Datorită faptului că vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic cu privire la procedura executării hotărârilor, opiniile au fost împărţite iar soluţiile instanţelor nu au fost întotdeauna identice în cazuri similare.
Având în vedere că hotărârile judecătoreşti din contenciosul administrativ nu sunt susceptibile de executare silită, nici în cazul anulării, totale sau parţiale, a actului administrativ, şi nici în cazul în care obligaţia autorităţii este de „a face” (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris), legea trebuia să prevadă soluţii care să asigure măsuri de constrângere pentru îndeplinirea întocmai şi la timp a acestor obligaţii.
În acest sens Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementează expres faptul că hotărârile judecătoreşti, definitive şi irevocabile, soluţionate pozitiv, prin admiterea acţiunilor, constituie titluri executorii. Per a contrario, în cazul respingerii acţiunii, hotărârea, definitivă şi irevocabilă, nu constituie titlu executoriu. O singură excepţie există de la această regulă şi ea priveşte obligarea conducătorului autorităţii la plata amenzii judiciare în cazul nedepunerii la termen a documentaţiei solicitate de instanţă, faptă care rămâne şi trebuie sancţionată indiferent dacă acţiunea este admisă sau nu.
Este pentru prima dată în România când o lege a contenciosului administrativ merge atât de departe încât să reglementeze efecte erga omnes ale unei hotărâri judecătoreşti, reglementare care însă este în deplină concordanţă cu caracterul de ordine publică al litigiilor care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ.
Executarea hotărârilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etapă având propriile mijloace de constrângere:
- hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă constituie titlu executor, şi trebuie executată fie în termenul stabilit de instanţă în dispozitiv, fie în 30 de zile de la pronunţare (sau de la comunicare, în cazul părţii lipsă - soluţie din dreptul comun procesual care completează textul legal).
- hotărârile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate în "Monitorul Oficial al României", partea I (actele autorităţilor centrale), respectiv în Monitoarele de judeţ (actele autorităţilor locale sau judeţene), la iniţiativa instanţei sau a reclamantului, fiind scutite de taxe de publicitate.
Salutăm această reglementare, aşteptată de toţi de multă vreme, însă considerăm criticabile anumite aspecte: (1) publicarea este facultativă, şi nu obligatorie, ori se ştie, din experienţa practică, că tot ce este facultativ în dreptul nostru tinde să nu fie aplicat - considerăm că solicitarea publicării trebuia impusă obligatoriu instanţei pentru a avea siguranţa aplicării acestei dispoziţii. Pe de altă parte, reclamantul nu are interes în publicarea hotărârii, odată ce şi-a rezolvat problema; interesul publicării este unul public, fiind întemeiat pe imperativul ca şi alte persoane, afectate de dispoziţiile actului administrativ, să cunoască faptul că el a fost anulat şi că pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun; în această ordine de idei, doar o structură publică poate urmări realizarea acestui interes public; (2) publicarea în Monitoarele de judeţ nu va avea efectul scontat -cunoaşterea hotărârii de către toţi cei interesaţi, datorită gradului scăzut de acoperire a acestora şi a distribuirii deficitare; două soluţii pot fi identificate aici: fie publicarea hotărârii tot în "Monitorul Oficial al României", partea I sau într-o parte specială (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judeţene în mod unitar, pe un singur site de internet1, fie al Ministerului Justiţiei fie al Ministerului Administraţiei şi Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distinctă în programele de legislaţie aflate pe piaţă (obligaţie care poate fi impusă prin lege) (b).
- c) executarea silită este necesară în primul rând în cazul hotărârii de obligare a autorităţii publice la rezolvarea cererii, indiferent dacă aceasta dublează hotărârea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotărârile de anulare a actului administrativ şi în acelaşi timp de obligare a autorităţii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaţiuni administrative, precum şi hotărârile date în urma tăcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit.
Într-o primă fază a neexecutării, persoanei obligate, sau, în lipsa acesteia, conducătorului autorităţii publice îi poate fi aplicată ameda pentru întârziere, valoarea ei fiind dublă faţă de cea a amenzi aplicate de instanţă pentru necomunicarea actelor necesare judecării dosarului (art.13 alin.4), şi anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru întârziere, care vor fi plătite din bugetul autorităţii publice, urmând a fi imputate funcţionarului public vinovat de neexecutare, în temeiul art.72 din Statutul funcţionarilor publici. Autoritatea publică poate însă solicita introducerea forţată în cauză a funcţionarului vinovat, astfel încât acesta să fie obligat direct prin hotărâre la plata daunelor cuvenite reclamantului.
- În al doilea rând, amenda şi despăgubirile pentru întârziere sunt utile în cazul acţiunii în anulare când s-au acordat despăgubiri, fiind menită a "impulsiona" plata despăgubirilor de către autoritatea publică şi a înfrânge rezistenţa acesteia. Despăgubirile pentru întârziere se vor adăuga la despăgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulându-se în beneficiul reclamantului.
- a doua fază a neexecutării, care presupune deja că persoana responsabilă a fost obligată la amendă pentru întârziere, permite reclamantului sau instanţei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru începerea urmăririi penale, în considerarea infracţiunii prevăzute la art.24 alin.3. Hotărârea de obligare la amendă (şi despăgubiri) trebuie să fie definitivă şi irevocabilă pentru a se face plângere penală.
- acţiunea în regres: dacă cel obligat la plata amenzii şi a despăgubirilor pentru întârziere este conducătorul autorităţii publice, el se poate îndrepta cu acţiune în regres contra funcţionarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C.muncii) vinovat de întârzierea în executare.
Legea face trimitere la legislaţia specială în materie, Statutul funcţionarilor publici, prin urmare se pune problema dacă acţiunea în regres poate fi exercitată în temeiul art. 72 lit.c din Statut, în condiţiile în care acesta vorbeşte despre răspunderea civilă pentru "daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică (subl.ns.D.C.D), în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile", prin urmare despre paguba adusă bugetului instituţiei, nu despre amenzi plătite de conducătorul acesteia, ca persoană fizică. Considerăm că legea contenciosului administrativ extinde răspunderea civilă a funcţionarului public şi la astfel de cazuri, fiind o modificare expresă a legii speciale în materie, deci art.72 este aplicabil.
Executarea hotărârilor de contencios administrativ este, pe de altă parte, o atribuţie de serviciu a funcţionarului public care activează în domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvată, prin urmare neexecutarea hotărârii de contencios administrativ constituie abatere disciplinară, şi atrage răspunderea disciplinară a funcţionarului, în temeiul art.65 din Statut. Funcţionarul public se poate însă apăra invocând ordinul scris, primit chiar prin e-mail de la conducătorul autorităţii publice sau al unui departament. În cazul salariaţilor, este evident că se va declanşa un litigiu de dreptul muncii.
- g) în cazul contractelor administrative, amenda şi despăgubirile pentru întârziere în executare pot fi aplicate (acordate) în cazul obligării autorităţii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaţiuni în faza prealabilă încheierii contractului (1), sau chiar la încheierea contractului (2), respectiv în cazul obligării uneia din părţile contractului la îndeplinirea unei obligaţii (3), şi, în fine, atunci când o parte este obligată la plata unor despăgubiri (4).