Drept

1. ELABORAREA ŞI PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE BUGETULUI COMUNITAR

Încă din anii '60, finanţarea Comunităţilor europene a constituit o temă de largă dezbatere între actorii politici europeni, confruntându-se două concepţii: una federalistă, care pune pe primul plan existenţa unui buget comunitar autonom, format din resurse şi cheltuieli proprii, comunitare, şi o a doua, clasică, ce susţine proporţionalitatea contribuţiilor financiare ale statelor cu beneficiile de care profită acestea (cu alte cuvinte, fiecărui stat i se cuvin sume proporţionale cu contribuţiile pe care le-a avut la bugetul comunitar)².

Negocierile permanente între statele membre pentru dimensionarea bugetului comunitar reflectă modul în care se dă câştig de cauză, parţial, uneia sau alteia dintre cele două abordări. Bugetul comunitar reprezintă, în cele din urmă, expresia unei solidarităţi între statele membre, unele contribuind mai mult şi primind mai puţin, altele, dimpotrivă, primind mai mult decât contribuie.

Bugetul comunitar este elaborat, administrat şi executat uniform în cadrul comunităţilor europene, cu excepţia cheltuielilor operaţionale şi a activităţii B.E.I., în baza celor două Tratate bugetare adoptate în 1970, respectiv în 1977³.

 Activitatea Uniunii Europene presupune două categorii de cheltuieli: cheltuieli instituţionale, menite a susţine funcţionarea instituţiilor şi organelor comunitare, respectiv cheltuieli operaţionale, prin care se pun în aplicare politicile comunitare stabilite ca obiective în tratatele comunitare.

Regulamentele financiare sunt adoptate de Consiliu care hotărăşte în unanimitate, pe baza propunerii Comisiei şi după consultarea Parlamentului şi a Curţii de Conturi[1].

Cheltuielile au cunoscut o creştere continuă, dar într-un ritm neregulat, o dată cu intrarea unor noi membri şi atribuirea unor prerogative suplimentare. S-au ridicat două probleme esenţiale : cea a autorităţii care deţine puterea de decizie financiară şi cea a naturii resurselor ce trebuie colectate.

Nevoile sporite de finanţare. Legate, la început, mai ales de unele activităţi ale Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), precum şi de funcţionarea unor servicii ale Comunităţii , aceste nevoi au crescut în funcţie de :

• dezvoltarea politicilor comune : crearea în 1962 a Fondului european de Orientare şi de Garanţie Agricolă (FEOGA); extinderea cercetării în diverse domenii, altele decât cel nuclear; întărirea, în 1972, a Fondului Social European (FSE); apariţia, în 1975, a Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDER), precum şi punerea la punct a unor tehnologii specifice. Cheltuielile agricole, care au crescut rapid, reprezintă şi la ora actuală aproape jumătate din cheltuielile comunitare. “Fondurile structurale” au dobândit, treptat, un loc important (35% în 2000), mai ales începând cu anii 1981 şi 1990;
• extinderile succesive : de la 6 state la 27 de state în prezent;
• punerea în aplicare a unor noi tratate : Actul unic, în februarie 1986, care instaurează Marea Piaţă Unică, şi Tratatul de la Maastricht, în februarie 1992, privind Uniunea Monetară, Tratatul de la Amsterdam şi Tratatul de la Nisa.

 Elaborarea bugetului

Atribuită la început Consiliului de Miniştri prin Tratatul de la Roma, puterea monetară a fost împărţită, mai apoi, cu Parlamentul (acordul din 22 iulie 1975). Acesta din urmă hotărăşte aşa-numitele cheltuieli neobligatorii (CNO), legate de funcţionarea instituţiilor sau de acţiunile structurale. Consiliului îşi păstrează puterea asupra celor obligatorii (CO), care se referă la angajamente ce decurg din Tratat (subvenţionarea preţurilor agricole sau ajutorul alimentar oferit ţărilor din Lumea a treia). Procedura, de lungă durată şi complicată, presupune mai multe etape pe parcursul perioadei 1 septembrie-31 decembrie a anului ce precede exerciţiul în cauză :

