sau executant a soluţiilor de remediere a defectelor apărute în timpul execuţiei, referitoare la cerinţe;
- neîndeplinirea obligaţiei proiectantului de a stabili soluţii pentru remedierea defectelor sesizate, referitoare la cerinţe;
- neaplicarea de către executant a soluţiilor stabilite de proiectant sau expert, pentru rezolvarea neconformităţilor, defectelor sau neconcordanţelor apărute în timpul execuţiei;
- nesesizarea Inspecţiei de stat în construcţii, lucrări publice, urbanism şi amenajarea teritoriului în cazul producerii unor accidente tehnice la construcţiile în execuţie, precum şi la cele în exploatare;
- neîndeplinirea, la termenul stabilit, a măsurilor cuprinse în actele de control.
După cum se poate constata, în cele mai multe cazuri este vorba de activităţi contravenţionale şi mai puţin de acte contravenţionale precum: "realizarea de către executant. .", "menţinerea după expirarea termenului de autorizaţie', "executarea cu încălcarea autorizaţiei ..." etc. situaţie cu o serie de implicaţii în privinţa procedurii de constatare şi aplicare a sancţiunilor.
Majoritatea contravenţiilor au un caracter "pur material", în sensul că rezultă din simpla nerespectare a prescripţiilor legale, fără a se mai căuta dacă autorul acestora a fost sau nu animat de o intenţie frauduloasă. Reaua-credinţa nu este un element constitutiv al contravenţiei, iar buna-credinţă nu înlătură răspunderea contravenţională. De asemenea, în mod evident, sancţiunea contravenţională, fără a înceta să fie o sancţiune specifică de drept administrativ, apare aici ca o garanţie a aplicării şi, deci, ca o sancţiune a neaplicării) normelor specifice de drept al urbanismului, în consecinţă, rolul de norme de construcţie revine normelor dreptului urbanismului, iar contravenţia se constituie ca una dintre sancţiunile nerespectării lor. De altfel, sub raportul structurii normei sancţionatorii, după precizarea în art. 26, alin l din Legea nr. 50/1991 a normelor de construcţie, în alineatul următor sunt enumerate sintetic sancţiunile contravenţionale aplicabile.
2. Constatarea contravenţiilor
Potrivit art. 35 din Legea nr. 50/1991 contravenţiile se constată de către persoane cu atribuţii de control din cadrul Inspecţiei de stat în construcţii, lucrări publice, urbanism şi amenajarea teritoriului, iar în cazurile prevăzute la art. 30, de către persoanele împuternicite de Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei si Internelor şi Serviciul Român de Informaţii.
Procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organele de control, se intentează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului direcţiei care coordonează activitatea de urbanism şi amenajare a teritoriului sau, după caz, preşedintelui ori vicepreşedintelui consiliului judeţean, primarului sau viceprimarului unităţii administrativ-teritoriale unde s-a săvârşit contravenţia. Inspecţia de stat are competenţă generală, materială şi teritorială în constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor în materie.
In cazul în care organele care au aplicat amenda apreciază că lucrările executate fără autorizaţie sau cu încălcarea acesteia îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru eliberarea unei autorizaţii, acestea pot stabili, prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, un termen în care contravenientul poate solicita şi obţine autorizaţia necesară sau, după caz, o nouă autorizaţie. In această situaţie, măsurile de desfiinţare a construcţiilor vor fi dispuse numai după expirarea termenului stabilit. Pornind de la faptul că formularul tipizat al procesului-verbal de constatare a contravenţiilor, aprobat prin Ordinul nr. 91/1991 al Departamentului pentru Urbanism şi Amenajarea Teritoriului din cadrul Ministerului Lucrărilor Publice, prin care s-au stabilit formularele, procedura de autorizare şi conţinutul documentaţiilor prevăzute de Legea nr.5O/1991, nu pretinde agentului constatator să facă în cuprinsul documentului menţiuni cu privire la data şi ora săvârşirii faptei ce constituie contravenţie, în literatura de specialitate s-a pus problema dacă în asemenea cazuri ar interveni nulitatea proceselor-verbale. S-a răspuns că, prin specificul contravenţiilor şi a modului de reglementare, Legea nr. 50/1991 se constituie ca o lege specială în raport cu O.G.2/2001, inclusiv în domeniul reglementării validităţii proceselor-verbale de contravenţie şi, ca atare, absenţa menţiunilor referitoare !a data şi ora săvârşirii contravenţiilor nu are relevanţă. Considerăm că, în această privinţă, răspunsul presupune o serie de distincţii şi nuanţări.
