Prezentarea raţiunilor care stau la baza adoptării unui proiect de act normativ reprezintă o parte integrantă a procesului de elaborare a legii. Cel care iniţiază un proiect de lege trebuie să ştie că, prin acţiunile sale, va tulbura echilibrul normativ al societăţii sau, mai precis, echilibrul dintre statica şi dinamica dreptului. Această tulburare a echilibrului legislativ nu este lipsită de efecte de ordin practic pe planul existenţei umane, al relaţiilor ce se stabilesc între autorităţile publice şi cetăţeni şi chiar în relaţiile dintre oameni, în general.
De aceea, motivarea proiectelor actelor normative se impune ca o operaţiune intelectuală care are rostul de a-1 convinge pe emitentul actului normativ de necesitatea adoptării acestuia. Ea trebuie să prezinte raţiunile care stau la baza noii reglementări juridice, configuraţia acesteia, efectele sociale scontate şi costurile pe care le presupune aplicarea noului act normativ.
Motivarea proiectului actului normativ joacă şi un rol istoric, în decursul timpului, motivarea va furniza celor care aplică legea argumente de interpretare, de înţelegere a voinţei legiuitorului ori a altui organ emitent al actului normativ.
Până la apariţia Legii nr.24/2000, necesitatea motivării proiectelor actelor normative era reglementată de regulamentele parlamentare şi de hotărârile Guvernului în această materie. Astfel, potrivit art.84 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art.66 alin.2 din Regulamentul Senatului, proiectele de legi înaintate de Guvern şi propunerile legislative prezentate de deputaţi, senatori ori cetăţeni trebuie însoţite de o expunere de motive şi redactate în forma cerută pentru proiectele de lege. Această prevedere regulamentară priveşte în egală măsură şi proiectele de lege pentru aprobarea unei ordonanţe.
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative introduce o reglementare de sine stătătoare în această materie, nuanţată şi mai complexă, care generalizează motivarea actelor normative. Astfel, conform art.29 al acestei legi, motivarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative se face prin expuneri de motive; ordonanţele şi hotărârile Guvernului se cer a fi însoţite de note de fundamentare, iar celelalte acte normative de referate de aprobare.
Expunerile de motive, notele de fundamentare şi referatele de aprobare constituie atât instrumente de prezentare, cât şi de motivare a noilor reglementări propuse.
Legiuitorul, simţind carenţele practicii parlamentare în materie de tehnică legislativă, a ţinut să precizeze, la art.29 alin.(l) litb) al Legii nr.24/2000, că ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora. Ne întrebăm dacă era necesară o asemenea reglementare şi dacă nu cumva practica de până acum oferea soluţia optimă?
Aşa cum vom vedea, între expunerea de motive, nota de fundamentare şi referatul de aprobare, potrivit Legii nr.24/2000, nu există deosebiri de conţinut, fiecare urmând să se conformeze dispoziţiilor art.30 alin.(l) al legii. Ca atare, toate cele trei documente sunt acte de motivare a unui act normativ şi denumirea lor diferă în funcţie de tipul actului normativ la care se referă. Expunerea de motive este un act, preparatorul care însoţeşte un proiect de lege; nota de fundamentare motivează o hotărâre de Guvern ori o ordonanţă; referatul de aprobare este necesar în cazul altor proiecte de acte normative (ordine, instrucţiuni etc). In cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului, nota de fundamentare stă atât la baza adoptării acestora în Guvern, cât şi la prezentarea ordonanţelor în faţa celor două Camere ale Parlamentului. Intrebarea care se pune este următoarea: mai este necesară o expunere de motive care să însoţească proiectul de lege de aprobare a ordonanţei sau nu? Răspunsul la această întrebare, potrivit legii, este afirmativ. Dar, în opinia noastră, această soluţie legală este mai mult decât formală. Astfel, proiectul de lege pentru aprobarea ordonanţei se întocmeşte după aprobarea acesteia de către Guvern. Acest proiect conţine o singură propoziţie: "Se aprobă Ordonanţa Guvernului nr...din...., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.... din.........". Este oare nevoie de o expunere de motive care să justifice această propoziţie? După părerea noastră, nu este nevoie. In acest caz, motivarea ordonanţei rezultă din formula sa introductivă, care va menţiona temeiul acesteia, respectiv legea de abilitare sau cerinţele art.115 alin.(4) din Constituţia României. Considerăm, de asemenea, că în astfel de cazuri expunerea de motive este neavenită în eventualitatea în care o primă Cameră sesizată respinge proiectul de lege de aprobare a ordonanţei şi trimite celeilalte Camere un proiect de lege de respingere a ordonanţei, însoţit de o expunere de motive de aprobare a ordonanţei. Ţinând seama de cele arătate, avem în vedere ca de lege ferenda să se ia în considerare varianta însoţirii proiectului de lege de aprobare a ordonanţei de nota de fundamentare, în exclusivitate.