• elaborarea de către membrii Comisiei a unui proiect preliminar, în funcţie de necesităţile serviciilor         şi ale instituţiilor, proiect care este comunicat Consiliului;
• aprobarea proiectului de către această ultimă instanţă, care-l transmite Parlamentului;
• o primă lectură efectuată de către Parlament, care poate prezenta, cu o majoritate absolută, amendamente vizând CNO sau poate vota, în aceleaşi condiţii, modificări legate de CO;
• după o primă înţelegere cu o delegaţie a Parlamentului, urmează a doua examinare efectuată de Consiliu. Procedura se opreşte aici dacă acesta din urmă acceptă amendamentele şi modificările introduse . Dacă nu, poate face noi propuneri Adunării, hotărând în ultimă instanţă asupra nivelului CO;
• supunerea spre aprobare Parlamentului care, în urma unei înţelegeri cu Comisia, se pronunţă definitiv asupra CNO şi stabileşte bugetul cu votul majorităţii membrilor şi cu trei cincimi din sufragiile exprimate.

În cazul unui refuz global, trebuie prezentat un nou proiect. Dacă nu se ajunge la nici un acord înainte de

 1 ianuarie, se apelează la sistemul “douăsprezecimilor provizorii”, care constă în reorientarea, în fiecare lună, a unei a douăsprezecea părţi din creditele anului precedent, permiţând astfel rezolvarea nevoilor imediate.

În cursul exerciţiului bugetar, Comisia poate, atunci când este cazul, să propună bugete rectificate sau suplimentare.

 Principiile fundamentale

Sunt în număr de patru :

• universalitatea, conform căreia încasările nu trebuie destinate unui obiectiv precis, nici contractate cu cheltuielile, sumele trebuind să fie înscrise integral;
• anualitatea implică asocierea operaţiilor cu un exerciţiu contabil;
• echilibrarea încasărilor şi cheltuielilor, orice deficit fiind interzis;
• specializarea creditelor, obligatoriu dirijate, cu excepţia unor cazuri particulare, către o destinaţie precisă, pentru a evita orice risc de deturnare şi a garanta transparenţa necesară.

 

 

IX.2. STRUCTURA ÎNCASĂRILOR ŞI A CHELTUIELILOR

Spre deosebire de alte organizaţii internaţionale, Uniunea Europeană îşi obţine bugetul mai puţin din contribuţii statale, şi mai mult din resurse proprii. Evident că nu a fost de la început aşa, înfiinţarea Comunităţilor şi funcţionarea lor fiind suportată iniţial de statele membre, abia după 1970 raportul inversându-se în favoarea resurselor proprii.

În prezent, contribuţiile statale sunt destinate în principal finanţării Fondului European de Dezvoltare.Ele nu sunt considerate ca parte a bugetului comunitar, ci fonduri extrabugetare.

Bugetul propriu al Uniunii a fost creat prin Tratatul de fuziune a executivelor din 1965¹.

Resursele proprii ale Uniunii, care nu pot depăşi 1,27% din PNB al statelor membre, sunt formate din:

• venituri colectate din drepturile de vamă (taxe vamale), percepute la frontierele exterioare ale Uniunii pentru mărfurile importante din state nemembre.

Între statele membre nu există taxe vamale, ele fiind desfiinţate odată cu realizarea uniunii vamale, singurul tarif vamal aplicabil fiind cel exterior, pentru state din afara Uniunii². Tariful este aplicat de statul membru pe teritoriul căruia intră mărfurile în Uniune.

• tarifele externe agricole.care sunt aplicate  la importul produselor agricole din afara Uniunii,  fiind asemănătoare tarifului vamal extern comun,cu singura diferenţă că se referă strict la produse agricole.
• Taxa pe Valoarea Adăugată ,care a fost la început 1%, şi a scăzut la 0,50%, începând din 2004.

TVA-ul comunitar nu se reflectă însă asupra consumatorilor, ci este prelevat automat din TVA-ul colectat de fiecare stat membru de pe piaţa internă.