Astfel, potrivit art. 35 din Legea nr. 50/1991, în măsura în care prezenta lege nu dispune altfel se aplică prevederile Ordonanţa 2/2001privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor.
Aceasta înseamnă că, şi în privinţa cuprinsului procesului-verbal de constatare a contravenţiei, întrucât Legea nr. 50/1991 nu dispune nimic, se vor aplica prevederile art. 17 din O.G.2/2001, conform cărora documentul trebuie să cuprindă, sub sancţiunea nulităţii, "lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu". Şi aceasta, cu atât mai mult cu cât, fiind vorba de o nulitate absoluta înseamnă că normele pertinente din O.G.2/2001 au un caracter imperativ, nepermiţând nici un fel de derogare. Din acest punct de vedere, omisiunea din formularul tipizat aprobat prin Ordinul nr. 91/1991 care trebuie emis. ca orice act normativ ministerial "în baza şi în executarea legii" , nu poate fi interpretată ca o derogare de la cerinţele imperative ale unei legi. In plus, dacă în privinţa contravenţiilor conţine, data încheierii procesului-verbal poate semnifica şi momentul epuizării lor (prin intervenţia autorităţilor), în cazul contravenţiilor instantanee precizarea datei consumării acestora prezintă interes şi sub aspectul momentului începerii curgerii termenului de prescripţie".
Astfel încheiat, procesul-verbal face dovada până la proba contrarie şi întrerupe cursul termenului de prescripţie a aplicării sancţiunii contravenţionale.
3. Contenciosul privind drepturile terţilor revine instanţelor civile
Semnificaţia acestui contencios civil trebuie definită sub aspect negativ: obligaţia autorizaţiei de construire nu a fost instituită pentru a proteja drepturile terţilor, ci pentru a răspunde unor interese de ordin general.
Existenţa sau absenţa autorizaţiei de construire este fără efect asupra drepturilor terţilor, dar, în acelaşi timp autorizaţia de construire se eliberează şi cu respectarea anumitor drepturi ale terţilor.
S-a pus problema dacă un terţ este ţinut să respecte o autorizaţie de construire şi care sunt consecinţele juridice în cazul în care prin aceasta autorizaţiei i s-ar aduce un prejudiciu. Soluţiile date de practică au fost diferite, în Franţa, Curtea de Casaţie a ajuns la concluzia că un terţ se poate prevala de violarea unei reguli de urbanism în cazul unei autorizaţii de construire, dar acţiunea sa în responsabilitate civilă nu poate fi admisă decât dacă face proba unei tulburări de vecinătate ori a unei pagube cauzate de neregularitatea respectivă.
Dacă o construcţie este conformă cu autorizaţia de construire, în principiu nici o sancţiune civilă nu poate fi aplicată. Această situaţie este defavorabilă constructorului deoarece limitează cazurile de răspundere.
4. Prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale
Conform art.31 din Legea nr. 50/1991, dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute de acest act normativ se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei. Suntem în prezenţa unui termen special de prescripţie, mai lung decât cele practicate de obicei în materie contravenţională şi chiar de cel existent anterior Legii nr. 50/1991 în materia construcţiilor (3 luni).Problema principală o reprezintă, în acest context, stabilirea momentului începerii cursului termenului de prescripţie, întrucât contravenţiile la regimul de autorizare a construcţiilor sunt susceptibile, în mod obiectiv, de mai multe perioade de timp pentru fixarea momentului începerii lor. în literatura de specialitate au fost exprimate mai multe puncte de vedere în această privinţă. Astfel, în cadrul unei prime poziţii teoretice s-a considerat că în domeniul construcţiilor fără autorizaţie, cel care le face este pus într-o stare contravenţională ce subzistă tot timpul încălcării normelor prevăzute în actul normativ prin care se stabileşte şi sancţionează contravenţia. Ca atare, nu se poate considera cu temei că termenul de prescripţie curge din momentul în care s-a acţionat fără autorizaţie legală.
