Drept

1. Suspendarea executării actului

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora. Cum în privinţa actelor administrative funcţionează principiul executării din oficiu, suspendarea ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi „de drept” – atunci când legea o prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.

În mod tradiţional normele contenciosului administrativ cuprind reglementări cu privire la instituţia suspendării actului administrativ atacat.

Actuala lege a contenciosului administrativ precizează în mod expres posibilitatea suspendării unui act administrativ, de către instanţa de contencios administrativ competentă să judece acţiunea principală, chiar  şi înainte de introducerea acţiunii. Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie să fie solicitată prin cerere formulată fie de persoana vătămată, fie de Ministerul Public – pentru o cauză de interes public.

De asemenea legea prevede şi situaţia suspendării „de drept”, într-un caz singular, cel al exercitării „tutelei administrative” de către prefect.

Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă după caz, executorie de drept. Sentinţa sau încheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.

Legea contenciosului administrativ menţine formularea tradiţională a condiţiilor în care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”. Suntem în faţa a două condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ şi care se determină una pe alta.

O altă observaţie ce se impune a fi făcută este determinarea mai exactă, prin noua lege, a duratei suspendării, faţă de reglementarea anterioară, care lăsa loc la diferite interpretări.

Astfel, în cazul cererilor de suspendare formulate înaintea introducerii acţiunii propriu-zise de contencios administrativ, instanţa poate suspenda actul până la pronunţarea instanţei de fond, iar în cazul în care solicitarea suspendării se face prin acţiunea principală sau pe durata judecării pe fond, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

 

1.1. Justificarea suspendării actului administrativ. Soluţii posibile.

Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele, adică nu necesită intervenţia unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităţii, şi când prin executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituţia contenciosului administrativ.

În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în justiţie; suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri; suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, odată cu aceasta sau după pornirea procesului.

Astfel, în principiu, în Franţa, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuţiei actului atacat. Excepţiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în mod expres. Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea executării actelor care impun obligaţii, precum şi a celor care restrâng drepturi. Excepţiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraţie, care poate ordona, dacă un interes public sau privat o cere, executarea imediată a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raţiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia şi Norvegia recursul nu paralizează execuţia actului decât dacă organul de recurs decide în acest sens, la fel se întâmplă şi în Elveţia, cu excepţia actelor ce obligă la prestaţii pecuniare, întotdeauna suspendate.

Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept încurajează pe acei care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanţei, are dezavantaje născute tocmai din această putere discreţionară a instanţei, care poate refuza suspendarea, deşi se impune acordarea ei (pe de altă parte, o hotărâre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanţa superioară, deci există modalităţi de reformare a ei).

În ce ne priveşte, considerăm că acest din urmă sistem, de suspendare judecătorească, este cel mai puţin defavorabil dacă avem în vedere ambele părţi - administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată fi cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea acţiunii, odată cu ea sau în cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ.

 

1.2. Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului administrativ prealabil, şi care durează până la soluţionarea cauzei pe fond.

Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicţionale, reglementate prin legi speciale, considerăm că dispoziţiile art.14 şi 15 se aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicţionale, aducând ca argument, în acest sens, şi practica instanţei noastre supreme întemeiate pe vechea lege.

Soluţia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei acţiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obţină o "păsuire" de la executarea actului administrativ, solicită, după introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai intentează acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ. Obţine, astfel, un răgaz de 30 de zile cât durează soluţionarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acţiunii.

Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluţionarea (explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a "desluşi" intenţiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul, cunoscând faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în intentarea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ.

În situaţia dată, prin urmare, un rol decisiv au instanţele de contencios administrativ, care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenţa de ilegalitate a actului administrativ, şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenţie şi numai în acele cazuri în care ea se impune cu evidenţă.

Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei pe fond, adică în primă instanţă, nu şi pe parcursul soluţionării recursului.

Hotărârea instanţei va fi o sentinţă (art.14 alin.4), deoarece este vorba de o acţiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.

 

1.3. Suspendarea ca accesoriu al acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ. Odată cu acţiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.

Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanţei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunţării reclamantului la acţiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect, şi va fi respinsă pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea instanţei asupra cererii de suspendare va fi o încheiere, nu o sentinţă.

Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent: motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială asupra legalităţii actului contestat, şi să fie cuprinse în considerentele hotărârii.

Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanţă "până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei", adică până la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea recursului.

Această soluţie vine să acopere într-o anumită măsură golul lăsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluţionarea fondului; astfel, titularul autorizaţiei de construcţie aşteaptă să taie copacii de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluţia de respingere a acţiunii în anulare justifică o anumită încredere în soluţionarea similară a recursului, ce-l poate determina să "treacă la fapte", în condiţiile în care păstrarea spaţiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităţii locale. În această situaţie, dacă acţiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluţie legală pe care o considerăm deosebit de criticabilă.

Iniţiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaţii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din lege, recursul în situaţii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepţia termenului de intentare şi a motivaţiei intentării, şi, în plus, el nu descrie o situaţie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică, după cum recunoaşte şi iniţiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă, impunându-se chiar abrogarea.

1.4. Calea de atac contra hotărârii de suspendare. În temeiul vechii legi, practica judecătoarească a fost inconsecventă în problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheiere sau sentinţă. Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat la început în sensul că încheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare  actului administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 şi 316), doar odată cu hotărârea asupra fondului. Ulterior, practica instanţei noastre supreme a luat o altă turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că "este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se soluţionează cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată în cadrul acţiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este soluţionată separat", aceasta fiind practica ulterioară.

Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în prezenţa fie a unei încheieri, fie a unei sentinţe, după caz. Explicaţia iniţiatorului este însă aceea că este vorba de sentinţă atunci când cererea de suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci când cererea este accesoriu acţiunii în anulare (art.15).

Atât sentinţa, cât şi încheierea, vor putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunţare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice şi pe parcursul soluţionării recursului.

1.5. Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita şi acorda suspendarea până la soluţionarea fondului, pe când în cazul acţiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Competenţa de judecare a cererii de suspendare aparţine instanţei competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte instanţe competente teritorial atunci când acţiunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, şi ulterior acţiunea în anulare). Prin urmare, opţiunea realizată de reclamant la intentarea acţiunii în suspendare este obligatorie şi pentru acţiunea în anulare.

O altă situaţie este aceea când două persoane diferite atacă acelaşi act administrativ, una alegând instanţa de la domiciliul său, alta instanţa de la sediul autorităţii publice. În acest caz, dacă este vorba de un act individual, suspendarea se judecă în funcţie de motivele invocate de fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parţial.

În fine, o precizare foarte importantă este aceea că, dacă prin lege specială se prevede o altă instanţă competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziţiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de suspendare.

1.6. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supusă unor anumite condiţii:

a)poate viza doar acte normative;

1. b) este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav activitatea unui serviciu public "administrativ" de importanţă naţională (inexplicabil, nu şi locală);
2. c) este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vătămat, fiind, prin urmare, "obiectivă";
3. d) este independentă de acţiunea în anularea actului administrativ

În primul rând, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atâta vreme cât persoana juridică de drept public sau privat care administrează acel serviciu public de importanţă naţională are posibilitatea şi interesul de a acţiona ea însăşi pentru anularea actului administrativ normativ, şi, odată cu recursul administrativ sau cu intentarea acţiunii în anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; în acest caz, există atât un interes public pentru menţinerea serviciului public, cât şi un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele două se suprapun, fiecare în parte justificând acţiunea în anulare şi cea pentru suspendare.

În al doilea rând, ne întrebăm ce sens are suspendarea actului administrativ dacă nu se solicită totodată anularea actului administrativ, ştiut fiind faptul că Ministerul public poate intenta acţiunea în anulare fără a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezultă nicidecum "legătura" cererii de suspendare cu acţiunea în anulare, aşa cum susţine iniţiatorul legii.

De asemenea, atunci când Ministerul public acţionează în numele unei persoane fizice sau juridice vătămate, acţiunea în anulare este una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de suspendare reglementată de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al "interesului public major"; în consecinţă, nu este admisibilă introducerea de către Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aşa cum susţine iniţiatorul legii.

