Drept

1. Calitatea de reclamant (subiecte de sezină) - Legitimarea procesuală activă în contenciosul administrativ

Titularul acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoană care se consideră vătămată atât într-un drept personal cât şi într-un interes legitim personal, sau, după caz, de natură publică.

Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, şi terţa persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Textul legii nu precizează despre ce fel de persoană este vorba, folosind formularea cu caracter general „orice persoană”, de unde tragem concluzia că sunt avute în vedere, în egală măsură, atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice.

În definiţia legală dată noţiunii de "persoană vătămată" în art.2 alin.1 se pot identifica trei părţi distincte:

1. a) persoana vătămată este în primul rând o persoană fizică sau juridică titulară a unui drept (subiectiv), definit în altă secţiune ca fiind "orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ".

Persoanele fizice sau juridice pot fi vătămate în drepturile lor şi prin efectul tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică şi procesuală. Persoanele fizice pot acţiona în contencios administrativ chiar dacă nu au cetăţenia română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens.

1. b) În al doilea rând, sunt asociate persoanelor vătămate şi grupurile de persoane fizice. Intenţia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de acţiune colectivă, întemeiată pe comunitatea de drepturi şi interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane fizice.

Două observaţii se impun în legătură cu acest text:

• textul legal este neconstituţional în raport cu art.52 din legea fundamentală, care se referă exclusiv la "persoane" (1), iar dacă îl interpretăm în sensul că acţiunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dublează, în mod inutil, dispoziţiile47 C.pr. civ. - "mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligaţiune comună ori dacă drepturile sau obligaţiile lor au aceeaşi cauză" (2). Formarea unui "grup" de persoane fizice în vederea introducerii acţiunii are, prin urmare, importanţă doar organizatorică, informală, fără a avea consecinţe juridice în plan procesual.
• În această ordine de idei, şi persoanele juridice pot introduce acţiune separat, urmând a fi apoi obligate prin decizia judecătorului să-şi desemneze un mandatar. Din această perspectivă, nu vedem raţiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, şi nici preferinţa arătată faţă de persoanele fizice.

Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

În primul rând, din analiza textului rezultă că suntem în prezenţa unei acţiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizează anularea actului administrativ, în temeiul interesului public. Acţiunea este asimilată în ceea ce priveşte celelalte aspecte în totalitate acţiunii persoanei fizice sau juridice vătămate în drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleaşi, la fel procedura prealabilă administrativă.

Considerăm, însă, că anumite elemente ale acţiunii persoanelor fizice sau juridice vătămate nu au aplicabilitate aici: este vorba în primul rând de posibilitatea de a cere despăgubiri (despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturi şi libertăţi private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecată. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie să fie una obiectivă, afectând legalitatea obiectivă, şi nu una subiectivă, întemeiată pe vătămarea unui drept subiectiv al organismului social.

Cât priveşte noţiunea de organisme sociale, ea este definită în art.2 alin.1 lit.r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative.

Legea prevede expres posibilitatea terţului faţă de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct. Considerăm textul superfluu, această posibilitate reieşind clar atât din art.1 alin.1: "orice persoană care se consideră vătămată […] se poate adresa […]", cât şi din ansamblul reglementării contenciosului administrativ, fiind recunoscută de asemenea şi de practica judiciară încă din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Utilă este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terţi - de la luarea la cunoştinţă a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

În ce priveşte anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacră reglementări speciale, detaliind condiţiile şi obiectul acţiunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de:

1. Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant;
2. Ministerul Public, atunci când apreciază că prin acte administrative unilaterale individuale s-au încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente;
3. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice;
4. Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile reglementate la art. 3 – „tutela administrativă”;
5. orice persoană de drept public, pentru apărarea unui drept propriu încălcat (contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim public (contencios obiectiv).

Introducerea unor subiecte de sezină precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, etc. şi reglementarea unui nou mecanism de promovare a acţiunilor de contencios administrativ, aşa cum s-a arătat mai sus, prin intermediul Avocatului Poporului şi a Ministerului Public, dublate de unele imperfecţiuni de redactare ale unor texte legale, au dat naştere chiar de la început unor controverse cu privire la corecta interpretare a legii, mai mult, au determinat sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi ale Legii 554/2004, însă prin Decizia nr. 507/17.11.2004 Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate.

Suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din formularea impersonală "s-a vătămat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi interpretată în sensul că se referă şi la interesul legitim public (2).