Dimpotrivă, alţi autori consideră că această concepţie nu poate fi acceptată întrucât ar duce la imprescriptibilitatea acestor contravenţii, ceea ce este neconform principiilor stabilite de O.G.2/2001. In sfârşit, în al treilea punct de vedere, care se bazează pe teza contravenţiei continuate, permanente a primului, se adaugă cerinţa ca regimul juridic al prescripţiei contravenţionale în cazul construcţiilor fără autorizaţie să fie văzut în contextul ansamblului regimului juridic administrativ care reglementează materia la data respectivă, în consecinţă, termenul de prescripţie ar începe să curgă de la începerea executării lucrărilor şi ar dura pană la împlinirea perioadei de 3 luni (termenul de prescripţie prevăzut de reglementarea anterioară), de la terminarea, întreruperea, sau luarea în folosinţă. Legea nr. 50/1991, prin reglementările sale, dacă nu înlătură complet obiectul controversei, contribuie într-o mare măsură la clarificarea acestuia, prin extinderea dreptului de prescripţie la 2 ani, conferirea dreptului agentului constatator ca odată cu aplicarea amenzii să dispună oprirea executării lucrărilor sau desfiinţarea construcţiilor nelegal realizate şi posibilitatea sesizării instanţei judecătoreşti, dacă contravenienţii nu s-au conformat, pentru a dispune, fie desfiinţarea construcţiilor, fie readucerea în starea iniţială a construcţiilor, precum şi a terenului ocupat de construcţie. Credem că rezolvarea problemei trebuie să plece de la distincţia dintre contravenţiile continue şi cele instantanee. Astfel, contravenţiile instantanee sunt cele care se realizează prin acţiuni ori omisiuni care se consumă printr-un singur act şi pentru care termenul de prescripţie curge din momentul în care actul a fost îndeplinit. In privinţa contravenţiilor continue, acestea constau într-o acţiune ori omisiune care se prelungeşte în timp, prin reiterarea constantă a voinţei culpabile a autorului, după actul iniţial, în acest caz, termenul de prescripţie curge din ziua când activitatea contravenţională a luat sfârşit şi nu din momentul dispariţiei urmărilor sale. Ca atare, termenul de 2 ani va începe să curgă diferenţiat, după caz, în cazul contravenţiilor instantanee din ziua consumării faptului, iar în privinţa contravenţiilor continue din momentul consemnării activităţii contravenţionale.
5. Readucerea în starea anterioară (iniţială)
Neconformarea de către persoanele sancţionate contravenţional în termen cu dispoziţiile procesului-verbal de contravenţie conferă organelor de inspecţie şi de control dreptul şi obligaţia de a sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz:
- încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei;
- desfiinţarea construcţiilor nelegal realizate.
In cazul admiterii cererii, instanţa stabileşte termenele limită ale măsurilor prevăzute mai sus. Măsura pe care o adoptă instanţa de a dispune readucerea în starea anterioară (iniţială) a construcţiilor ori terenurilor are caracterul mixt al unei pedepse şi unei reparaţii civile. Acest lucru este confirmat şi de măsura dispusă de Legea nr. 50/1991, în sensul că persoanele care au beneficiat de subvenţie pentru construirea unei locuinţe sau a unei case de vacanţă şi pentru care s-a dispus desfiinţarea construcţiilor, când acestea au fost executate fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia vor fi obligate să restituie subvenţiile primite, cu plata dobânzilor legale pentru perioada în care le-au folosit. In consecinţă, stingerea acţiunii publice rezultate din decesul contravenientului ori amnistia nu constituie un obstacol în dispunerea acestei măsuri de către instanţele judecătoreşti. Aşa cum s-a remarcat în literatura de specialitate, în practică poate să apară o interesantă problemă de drept în situaţia în care judecătoria ca instanţă de soluţionare a căii de atac a dispus anularea procesului verbal, în baza O.G.2/2001, iar ca instanţă civilă, sesizată în baza art. 32 din Legea nr.50/1991, dispune desfiinţarea construcţiilor.
