Izvoarele dreptului urbanismului nu sunt fundamental diferite de cele ale altor ramuri de drept. Din punct de vedere metodologic vom aborda ca atare categoriile actelor normative în raport cu forţa şi semnificaţia lor juridică.
a) Constituţia
Legea fundamentală din 8 decembrie 1991 modificata si completata prin legea de revizuire nr.429/2003, nu abordează în mod expres problemele urbanismului, lăsând legilor ordinare această sarcină. Totuşi, prevederile privitoare la organizarea administrativă, domeniul public şi restricţiile impuse dreptului de proprietate au implicaţii în această materie. Astfel, art. 3, privind 'Teritoriul", stabileşte, între altele, că acesta este inalienabil organizat sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe şi că, în condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii.
Totodată, prin art. 14 drept capitală a României este stabilit Municipiul Bucureşti. Referitor la limitările dreptului de proprietate, art. 41 din Constituţie consacră o serie de reguli cu aplicare şi în domeniul dreptului urbanismului. Astfel:
- cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de
proprietate asupra terenurilor numai in condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeana si din alte tratate internaţionale la care tara noastră este parte, pe baza de reciprocitate, precum si prin moştenire legala (art. 44, alin.2);
- nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de
utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă
despăgubire (art. 44, alin.3);
- pentru lucrări de interes general, autoritatea publică
poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia
de a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului,
plantaţiilor sau construcţiilor, precum şi pentru alte daune
imputabile statului (art. 44, alin.5);
- dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului (art. 44, alin.7).
Restrângerea exerciţiului acestor drepturi şi libertăţi trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii fundamentale în cauză.
In privinţa celei de-a treia categorii de dispoziţii constituţionale cu incidenţe în materie, acestea sunt cuprinse în art.136 din legea fundamentală, care, printre altele, stabilesc bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice (bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian etc.), caracterul lor inalienabil şi modul de administrare, concesionare ori închiriere.
b) Legea
Este des întâlnită ca izvor al dreptului urbanismului, chiar dacă sunt rare cazurile în care legiuitorul stabileşte el însuşi reguli de fond. De obicei, acesta se mărgineşte la a abilita autorităţile învestite cu putere de a emite reglementări juridice să edicteze aceste reguli, precizând, eventual, principiile procedurilor de urmat. In prezent, unele legi reglementează direct aspecte care interesează afectarea şi amenajarea spaţiului urban, precum : Legea nr. 18/1991[1] a fondului funciar, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea construcţiilor, Legea nr.33/1994[2] privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, Legea nr. 10/1995[3] privind calitatea în construcţii, Legea nr.71/1996[4] privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional - Secţiunea I - Căi de comunicaţii, Legea nr. 171/1997[5] privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional - Secţiunea a II - a - Apa etc.
Codul civil român[6] cuprinde o serie de norme cu privire la domeniul public care interesează dreptul urbanismului.
Astfel, unele bunuri ale domeniului public sunt enumerate în art. 476 Codul civil, chiar dacă formulările sunt oarecum învechite, iar reairnul general al servituţilor (art. 576 - 589) se aplică şi în materia urbanismului, cu unele particularizări.
c) Actele guvernamentale
Conform art. 108 din Constituţie, Guvernul adoptă hotărâri (pentru organizarea executării legii) şi ordonanţe (emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de acestea). Dintre hotărârile guvernamentale care constituie izvor al dreptului urbanismului menţionăm, în primul rând, pe cele referitoare la organizarea şi funcţionarea ministerului de resort ori a altor structuri cu competenţe în materie precum : Hotărârea Guvernului nr.507/1997[7], H.G.nr.906/2001[8] privind Consiliul Interministerial de Avizare Lucrări Publice de Interes Naţional şi Locuinţe Sociale, cele referitoare la domenii specifice si aici amintim H.G nr. 766/1997[9] pentru aprobarea unor regulamentari privind calitatea în construcţii, H.G.nr.31/1996[10] pentru aprobarea metodologiei de avizare a documentaţiilor de urbanism privind zone şi staţiuni turistice şi a documentaţiilor tehnice privind construcţii din domeniul turismului. Un loc aparte îl ocupă, în acest context, Regulamentul general de urbanism, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 525/1996[11]. In măsura în care reglementează aspecte ale amenajării oraşelor şi ordonanţele guvernamentale au calitatea de izvor al dreptului urbanismului, numărul lor menţinându-se, până în prezent, relativ restrâns. Este vorba, de exemplu, de Ordonanţa nr.20/1994[12] privind măsuri pentru reducerea riscului seismic al construcţiilor existente ori de Ordonanţa nr.129/1998[13] privind declararea ca zonă de interes naţional a unui ansamblu din perimetrul central al Municipiului Bucureşti, incluzând Noul Centru Civic şi Centrul Istoric, şi stabilirea condiţiilor de realizare a investiţiilor pentru ansamblul urbanistic din această zonă. Alături de aceste acte guvernamentale o contribuţie importantă o au ordinele şi instrucţiunile ministerelor, ca de exemplu, Ordinele Ministrului transporturilor nr.49/1998[14] pentru aprobarea Normelor tehnice privind proiectarea şi realizarea străzilor în localităţile urbane şi nr. 50/1998 pentru aprobarea Normelor tehnice privind proiectarea şi realizarea străzilor în localităţile rurale, Ordinul nr.91/1991[15] al Departamentului pentru Urbanism şi Amenajarea Teritoriului prin care s-au aprobat formularele, procedura de autorizare şi conţinutul documentaţiilor prevăzute de Legea nr. 50/1991, Ordinul MLPAT nr. 63/1998[16] privind obligaţia afişării la loc vizibil a panoului de identificare a investiţiei, etc.
