Normele de drept administrativ reprezinta un comandament de conduita impus unor subiecti ai raportului de drept juridic administrativ, nascut cu ocazia executarii legii si a organizarii executarii legii.
Cele mai importante trasaturi ale normei de drept administrativ :
- varietatea deosebita a domeniilor in care norma de drept administrativ reglementeaza;
- priveste imprejurarea ca acestea sunt emise in baza executarii legii si organizarii executarii legii, exceptie facand normele de drept administrativ cuprinse in Constitutie;
- reglementeaza acele raporturi juridice care iau nastere in relatiile dintre autoritatile administratiei publice centrale sau locale sau intre autoritatile administratiei publice si particulari (persoane fizice si persoane juridice).
Orice norma juridica, si pe cale de consecinta si norma juridica de drept administrativ, are o structura logico-juridica, care presupune existenta a trei elemente componente a normei de drept administrativ : ipoteza, dispozitia si sanctiunea.
Ipoteza este partea din norma juridica care cuprinde imprejurarile sau conditiile in care se realizeaza actiunea sau inactiunea. Ex. legea contenciosului administrativ prevede ca orice persoana vatamata, intr-un drept recunoscut de lege sau intr-un interes legitim, se poate adresa instantei de contencios administrativ pentru recunoasterea dreptului pretins, anularea actului administrativ care i-a produs vatamarea si acoperirea prejudiciului produs. Pentru a afla ipoteza acestei norme de drept administrativ vom formula urmatoarea intrebare : « In ce conditii se poate adresa o persoana in contencios administrativ impotriva unui act admnistrativ ? » Raspuns : « Orice persoana vatamata intr-un drept recunoscut de lege sau prin tacerea administrativa reprezinta ipoteza normei de drept ».
Dispozitia normei de drept o regasim in actiunea pe care o are la indemana persoana respectiva in cazul in care sunt intrunite conditiile ipotezei. Dispozitia este cea mai importanta parte a normei de drept, ea cuprinzand in continutul ei actiunea sau inactiunea pe care subiectul de drept administrativ este obligat s-o aiba sau are facultatea de a o avea.
Cunoastem mai multe tipuri de dispozitii:
- onerative : potrivit acestor dispozitii, subiectul raportului juridic de drept administrativ are obligatia de a savarsi o actiune sau de a respecta un anumit tip de comportament, impus ca atare de dispozitie. Ex. presedintele Romaniei este si presedintele Consiliului Suprem de Aparare al Tarii. In acest caz, persoanei care este aleasa presedinte a tarii i se impune ca in calitatea de sef al Consiliului Suprem de Aparare al Tarii sa aiba un anumit comportament, sa-si indeplineasca atributiile rezultate din ocuparea functiei.
- prohibitive : interzic un anumit tip de actiune. Ex. normele de drept administrativ, cuprinse in legea 50/1991 cu privire la autorizarea constructiilor, cuprind numeroase dispozitii prohibitive, precum acelea privind interzicerea construirii fara autorizatie de construire.
Unii teoriticieni apreciaza ca normele de drept administrativ onerative si prohibitive pot fi clasificate impreuna sub denumirea de norme/dispozitii imperative.
Spre deosebire de dispozitiile imperative, exista dispozitii permisive care nici nu obliga la desfasurarea unei anumite actiuni, impunand un anumit tip de comportament, dar nici nu-l interzic. Ex. norma de drept potrivit careia presedintele Romaniei poate participa la sedintele Guvernului, este o norma permisiva pentru ca nici nu interzice si nici nu impune un anumit mod de comportare al presedintelui, acesta avand aptitudinea de a opta.
- de recomandare : sunt asemanatoare dispozitiilor permisive, numai ca in acest caz nu este vorba de a opta intre un comportament sau altul, ca in cazul dispozitiilor permisive, ci este vorba de a-si insusi sau nu un anumit tip de comportament. Ex. regulamentul cadru de functionare a Consiliilor Locale a fost adoptat prin hotarare de Guvern in 2002, el presupunand un manunchi de norme de drept, care contin dispozitii de recomandare in activitatea Consiliilor Locale, in baza autonomiei locale, insa si a legii administratiei locale 215/2001. Orice Consiliu Local este indriduit sa-si adopte prin hotarare de Consiliu propriul regulament de functionare, luand in considerare sau nu normele de recomandare cuprinse in regulamentul cadru.
- de stimulare : exista norme de drept administrativ care in continutul lor au dispozitii care presupun recompensa sau stimularea unor actiuni. Astfel, potrivit legii administratiei publice locale, de exemplu, Consiliile Locale sunt indriduite sa acorde calitatea de cetatean de onoare unor personalitati, de pe plan local sau national, care s-au remarcat prin fapte deosebite. Dispozitiile unor astfel de norme sunt dispozitii de stimulare.