Astfel, într-o opinie s-a considerat că în atare ipoteze, hotărârea instanţei civile este ilegală, "deoarece chiar în art. 32 alin. l din Legea 50/1991 se arată că numai în cazul în care persoanele sancţionate contravenţional nu s-au conformat" în termen dispoziţiilor din procesul verbal de contravenţie, primăriile vor sesiza instanţele judecătoreşti. Deci procesul verbal de sancţionare împreună cu termenul pentru executarea sancţiunilor complementare ar reprezenta temeiul juridic al acţiunii în justiţie. Se apreciază astfel că, dacă procesul verbal este anulat, în baza O.G.2/2001, pe cale de consecinţă logică acţiunea civilă în baza Legii nr. 50/1991 rămâne fără obiect. In plus, la acelaşi rezultat se ajunge şi pe calea principiului conform căruia accesorul urmează principalul. Să remarcă că, în practică, atare situaţii sunt aproape excluse, întrucât procedura în faza din faţa instanţei de judecată, pentru readucerea în starea anterioară a construcţiilor şi terenurilor, conform Legii nr.50/1991 presupune prezentarea şi existenţa unui proces-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunilor contravenţionale, valabil. Astfel, odată anulat procesul-verbal, nu mai poate fi vorba de neconformarea "în termen cu dispoziţiile din procesul verbal de contravenţie", ca o condiţie absolut necesară a sesizării instanţei.
6. Readucerea în starea anterioară a terenului pe cale administrativă
Ca o excepţie de la competenţa justiţiei în materie, art.28 din Legea nr.50/1991 a introdus posibilitatea ca această măsură să fie dispusă, în anumite condiţii, şi de autorităţile administraţiei publice locale. Astfel, construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând domeniului public al statului, al judeţelor, oraşelor sau comunelor, vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă de către autoritatea administraţiei publice competente, fără sesizarea instanţelor judecătoreşti, la expirarea termenului stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, pe cheltuiala contravenientului.
Deşi nu perfect adaptate cerinţelor practicii socio-juridice, reglementările privind contravenţiile la regimul de autorizare a construcţiilor, cuprinse în special în Legea nr. 50/1991, prezintă o serie de elemente particulare, care concură la realizarea unui specific aparte. Aceasta decurge, în primul rând, din faptul că autorizaţia de construire ne apare acum şi ca o sancţiune a nerespectării regulilor de urbanism.
7. Răspunderea penală
Legea nr. 50/1991 (art. 21) stabileşte trei infracţiuni în materie:
- executarea, fără autorizaţie a lucrărilor de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum şi orice alte lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate la construcţii reprezentând monumente istorice, inclusiv la cele din zonele lor de protecţie, stabilite potrivit legii;
- continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control;
- întocmirea ori semnarea proiectelor tehnice, precum şi a proiectelor pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii pentru alte specialităţi decât cele certificate prin diplomă universitară, în condiţiile prevăzute la art. 6^2.
Legea nr. 10/1995 (art. 31 şi 32) stabileşte şi ea două infracţiuni în materie:
- proiectarea, verificarea, expertizarea, realizarea unei construcţii ori executarea de modificări a acesteia, fără respectarea reglementărilor tehnice privind stabilitatea şi rezistenţa, dacă acestea ar putea produce una sau mai multe dintre următoarele consecinţe: pierderi de vieţi omeneşti, vătămare gravă a integrităţii corporale ori a sănătăţii uneia sau mai multor persoane, distrugerea totală sau parţială a construcţiei, distrugerea ori degradarea unor instalaţii sau utilaje importante, ori alte consecinţe deosebit de grave.
- continuarea lucrărilor de construcţii executate necorespunzător şi oprite prin dispoziţii ale organelor de control, în toate cazurile în care acestea le afectează rezistenţa şi stabilitatea. Actele normative sus-amintite stabilesc reguli clare şi precise referitoare la calitatea în construcţii şi cu privire la autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, cât şi infracţiunile la aceste regimuri. Prin incriminarea acestor fapte legiuitorul a urmărit ocrotirea activităţii din domeniile sus-arătate şi prin intermediul mijloacelor de drept penal. Aşadar legile pe care le comentăm, sunt legi extrapenale care conţin însăşi norme penale, bineînţeles diferite şi deosebite între ele.
Analiza elementele infracţiunilor prevăzute de Legea
nr. 50/1991.