d) Actele autorităţilor publice locale
In sfârşit, hotărârile cu caracter normativ ale consiliilor judeţene şi locale, emise în exercitarea atribuţiilor de aprobare a orientărilor generale şi, respectiv, a programelor de dezvoltare urbanistică şi amenajare a teritoriului conferite de Legea nr. 215/2001[17] privind administraţia publică locală constituie izvoare ale dreptului urbanismului. Aşa, de pildă, prin asemenea acte normative se aprobă planul urbanistic general şi zonal şi regulamentele aferente. Izvoarele reglementare propriu-zise de drept a urbanismului, prezintă unele particularităţi.
Acestora le revine sarcina de a stabili marea majoritate a regulilor de fond în materie. De cele mai multe ori, textului reglementării îi este asociat un document grafic (o hartă de detaliu) care precizează câmpul de aplicare a prevederilor edictate, în teren.
Relativ rar regulile de fond sunt edictate la nivel naţional, precum cele cuprinse în regulamentul general de urbanism, elaborat de către ministerul de resort, pe baza principiilor generale ale activităţii de urbanism, şi amenajare a teritoriului stabilite prin lege. Jurisprudenţa administrativă şi, în mod accesoriu, cea civilă şi penală este puţin abundentă şi practic nesemnificativă în dreptul urbanismului din România. Ea se reduce mai ales la domeniul autorizaţiilor de construire.
[1] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 1 din 5 ianuarie 1998. Republicată în temeiul art. VII din Legea nr. 169 din 27 octombrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 299 din 4 noiembrie 1997, dându-se textelor o nouă numerotare. Menţionăm că Legea nr. 169/1997 conţine şi unele articole proprii, numerotate de la II la V, care nu au fost încorporate în textul republicat al Legii nr. 18/1991 şi care sunt reproduse în nota de la pag. 16. Legea nr. 18 din 19 februarie 1991 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 20 februarie 1991 şi a mai fost modificată prin Legea nr. 29 din 21 martie 1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 22 martie 1991, prin Ordonanţa Guvernului nr. 23 din 21 august 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 28 august 1992 (aprobată prin Legea nr. 114 din 18 noiembrie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 30 noiembrie 1992), prin Ordonanţa Guvernului nr. 46 din 12 august 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 241 din 29 august 1994 (aprobată prin Legea nr. 132 din 22 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 23 decembrie 1994), prin Ordonanţa Guvernului nr. 20 din 4 august 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 184 din 15 august 1995 (aprobată prin Legea nr. 104 din 16 noiembrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 21 noiembrie 1995), prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 5 din 31 august 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 2 septembrie 1996 (aprobată prin Legea nr. 47 din 4 aprilie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 8 aprilie 1997) şi prin Ordonanţa Guvernului nr. 57 din 28 august 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 30 august 1997.
[2] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 139 din 2 iunie 1994
[3]PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 12 din 24 ianuarie 1995
[4] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 166 din 29 iulie 1996
[5] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 325 din 24 noiembrie 1997
[6] Codul Civil a fost decretat la 26 noiembrie 1864, promulgat la 4 decembrie 1864 şi pus în aplicare la 1 decembrie 1865.
[7] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 247 din 22 septembrie 1997
[8] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 596 din 21 septembrie 2001
[9] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 352 din 10 decembrie 1997
[10] PUBLICATA ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 22 din 30 ianuarie 1996
[11] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 856 din 27 noiembrie 2002. Republicată în temeiul art. II din Hotărârea Guvernului nr. 855/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 14 septembrie 2001. Hotărârea Guvernului nr. 525 din 27 iunie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 149 din 16 iulie 1996, a fost rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 26 august 1996 şi a fost modificată şi completată prin Hotărârea Guvernului nr. 789 din 2 decembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 15 decembrie 1997, prin Hotărârea Guvernului nr. 59 din 4 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 8 februarie 1999, prin Hotărârea Guvernului nr. 960 din 18 noiembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 567 din 19 noiembrie 1999 şi prin Hotărârea Guvernului nr. 855 din 30 august 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 14 septembrie 2001.
[12] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 665 din 23 octombrie 2001. Republicată în temeiul art. IV din Legea nr. 460/2001 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 20/1994 privind măsuri pentru reducerea riscului seismic al construcţiilor existente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 31 iulie 2001, dându-se textelor o nouă numerotare. Ordonanţa Guvernului nr. 20/1994 a mai fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 150 din 15 aprilie 1998 şi ulterior modificată prin Ordonanţa Guvernului nr. 12/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 36 din 29 ianuarie 1999 (aprobată şi modificată prin Legea nr. 12/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 8 martie 2000) şi prin Legea nr. 460/2001.
[13] Respinsa prin LEGEA Nr. 539 din 25 noiembrie 2004, PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 1130 din 30 noiembrie 2004
[14] PUBLICATE ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 138 din 6 aprilie 1998
[15] PUBLICAT ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 228 din 14 noiembrie 1991
[16] PUBLICAT ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 345 din 11 septembrie 1998
[17] PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 204 din 23 aprilie 2001. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 738/2001. Modificări ulterioare : Legea nr.738/2001, Legea nr. 216/2002, Legea nr.161/2003, Legea nr.141/2004, Rectificarea publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 7 mai 2004.