• resursa de echilibrare , care este de fapt o taxă aplicată sumei Produselor Naţionale Brute, fiind prin urmare variabilă,
  în funcţie de puterea economică a statelor membre¹.

Alături de sursele financiare comune Comunităţilor, există şi surse specifice unora dintre ele, cum ar fi taxa specială aplicată producţiei de cărbune şi oţel.

Cheltuielile comunitare sunt de două feluri:

• cheltuieli obligatorii (C.O.), alocate în principal susţinerii preţurilor agricole, reprezentând în anul 2000
  aproape jumătate din bugetul comunitar (substanţial mai puţin însă decât în anii '70, când reprezentau
  75% din buget).
• cheltuieli neobligatorii (C.N.O.), care cuprind creditele (fondurile) structurale - sociale, de dezvoltare regională,
  de cercetare, pentru mediu etc.

Distincţia între cheltuielile obligatorii şi cele neobligatorii are importanţă din perspectivă instituţională, Parlamentul având dreptul  de a  modifica  cheltuielile  neobligatorii, în timp ce în privinţa celor obligatorii Consiliul U.E. are ultimul cuvânt².

IX.3. EXECUŢIA BUGETARĂ. DESCĂRCAREA DE GESTIUNE

Comisia este însărcinată cu executarea bugetului, conform regulamentelor astfel adoptate de Consiliu în aplicarea articolului 279 C.E., sub propria sa responsabilitate şi în limita creditelor acordate, potrivit principiului bunei gestiuni financiare, statele membre cooperând cu comisia pentru a se asigura că alocaţiile bugetare sunt utilizate conform principiilor unei bune gestiuni financiare.

În cadrul bugetului Comisia poate să procedeze, în limitele şi în condiţiile fixate de Consiliu prin regulament, la virări de credite fie dintr-un capitol în altul, fie de la o subdiviziune la alta (art.274 alin.3 CE).

Comisia are obligaţia de a prezenta anual Consiliului şi Parlamentului o dare de seamă în temeiul art.275 CE privind conturile anului financiar precedent de executare a bugetului şi un bilanţ financiar asupra activului şi pasivului comunităţii.

Pentru a decide descărcarea comisiei asupra executării bugetului (la recomandarea Consiliului care statuează cu majoritate calificată), potrivit art.276 CE Parlamentul va examina conturile şi bilanţul financiar menţionat la art.275 CE, raportul anual al Curţii de Conturi, însoţit de răspunsurile instituţiilor controlate, la observaţiile Curţii de Conturi, precum şi rapoartele speciale relevante ale acesteia şi declaraţia de asigurare prevăzută în art.248 paragraful 1 partea I CE, după ce Consiliul va fi examinat el însuşi toate aceste acte financiare.

Înainte de a da descărcare Comisiei sau în orice alt scop care se situează în cadrul exerciţiului atribuţiilor acesteia în materie de executare a bugetului, Parlamentul poate să ceară audierea Comisiei privind cheltuielile sau funcţionarea sistemelor de control financiar. Comisia va prezenta Parlamentului la cererea acestuia orice informaţie necesară. Comisia va acţiona spre a da urmare observaţiilor ce însoţesc deciziile de descărcare şi a altor observaţii ale Parlamentului privind executarea cheltuielilor, ca şi comentariile ce însoţesc recomandările de descărcare adoptate de Consiliu[2]. La cererea Parlamentului sau a Consiliului, Comisia va întocmi un raport privind măsurile luate în lumina acestor observaţii şi comentarii şi în special privind instrucţiunile date serviciilor însărcinate cu executarea bugetului. Aceste rapoarte sunt de asemenea transmise şi Curţii de Conturi.

 

 

[1] Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu,op.cit., pg.250.

[2] Menţionăm că la 14 noiembrie 1984 şi 17 decembrie 1998 Parlamentul a refuzat descărcarea de gestiune pentru anii 1982, respectiv 1996. Refuzul de descărcare din 1998 s-a dovedit a fi un factor esenţial al demisiei Comisiei la 16 martie 1999.