Obiectul juridic îl formează relaţiile sociale cu privire la respectarea
dispoziţiilor legale referitoare la autorizarea executării construcţiilor şi ale măsurilor pentru realizarea locuinţelor. Subiectul activ nemijlocit (autor) poate fi orice persoană (nefiind circumstanţiat) care îndeplineşte condiţiile cerute de lege şi care săvârşeşte una din faptele incriminate. Infracţiunile pe care le comentam pot fi comise în toate formele de participaţie - coautorat, instigare, complicitate. Subiect pasiv este statul ca reprezentant al societăţii interesate în respectarea dispoziţiilor legale privind autorizarea executării construcţiilor şi a măsurilor pentru realizarea locuinţelor. Latura obiectivă constă în diferite acţiuni prevăzute în textele de încriminare. În cazul infracţiunii prevăzute de art. 21 lit. a elementul material constă în acţiunea de a executa fără autorizaţie sau cu încălcarea acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. b. Rezultă că infracţiunea subzistă şi atunci când subiectul, deşi posedă autorizaţie de construcţie, nu respectă totuşi dispoziţiile cuprinse în acest document. În situaţia faptei penale, reglementate de art. 21 lit. b, elementul material se exprimă tot printr-o acţiune şi anume aceea de a continua lucrările, deci se duce mai departe execuţia lucrării fără autorizaţie sau cu încălcarea prevederilor acesteia, după dispunerea opririi lucrărilor de către organele care au aplicat amenda contravenţională. Urmarea imediată în cazul infracţiunilor analizate constă în crearea unei stări de pericol pentru acele interese ale statului referitoare la regimul autorizării executării construcţiilor şi realizării locuinţelor, iar pe de altă parte în cauzarea unor prejudicii materiale, în sensul că subiectul activ se sustrage de la plata taxelor în vederea eliberării autorizaţiei şi a celorlalte documente stabilite de lege.
Legătura de cauzalitate dintre urmarea imediată şi oricare din faptele
comentate rezultă din însăşi materialitatea lor (ex re).
Infracţiunile prevăzute în Legea nr.50/1991 sunt susceptibile de toate formele imperfecte, însă legiuitorul a incriminat numai fapta consumată. Infracţiunea se consumă în momentul în care se comite oricare dintre acţiunile incriminate, moment în care se produce şi urmarea periculoasă a faptei, adică starea de pericol pentru ansamblul valorilor sociale apărate de lege. Latura subiectivă constă în vinovăţie care se manifestă sub forma intenţiei directe sau indirecte. Prin urmare, făptuitorul prevede consecinţele ce decurg din fapta sa şi urmăreşte sau acceptă producerea acestora. Mobilul şi scopul nu sunt prevăzute în textul legal, dar desigur o dată evidenţiate şi dovedite, aceste elemente vor juca un rol semnificativ în individualizarea pedepsei. Acţiunea penală în cazul infracţiunilor comentate se pune în mişcare din oficiu. Urmărirea penală o efectuează organele de poliţie, iar competenţa de judecată revine judecătoriilor. Conform art. 22, în cazul săvârşirii faptelor prevăzute la art. 21, organele de inspecţie şi control prevăzute la art. 24 sunt obligate să sesizeze organele de urmărire penală.
Analiza elementelor infracţiunilor prevăzute de Legea
nr. 10/1995
Înainte de a trece să analizez infracţiunile prevăzute în Legea nr. 10/1995, am considerat necesar să explic înţelesul unor termeni şi texte ale actului normativ. În acest sens art. 2 arată că prevederile prezentei legi se aplică construcţiilor de orice categorie şi instalaţiilor aferente acestora – indiferent de forma de proprietate sau destinaţie - denumite în continuare construcţii, precum şi lucrărilor de modernizare, modificare, consolidare şi de reparaţii ale acestora. Potrivit textului legal sunt exceptate, respectiv sunt excluse din categoria „construcţii" în conceptul definit la alin. l clădirile pentru locuinţe cu parter şi parter plus un etaj, anexele gospodăreşti situate în mediul rural şi în satele ce aparţin oraşelor, precum şi construcţiile provizorii. În conformitate cu prevederile art. 3 prin Legea nr. 10/1995 se instituie sistemul calităţii în construcţii, care să conducă la realizarea şi exploatarea unor construcţii de calitate corespunzătoare, în scopul protejării vieţii oamenilor, a bunurilor acestora, a societăţii şi a mediului înconjurător. Art. 5 prevede că pentru obţinerea unor construcţii de calitate corespunzătoare sunt obligatorii realizarea şi menţinerea pe întreaga durată de existenţă a construcţiilor o serie de cerinţe cum ar fi: rezistenţă şi stabilitate; siguranţă în exploatare; siguranţă la foc; igienă, sănătatea oamenilor, refacerea şi protecţia mediului; izolaţie termică etc., aceste obligaţii revenind factorilor implicaţi în conceperea, realizarea şi exploatarea construcţiilor, ca de exemplu, investitori, cercetători, proiectanţi, verificatori de proiecte, fabricanţi şi furnizori de produse pentru construcţii, executanţi, experţi tehnici, autorităţile publice şi asociaţiile profesionale de profil etc. (art. 6). În sensul legii, realizarea construcţiei presupune un ansamblu de activităţi etapizate, care începe cu elaborarea concepţiei privind construcţia şi se încheie cu recepţionarea acesteia, incluzând proiectarea şi verificarea proiectelor, verificarea şi certificarea calităţii produselor destinate construcţiei, execuţiei construcţiei şi verificarea calităţii execuţiei, expertizarea tehnică a proiectelor şi construcţiilor.