Dupa gradul de generalizare, exista dispozitii cu caracter general sau special. Distinctia consta in aplicabilitatea pe care aceste dispozitii o au, raportat la o categorie de cetateni sau la totalitatea cetatenilor de pe teritoriul unui stat. Trebuie facute precizarea ca pozitionarea normelor generale cu aplicabilitate generala in raport cu drepturile generale este pur relativa, in sensul ca dispozitiile unor norme de drept administrativ pot fi generale in raport cu alte dispozitii, dar pot fi si speciale, atunci cand sunt privite in comparatie cu norme de drept a caror aplicabilitate este mai mare.
Sanctiunea este cea de-a treia parte componenta a normei de drept administrativ. Ea reprezinta masura luata in cazul incalcarii tipului de comportament impus de dispozitia normei de drept administrativ. Sanctiunea, in dreptul administrativ, priveste acele fapte care au un grad de pericol social mult mai redus decat infractiunea. Principalele forme de sanctiune sunt amenda si avertismentul. Persoanele care constata savarsirea unei contraventii si care aplica sanctiunea se numesc agenti constatatori, iar procedura in baza careia se sanctioneaza contraventia poarta denumirea de procedura contraventionala. Sanctiunile le putem regasi chiar in cuprinsul normei de drept, in cadrul aceluiasi act administrativ, dar exista cazuri in care sanctiunea este cuprinsa intr-un act administrativ diferit de cel care cuprinde ipoteza si dispozitia normei de drept. Sanctiunile de asemenea pot fi determinate de exactitate in cazul unor norme de drept administrativ, atunci cand agentul constatator are obligatia de a constata fapta care constituie contraventie si de a aplica sanctiunea in forma si cuantumul prevazut de norma de drept. Exista insa si sanctiuni care sunt relativ determinate, in sensul ca norma de drept administrativ prevede un minim si un maxim al sanctiunii, agentul constatator fiind cel care, in baza imprejurarilor existente si a trasaturilor specifice faptei, stabileste cuantumul amenzii contraventionale, situat intre minimul si maximul prevazut de lege.
Unele norme de drept administrativ cuprind sanctiuni alternative, in sensul ca, pentru unele fapte considerate contraventii, agentul constatator poate aplica o sanctiune sau alta. Ex. optiunea intre amenda si avertizare – cazul unor contraventii la regimul circulatiei.
- sanctiuni cumulative: pentru una si aceeasi fapta se aplica doua sau mai multe sanctiuni. Ex. un agent economic care-si desfasoara activitatea in alimentatia publica si care este sanctionat de catre agentul constatator pentru conditiile de igiena necorespunzatoare din unitatea de alimentatie publica. Astfel, agentului economic i se poate aplica de catre agentul constatator sanctiunea amenzii, dar in acelasi timp, ca sanctiune cumulativa, unitatea poate fi inchisa pana in momentul in care vor fi solutionate deficientele constatate.
Actiunea in timp a normei de drept administrativ
Norma de drept administrativ, ca orice norma de drept, are o viata proprie. La fel ca si oamenii, normele se «nasc», «traiesc» si «mor».
Nasterea unei norme de drept administrativ este asimilata intrarii sale in vigoare. O norma de drept administrativ intra in vigoare in functie de natura actului administrativ care contine norma de drept administrativ respectiva. Astfel, in cazul in care normele de drept administrativ sunt continute de o lege, acestea urmeaza sa intre in vigoare (sa produca efecte juridice) la trei zile dupa publicarea in Monitorul Oficial a legii respective. Aceasta prevedere este de natura constitutionala si este in vigoare incepand cu 2003, din momentul revizuirii Constitutiei. Pana in 2003 legile intrau in vigoare odata cu publicarea lor in Monitorul Oficial. Ratiunea modificarii textului constitutional a constat in necesitatea ca si cetatenii din cele mai indepartate sate din Romania sa poata cunoaste in timp util prevederile noii legi. Principiul potrivit caruia se motiva ca nimeni nu poate fi aparat pe motiv ca nu cunoaste legea este impropriu atata timp cat legea se aplica din momentul publicarii in Monitorul Oficial, dar cetatenii aflati in localitati mai indepartate nu aveau putinta de a o cunoaste inca de la data publicarii. Prin aceasta perspectiva revizuirea Constitutiei este salutara. Perioada de trei zile de la publicarea in Monitorul Oficial si pana la intrarea ei in vigoare este suficienta pentru ca o persoana sau un grup de interese sa speculeze o anumita situatie. Astfel, sa presupunem, scolastic vorbind, ca din ratiuni diferite ar aparea necesitatea adoptarii unei legi care sa prevada prohibitia importului de tutun sau alcool. Legea ar intra in vigoare la trei zile dupa publicarea in Monitorul Oficial, insa in aceasta perioada ar exista timp suficient ca o persoana juridica sau fizica sa importe o cantitate apreciabila de tigari sau alcool, creand un dezechilibru si o concurenta neloiala pe piata interna. Exista cazuri in care legea cuprinde in continutul ei un alt termen la care urmeaza sa intre in vigoare. Ex. legea administratiei publice locala 215/2001 a prevazut chiar in continutul ei ca va intra in vigoare la 30 de zile de la data publicarii in Monitorul Oficial.