Persoanele de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul finanţelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridică), ministerele, judeţul, oraşul şi comuna, precum şi alte entităţi declarate ca atare prin legi sau hotărâri de Guvern (Fondul român de Dezvoltare Socială, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, etc.).

Acţiunea Prefectului şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Tutela administrativă. Legea nr. 554/2004 reglementează un aspect care aparţine, ca domeniu de reglementare specială Legii administraţiei locale şi Statutului funcţionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, în termenele prevăzute în lege, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, şi de posibilitatea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată. În ambele cazuri, până la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ, desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are două forme: prima, mai "dură", dă dreptul autorităţii de tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ. Până în 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă administrativă din legislaţia noastră era cea jurisdicţionalizată, exercitată de prefect asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale⁶.

În prezent, există două astfel de autorităţi publice, însărcinate cu tutela administrativă:

1. a) Prefectul, care este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru autorităţile administraţiei publice În această calitate, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local, dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean. Prefectul exercită acţiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constituţionale art.123 alin.5 din Constituţie ("prefectul poate ataca, în fata instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"), ale Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, ca lege specială, şi ale legii contenciosului administrativ, ca lege generală, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări.

• Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ:

(1) actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, în temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul începe să curgă este acela al efectivei luări la cunoştinţă de către prefect a actului administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugerând şi faptul că întârzierea în luarea la cunoştinţă constituie motiv temeinic pentru introducerea acţiunii cu depăşirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situaţii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 obligă secretarul unităţii administrativ teritoriale să comunice către autorităţile, instituţiile şi persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel (art.85 lit.h).

(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ.

• Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul administrativ, însă şi faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral - tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, acţionând în temeiul dreptului şi interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci când constată că inacţiunea unei autorităţi publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiţie, îndeplinirea atribuţiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în faţa instanţei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuţiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuză să înainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuză să ia act de încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea. Inacţiunea poate fi sancţionată însă numai atunci când ea are legătură cu o atribuţie de putere "legată" a autorităţii publice, nu şi atunci când ea vizează atribuţii exercitate cu putere discreţionară, deoarece instituţia de control nu se poate substitui celei controlate.

Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi doar anularea în tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate este conferită prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

• Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, soluţie menită a împiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcţionări a administraţiei publice locale. Din păcate, această prevedere este folosită deseori de prefect, organ politic, pentru şicanarea autorităţilor locale conduse de demintari de altă orientare politică, prin urmare considerăm că şi prefectul ar trebui să aibă obligaţia de a justifica, în faţa instanţei, necesitataea suspendării actului atacat.
• În exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă şi refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.

Practica administrativă a demonstrat că, prin utilizarea acestei atenţionări a autorităţii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-şi revoce actul decât să-i fie anulat de către instanţă; pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (mai ales în localităţile rurale, care duc lipsă de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se oferă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună credinţă.

Din datele statistice, reiese cu evidenţă importanţa procedurii prealabile administrative şi eficienţa ei în cadrul controlului exercitat de prefect, atunci când autorităţile locale sunt de bună credinţă. În majoritatea cazurilor, se observă o rată de succes de peste 85%, ceea ce dovedeşte eficienţa maximă a procedurii prealabile.

• Pentru admiterea acţiunii, prefectul va trebui să facă dovada şi a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituţii, statul român) nu are interes, spre exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele juridice în mod definitiv şi complet - o autorizaţie de demolare, de pildă. Acţiunea prefectului este scutită de taxa de timbru, şi se judecă de urgenţă şi cu precădere, termenele de judecată neputând depăşi 10 zile.

1. b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine să reitereze, într-o altă formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru toate autorităţile publice, centrale şi locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcţie publică.

Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenţia va putea contesta actele administrative de numire în funcţie emise cu încălcarea legii, dar şi refuzul autorităţilor publice de a-şi îndeplini obligaţiile derivate din legislaţia funcţiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcţie vacantă, sau de a asigura evaluarea anuală a funcţionarilor publici.

În doctrină s-a apreciat, pe bună dreptate, că Agenţia este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funcţiei publice, nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activităţii de control efectuate din proprie iniţiativă.