Modificările sau intervenţiile la construcţiile existente privesc activităţi de transformare, reconstruire, consolidare, extindere, desfiinţare parţială, precum şi lucrările de reparaţii, care se fac numai pe baza unui proiect avizat de proiectantul iniţial al clădirii sau a unei expertize tehnice întocmite de un expert tehnic atestat şi se consemnează obligatoriu în cartea tehnică a construcţiei. Pentru asigurarea calităţii în construcţii organele abilitate elaborează regulamente şi proceduri prin care se prevăd reglementări tehnice privind stabilitatea şi rezistenţa construcţiilor. Mai trebuie semnalat faptul că normativele a căror încălcare angajează răspunderea penală a persoanelor vinovate sunt exclusiv acele reglementări tehnice privind rezistenţa şi stabilitatea construcţiilor. Potrivit art. 20 controlul de stat al calităţii în construcţii cuprinde inspecţii la investitori, la unitatea de proiectare, de execuţie, de exploatare şi de postutilizarea construcţiilor privind existenţa şi respectarea sistemului calităţii în construcţii. În conţinutul actului normativ sunt prevăzute printre altele obligaţii şi răspunderi pentru proiectanţi, pentru executanţii lucrărilor, cât şi pentru proprietarii construcţiilor. În continuare, voi analiza elementele infracţiunilor prevăzute de Legea nr. 10/1995. Astfel, obiectul juridic, care este complex, este format din relaţiile sociale privitoare la o serie de atribute esenţiale ale persoanei luate în parte, respectiv viaţa, integritatea corporală şi sănătatea acesteia. Pe de altă parte, sunt lezate şi relaţiile sociale a căror formare, desfăşurare şi dezvoltare sunt asigurate şi prin apărarea patrimoniului, precum şi relaţiile sociale privind mediul (sistemul ecologic). Obiectul material subzistă numai în cazul infracţiunii prevăzute de art.31 alin. 2, acest obiect constituindu-1 corpul victimei atunci când prin activitatea infracţională sunt vizate valori precum: viaţa, integritatea corporală şi sănătatea, precum şi anumite bunuri proprietate publică sau privată - construcţii, instalaţii degradate, deteriorate sau distruse, utilaje, elemente componente ale sistemului ecologic (solul, apa, pădurea etc.).
Conform textului legal, subiectul activ nemijlocit (autor) poate fi orice
persoană (nefiind circumstanţial) care îndeplineşte condiţiile cerute de lege şi care săvârşeşte una din faptele incriminate. Trebuie însă observat că subiectul activ este circumstanţial, respectiv calificat, în mod expres prin alte norme existente în cuprinsul actului normativ. Astfel, este considerat autor al faptelor penale comentate, proiectantul, responsabilul tehnic cu execuţia, expertul tehnic (atestat angajat pentru verificarea proiectului, lucrării de construcţie sau construcţiei aflate în exploatare, fabricantul şi furnizorul de produse destinate construcţiei, a căror activitate specifică este desfăşurată prin încălcarea reglementărilor tehnice privind stabilitatea şi rezistenţa construcţiei. În literatura juridică se susţine că răspunderea penală a unor persoane (investitor, cercetător, proprietar, utilizator sau postutilizator, inspector de stat în construcţii - persoane care nu au fost nominalizate mai sus) poate fi angajată doar în forma instigării ori complicităţii, deoarece textul incriminator a restrâns sfera răspunderii în modalitatea autoratului, la segmentul de specialişti nemijlocit angajaţi în procesul de proiectare, verificare, expertizarea unei construcţii ori executare de modificări ale acesteia. Tot astfel, se susţine în continuare subiectul activ al infracţiunii prevăzute de art. 32 este calificat printr-o altă normă decât aceea penală, iar acest subiect este numai responsabilul tehnic cu execuţia (antreprenor, diriginte de şantier),întrucât doar acest factor implicat - dintre toţi ceilalţi enunţaţi în art.6 alin. are competenţa de a dispune continuarea executării lucrărilor oprite de organele de control. În situaţia când ceilalţi factori implicaţi (de pildă investitor, proprietar) solicită, respectiv pretind responsabilului tehnic cu execuţia să continue lucrările de construcţii sistate prin dispoziţiile organelor de control – consider că aceştia trebuie să răspundă penal pentru instigare la fapta penală reglementată de art. 32. Infracţiunile pe care le