Aşa cum arătam mai sus, expunerile de motive, notele de fundamentare şi referatele de aprobare trebuie să aibă acelaşi conţinut, respectiv să evidenţieze cerinţele care reclamă intervenţia normativă, principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, efectele avute în vedere, implicaţiile asupra legislaţiei în vigoare, fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, menţionându-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi, preocupările de armonizare legislativă etc. In plus, în cazul ordonanţelor de urgenţă este necesar să fie prezentate distinct împrejurările obiective şi stringente proprii situaţiei extraordinare, care justifică această procedură complementară de legiferare, care impune o reglementare juridică imediată. Alineatul (2) al art.30 al Legii nr.24/2000 introduce o dispoziţie cu grad absolut de noutate în această materie. Astfel, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare şi, dacă este cazul, să precizeze măsurile viitoare de armonizare cu dreptul european care se impun. Nici această dispoziţie legală nu se integrează armonios în legislaţia României. In primul rând, o asemenea cerinţă este valabilă doar în cazul expunerilor de motive care însoţesc proiecte de lege şi al notelor de fundamentare, care justifică reglementările cuprinse în ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare. In cazul ordonanţelor de urgenţă nu se cere o astfel de măsură, deoarece ele uneori pot cuprinde, pentru o perioadă limitată de timp, soluţii care nu au nici o legătură cu dreptul comunitar (vidul de reglementare este chiar una din raţiunile ordonanţelor de urgenţă). De asemenea, în cazul altor proiecte de acte normative nu este necesară afirmarea compatibilităţii cu reglementările comunitare, deoarece armonizarea legislaţiei României cu cea comunitară nu trebuie să se facă la nivelul ordinelor, instrucţiunilor sau al altor acte administrative, ci la nivelul legii.
Şi alineatul (3) al art.30 al Legii nr.24/2000 este inutil. Acesta prevede că în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul de bază şi în executarea căruia se emite. Din moment ce aceste referiri se trec în mod obligatoriu în formula introductivă a actului normativ, ne întrebăm de ce mai este necesar ca ele să fie reluate în referatul de aprobare ori în nota de fundamentare?
In sfârşit, documentele de motivare, potrivit art.30 alin.(4) al Legii nr.24/2000, trebuie să conţină referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, dacă este cazul, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, al Curţii de Conturi sau al Consiliului Economic şi Social. Această dispoziţie este imposibil de realizat în practică, deoarece documentele de motivare se elaborează o dată cu proiectul de către comisia de redactare, comisie care-şi încetează activitatea la data elaborării proiectului. Or, avizul acestor autorităţi publice este ulterior acestei date şi nu mai poate fi operat în expunerea de motive ori în nota de fundamentare.
Redactarea motivării trebuie să ţină seama de terminologia legii şi să fie prezentată într-un stil explicativ, apt să pună în evidenţă ratio legis.
Expunerile de motive la proiectele de lege pentru care iniţiativa legislativă se exercită de Guvern - potrivit art.32 alin.(l) al Legii nr.24/2000 - se semnează de către primul-ministru, după aprobarea formei finale a proiectului în şedinţă a Guvernului.
In cazul propunerilor legislative prezentate de deputaţi sau senatori, expunerile de motive se semnează de către iniţiatorii respectivi. Dacă iniţiativa legislativă este exercitată de către cetăţeni, expunerea de motive va fi însoţită de documentele întocmite potrivit art.74 alin.(l) din Constituţie, precum şi de punctul de vedere al Curţii Constituţionale, întocmit potrivit prevederilor art. 146 lit.j) din Constituţie. La cele arătate în alin.(3) al art.32 din Legea nr.24/2000 este necesar să adăugăm corelările necesare cu prevederile Legii nr.189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni. Astfel, potrivit art.3 alin.(l) al acestei legi, propunerea legislativă iniţiată de cetăţeni va fi însoţită de o expunere de motive, semnată de toţi membrii comitetului de iniţiativă, care trebuie să fie alcătuit din cel puţin 10 cetăţeni cu drept de vot. Propunerea legislativă se elaborează de acest comitet în forma cerută pentru proiectele de lege. In sfârşit, ţinând seama de importanţa pe care o dobândesc expunerile de motive şi notele de fundamentare în procesul cunoaşterii şi interpretării actelor normative, alin.(5) al art.31 din Legea nr.24/2000, în forma iniţială, instituia obligaţia publicării expunerilor de motive la proiectele de lege şi notele de fundamentare la ordonanţele şi hotărârile Guvernului în Monitorul Oficial al României, Partea I, împreună cu legea, ordonanţa sau hotărârea Guvernului, după caz. Pe de altă parte, nu i se putea cere primului-ministru să-şi modifice expunerea de, motive, deoarece el nu era prezent la activitatea legislativă a Parlamentului, iar modificările esenţiale din cuprinsul legii nu-i puteau fi opozabile, pentru a-1 obliga să-şi modifice expunerea de motive.
Aceste carenţe legislative au fost eliminate prin Legea nr. 189/2004 pentru modificarea Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, potrivit art.32 alin.(5) al Legii nr.24/2000, expunerile de motive şi notele de fundamentare la ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, elaborate de iniţiator, se publică împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau se prezintă pe internet de către autoritatea emitentă. Acelaşi alineat precizează că, dacă în cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativă a suferit modificări de fond, expunerea de motive va fi refăcută, după promulgarea legii, de către iniţiator, la sesizarea secretarului general al Camerei Deputaţilor. Deşi prin acest text modificat au fost eliminate obstacolele care se opuneau publicării expunerii de motive în Monitorul Oficial - expunerea de motive nu se mai semnează de primul-ministru, iar modificarea ei este posibilă - iniţiatorii nu recurg la această soluţie şi preferă alternativa internetului. In opinia noastră, această rezolvare este una parţială şi ineficientă în actualul stadiu de dezvoltare a societăţii româneşti. De altfel, nici notele de fundamentare în cazul ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului nu văd lumina tiparului în Monitorul Oficial al României, din aceleaşi motive.