• Nici în acest caz procedura prealabilă prevăzută de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluţie criticabilă atâta vreme cât nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenţionare a organului emitent, care astfel nu are obligaţia de a încerca medierea, şi de a pune capăt litigiului în faza administrativă, mai puţin costisitoare decât cea judiciară. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are însă posibilitatea de a efectua procedura prealabilă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura diferenţă este că efectuarea recursului administrativ nu prorogă termenul de sesizare a instanţei de contencios
• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici va fi nevoită să achite taxa de timbru de 3,70 lei, deoarece nu este scutită prin lege specială ca în cazul prefectului, consideraţiile critice de mai sus fiind reiterabile aici.
• Actul atacat (nu şi refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt şi aici diferite, în funcţie de tipul actului contestat:

 

• în cazul actelor individuale, 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luări la cunoştinţă a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este o autoritate publică direct interesată de actele administrative emise de autorităţile locale în domeniul funcţiei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agenţiei de către secretarul unităţii administrativ teritoriale, în termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaţie ce rezultă din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001.
• actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 4. Este cazul, spre exemplu, al hotărârilor de Guvern adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legale din domeniul funcţiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaţia juridică a funcţionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.
• Atât în cazul acţiunii prefectului, cât şi a celei exercitate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către instanţa de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiţionala distincţie între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv.

Astfel, Contenciosul obiectiv are la bază noţiunea de "drept obiectiv", înţeleasă ca o regulă, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.

Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de apărare a acestor drepturi în faţa abuzurilor administraţiei, contenciosul obiectiv evocă necesitatea respectării, în activitatea administraţiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate câmpului semantic al sintagmei "drept obiectiv".

Instanţa va constata care este starea de legalitate, aşa cum ea rezultă din acte normative, şi dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un act al unei autorităţi a administraţiei publice locale.

 

2 Calitatea de pârât - Legitimarea procesuală pasivă în contenciosul administrativ

În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, aşa cum rezultă din prevederile art. 2, orice autoritate publică, înţelegând prin aceasta: „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.

Faţă de vechea reglementare, care folosea expresia „autoritate administrativă” pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor acţiuni de contencios, Legea nr. 554/2004 foloseşte expresia „autoritate publică”, lărgind aşadar câmpul de aplicare al legii. Acest lucru îl reprezintă o evoluţie firească a sistemului nostru de drept administrativ, în tendinţa generală de a asigura cât mai eficient protecţia drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, a societăţii, împotriva oricărui abuz, atât din partea autorităţilor statului sau ale administraţiei locale cât şi din partea organismelor autorizate să presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate publică.

De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), acţiunea mai poate fi formulată şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul, ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea. Această posibilitate este condiţionată însă de solicitarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.

Observăm că legiuitorul corelează lărgirea sferei autorităţilor ale căror acte pot fi cenzurate în contenciosul administrativ cu generalizarea concomitentă a categoriilor de persoane ce poartă o răspundere personală. Astfel perechii autoritate administrativă – funcţionar din vechea reglementare îi corespunde acum perechea autoritate publică – persoană fizică.

Utilizarea noţiunii de „persoană fizică” în cuprinsul reglementării invocate dă posibilitatea persoanei vătămate să solicite despăgubiri de la orice persoană, indiferent de statutul său în cadrul autorităţii, (funcţionar obişnuit – contractual, funcţionar public, demnitar ales sau numit, membru al unei asociaţii, fundaţii sau organizaţii, chiar şi o persoană ce acţionează pe bază de voluntariat într-un organism ce prestează un serviciu public). Criteriul după care se pot determina persoanele avute în vedere de lege este existenţa unui raport juridic de muncă, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de muncă, relaţie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) între autoritatea publică – pe de o parte şi persoana fizică – pe de altă parte.

O altă chestiune este aceea dacă persoana fizică la care se referă art. 16 din Legea nr. 544/2004 poate fi chemată în judecată prin aceeaşi acţiune formulată împotriva autorităţii publice în care aceasta funcţionează, sau printr-o acţiune separată. Din moment ce legea nu dispune, considerăm ca pot fi folosite ambele situaţii, deşi finalitatea s-ar realiza mai bine dacă, prin aceeaşi acţiune ar fi chemaţi în judecată, atât serviciul public, cât şi persoana în cauză.

La rândul său, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana (funcţionarul), acţionată astfel în justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau după caz să nu elibereze actul a cărui legalitate – totală sau parţială – este supusă judecăţii.

Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a competenţei instanţelor de contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice şi juridice să fie apărate, prin această lege, numai împotriva abuzurilor autorităţilor publice şi a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscând faptul ca pentru celelalte litigii se aplică normele de drept material şi procesual de drept comun.