analizăm pot fi comise în toate formele de participaţie - coautorat (bineînţeles sub rezerva , ca participanţii să aibă una din calităţile cerute de lege) instigare sau complicitate. Subiectul pasiv este statul ca reprezentant al societăţii interesate în ocrotirea valorilor protejate de lege. Subiectul pasiv poate fi însă şi orice persoană fizică sau juridică, ale cărei drepturi au fost periclitate prin infracţiune. Latura obiectivă constă în diferite activităţi prevăzute în textele incriminatoare, în cazul infracţiunii reglementate de art. 31 elementul material constă fie într-o acţiune - proiectarea sau executarea construcţiei sau furnizarea unor materiale pentru construcţie etc., toate acestea în condiţii ilegale – fie printr-o inacţiune - necuprinderea în proiect, ori neexecutarea fizică pe teren a unor lucrări necesare satisfacerii cerinţelor de rezistenţă şi stabilitate impuse de normele legale. Potrivit art. 32 în cazul acestei infracţiuni elementul material constă într-o
acţiune, respectiv, activitatea subiectului activ de a continua lucrările executate necorespunzător şi oprite prin dispoziţii ale organelor de control, bineînţeles în toate cazurile în care acestea le afectează rezistenţa şi stabilitatea. Urmare imediată în cazul infracţiunilor prevăzute de art. 31 şi 32 constă în crearea unei stări de pericol în raport de conţinutul faptelor incriminate. Astfel, în cazul faptelor reglementate de art. 31 alin. l, această urmare constă în producerea unei stări de pericol pentru atributele persoanei - viaţa, integritatea ori sănătatea acesteia, sau pentru integritatea bunurilor materiale la care face referire textul legal. Cu privire la acest aspect, este de semnalat faptul, că legiuitorul cere pentru existenţa infracţiunii doar aptitudinea, posibilitatea de a se provoca una dintre consecinţele prevăzute în norma legală (pierderi de vieţi omeneşti, vătămarea gravă a integrităţii corporale ori a sănătăţii etc.).În cazul variantei prevăzute de art. 31 alin. 2 fiind vorba de o infracţiune de rezultat, urmarea imediată constă în producerea uneia sau a mai multor consecinţe din cele enumerate m norma legală. Urmarea imediată la infracţiunea reglementată de art. 32 este la fel cu aceea de la fapta prevăzută de art.31 alin. l, respectiv ea constă într-o stare primejdioasă ce se naşte pentru valorile protejate
de textele legale. Menţionez că legătura de cauzalitate dintre urmarea imediată şi faptele prevăzute de art. 31 alin. l şi art. 32 rezultă din însăşi materialitatea infracţiunilor, ex re. Este necesar însă ca organele de urmărire penală şi instanţele de judecată să dovedească, să stabilească în cazul modalităţii prevăzute de art.32alin. 2, că între infracţiunea săvârşită şi rezultatul produs – moartea persoanei, distrugerea construcţiilor etc. există un raport de la cauză la efect, respectiv că fapta inculpatului a produs rezultatul menţionat în text. Sub aspectul formei de vinovăţie, infracţiunile comentate pot fi săvârşite cu intenţie directă sau indirectă. Mobilul cu care a acţionat
infractorul sau scopul urmărit de acesta nu prezintă relevanţă pentru existenţa infracţiunii, ci doar pentru dozarea pedepsei. Infracţiunile prevăzute de Legea nr. 10/1995 sunt susceptibile de toate formele imperfecte, însă legiuitorul a incriminat numai fapta consumată. Infracţiunile se consumă în mod diferit, instantaneu, în momentul exercitării activităţii de proiectare, verificare, expertizare, realizare a construcţiei sau modificare a construcţiei ori de continuare a lucrărilor de construcţie în condiţii contrare reglementărilor tehnice sau după oprirea lucrărilor în situaţia faptelor reglementate de art. 31 alin. l şi art. 32 şi la momentul producerii uneia sau a mai multor consecinţe din cele arătate în text - în cazul infracţiunii prevăzute de art. 31 alin. 2. Sub aspect procesual menţionez faptul că, acţiunea penală se pune în
mişcare din oficiu. Urmărirea penală o efectuează organele de poliţie, iar competenţa de judecată revine judecătoriilor. Este de semnalat însă că, atunci când s-a produs moartea unei persoane ori
au avut loc distrugeri de bunuri cu consecinţe deosebit de grave sau s-a produs un dezastru - urmărirea penală o efectuează obligatoriu procurorul, iar judecata aparţine tribunalului.