O distinctie importanta in ceea ce priveste intrarea in vigoare a normei de drept administrativ consta in felul actului care contine norma respectiva. Astfel, in cazul unui act administrativ cu caracter normativ, altul decat legea, intrarea lui in vigoare se va face din momentul publicarii, in timp ce actul administrativ cu caracter individual va intra in vigoare din momentul in care acesta va fi comunicat persoanei interesate. Ex. o hotarare de Consiliu Local, care priveste taxele si impozitele locale, este un act administrativ normativ, urmand sa se aplice, adica sa produca efecte juridice (sa nasca, sa modifice, sa stinga dreptul si obligatii) din momentul publicarii acestuia. In schimb, o autorizatie de constructie emisa de primarul unei localitati este un act administrativ indirect, care produce efecte juridice, nascand, modificand sau stingand drepturi si obligatii din momentul in care acesta a fost comunicat persoanei interesate.
Iesirea din vigoare a normelor de drept administrativ are loc, de regula, prin abrogare. Abrogarea poate fi explicita directa (in cazul in care in chiar continutul actului admistrativ se face referire la articolul sau actul ce urmeaza a fi abrogat) sau poate fi explicita indirecta (in cazul in care in continutul actului administrativ se face precizarea ca orice alta dispozitie contrara este abrogata din momentul aparitiei noului act administrativ). Abrogarea poate fi si tacita in cazul in care in cuprinsul noului act administrativ nu se face scriere directa sau indirecta despre abrogare, dar din continutul actului administrativ nou rezulta imposibilitatea aplicarii vechilor reglementari. De obicei, actul administrativ reglementeaza doar pentru viitor, el nu reglementeaza trecutul. Spunem ca nu retroactiveaza si nici nu ultraactiveaza, adica actul administrativ nu produce efecte juridice atata vreme cat el nu exista. Trecutul scapa reglementarii actului administrativ.
Caderea in desuetudine (forma rar intalnita): inseamna ca anumite norme de drept administrativ nu mai sunt aplicabile datorita schimbarilor majore care au avut loc in cadrul relatiilor sociale. Ex. contenciosul administrativ este reglementat in prezent prin legea 554/2004. Pana la aparitia acestei legi, contenciosul administrativ era reglementat de legea 29/1990, lege care cuprindea norme de drept administrativ, care nu mai corespundeau realitatilor sociale, fiind practic cazute in desuetudine.
O norma de drept administrativ are structura logico-juridica formata din cele trei elemente componente (ipoteza, dispozitia, sanctiunea), actiunea in timp a normei de drept administrativ fiind similara cu actiunea in timp a fiecarei parti componente din structura normei de drept administrativ. Intr-o traducere, ar insemna ca schimbarea ipotezei, imprejurarilor, duce la schimbarea dispozitiei, iar o dispozitie noua poate presupune si o alta sanctiune.
In spatiu, norma de drept administrativ actioneaza la nivelul statului sau la nivelul colectivitatilor locale sau nationale. Exista norme de drept administrativ care actioneaza pe intreg teritoriul tarii, cum ar fi de exemplu normele de drept administrativ cuprinse in legea administratiei publice locale (215/2001) si alte norme de drept administrativ care actioneaza doar pe teritoriul unei localitati sau a unui judet. Ex. o hotarare de Consiliu Local cuprinde norme de drept administrativ care actioneaza pe teritoriul unitatii administrativ-teritoriale la nivelul careia este constituit Consiliul Local, ele neproducand efecte juridice asupra cetatenilor apartinand unei alte unitati administrativ-teritoriale. La fel, o hotarare de Consiliu Judetean, care cuprinde norme de drept administrativ, va produce efecte juridice, fiind obligatorie doar pentru cetatenii din judetul respectiv si nefiind aplicabila in alte judete.