8. Probleme de drept comparat
Regimul autorizaţiei (permisului) de construire in Franţa
Printr-un decret dat de împăratul Napoleon al III-lea în 1852, la cererea baronului Haussmann, constructorii erau obligaţi să depună la primării un plan al edificiului pe care doreau să-1 ridice. După diverse modificări, o lege din 15 iunie 1943, validată printr-o ordonanţă din 27 octombrie 1945, a instituit permisul de construire "în numele Statului".Modul de atribuire a acestui document indispensabil pentru orice construcţie a fost schimbat la l aprilie 1984, prin decretele de aplicare a legilor de descentralizare din 7 ianuarie şi 22 iulie 1983. De atunci competenţa de acordare a permisului de construire în comunele dotate cu plan de ocupare a solului (POS) revine primăriilor.Documentul trebuie să fie aprobat de consiliul municipal. La Paris, Lyon şi Marseille primarul arondismentului emite un aviz, înainte ca primarul oraşului să se pronunţe. In absenţa POS, eliberarea permisului de construcţie rămâne în competenţa primarului, dar acesta acţionează, de această dată, în numele Statului, în acelaşi timp, în 15 cazuri (imobile de mare înălţime, birouri, construcţii într-un sector de conservare etc.) competenţele de eliberare a permisului revin prefectului, după avizul primarului. Cererea trebuie depusă la primărie, la un "ghişeu unic"', însoţită de o serie de documente (situaţia terenului, natura lucrărilor preconizate, densitatea construcţiilor etc.). Dosarul trebuie, în majoritatea cazurilor, să fie stabilit de un arhitect. Instrumentarea cererii este efectuată de către serviciile comunei, ale unei grupări de colectivităţi teritoriale ori ale Direcţiei departamentale a echipamentului (DDE), întrucât statul este cel care eliberează permisul. In practică, aproape 95% dintre permisele de construire sunt instrumentate de DDE. Termenul de realizare este în general de 2 luni. în caz de refuz, decizia trebuie să fie motivată. Durata validităţii unui permis de construire este de 2 ani. Permisul, nefiind ataşat unei persoane, ci terenului pe care urmează să se construiască, este cesibil.Recursul împotriva deciziei este posibil în faţa tribunalului administrativ din partea solicitantului, în caz de refuz, locuitorii ori asociaţiile pot contesta acordarea unui permis de construire. Dar aceste demersuri nu implică suspendarea lucrărilor. De altfel, o anulare a permisului de construire are puţine efecte practice: pentru obţinerea reparaţiei, o altă procedură trebuie angajată în faţa judecătorului civil care ordonă demolarea. În privinţa lucrărilor, pe durata şantierului, autorităţile administrative au un drept de vizită, în 30 de zile care urmează sfârşitului lucrărilor, trebuie făcută o declaraţie de finalizare a lucrărilor de către beneficiarul permisului. Un certificat de conformitate va fi eliberat apoi de primar sau de prefect. Conform legii din 2 martie 1982, prefectul nu mai exercită un control a priori asupra comunelor. Dar toate actele autorităţilor comunale rămân supuse unui control aposteriori. Reprezentantul statului în departamente deferă tribunalului administrativ deliberările, hotărârile, actele şi convenţiile pe care le consideră contrare legalităţii, în termen de 2 luni după terminarea acestora. Legea de orientare pentru amenajarea şi dezvoltarea teritoriului a introdus o dispoziţie suplimentară, care întăreşte puterea prefecţilor, stipulând că cererile de amânare a execuţiei depuse de aceştia au un efect suspensiv imediat pe o durată de o lună.