1.7. Suspendarea de drept a actului administrativ. În temeiul unor dispoziţii ale legii contenciosului administrativ, dar şi a unor legi speciale, introducerea acţiunii în contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat.

Este cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniţiativa Prefectului sau a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (art.123 din Constituţie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).

De asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvării consiliului sunt suspendate de drept în momentul intentării acţiunii de către consilierii interesaţi (art.57 alin.3 şi art. 58 alin.3).

Justificarea acestei opţiuni a legiuitorului, ce are în vedere faptul că prin astfel de acţiuni se apără legalitatea obiectivă şi buna funcţionare a administraţiei publice, nu scapă criticilor, deoarece se creează o situaţie favorizată, în care reclamantul nu trebuie să motiveze în nici un fel necesitatea suspendării, iar aplicarea în practică a acestor dispoziţii poate duce la abuzuri - cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, în mod şicanator, introduce acţiuni în contencios administrativ, blocând astfel activitatea autorităţilor administraţiei publice locale în care activează demnitari de altă orientare politică.

Din păcate, în cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluţii diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin Constituţie - situaţie în aceeaşi măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcţionare, nu de a intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituţii de drept.

În cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, însă, considerăm necesară şi posibilă modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să fie obligată să-şi justifice cererea de suspendare adresată instanţei de contencios administrativ.

 

 

2. Introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ.

2.1.     Sediul materiei. Art. 16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea în judecată şi a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat
ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă. La rândul ei, persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

Legitimarea procesuală specială reglementată de acest text legal priveşte persoane fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

2.2. Caracteristicile acţiunii.

1. Textul vizează persoane fizice care au elaborat, emis sau încheiat actul, prin urmare legea acoperă atât sfera funcţionarilor publici, cât şi pe cea a demnitarilor, dar şi personalul angajat cu contract de muncă în autorităţile publice sau în serviciile publice.
2. Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest act - cei care au emis avize, acorduri, cei care au făcut propunerea în vederea emiterii actului, cei care au participat în comisia de licitaţie, cei care au contrasemnat actul, etc. Răspunderea lor se angajează de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ - de exemplu, emiterea unei autorizaţii de construcţie pe un teren mai mare decât are în proprietate beneficiarul, încălcând dreptul de proprietate al altei persoane.
3. Prin emiterea actului administrativ sunt vizaţi cei care semnează actul administrativ, în baza competenţei legale, determinând calitatea de emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă. Aici intervine o răspundere derivată din atribuţiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmând ca, în cazul în care actul a fost
   elaborat ilegal, el să solicite instanţei introducerea în cauză şi a persoanei care a elaborat actul, pentru a răspunde solidar cu
4. Încheierea se referă la manifestarea de voinţă prin care autoritatea publică devine parte a unui contract administrativ, şi ea poate fi un act administrativ distinct (hotărârea consiliului local, spre exemplu), prin care se aprobă un contract Răspunderea membrilor organului  colegial,  care,  de  cele  mai  multe  ori,  încheie  contractele administrative, va fi angajată pe principiul solidarităţii, cu exceptarea celor care nu au participat la şedinţă sau au votat împotrivă.
5. În fine, poate fi acţionată în instanţă şi persoana fizică care a semnat (în solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabilă pentru tăcerea administraţiei, care este cea însărcinată cu răspunsul în termen la petiţii (conducătorul autorităţii publice, în temeiul art.4 din Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, în solidar cu şeful compartimentului care avea competenţa de a rezolva petiţia - art. 13 - sau cu şeful compartimentului de relaţii cu publicul, dacă petiţia nu a fost repartizată corespunzător - art.6).
6. Răspunderea persoanei fizice poate fi angajată dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru întârziere, prin urmare ea este inadmisibilă în acţiunea care are ca obiect exclusiv anularea

Constatăm că "activarea" calităţii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, încheierea) actului aparţine, în principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovată, ci doar semnatarul actului; prin urmare, aşa cum s-a întâmplat şi pe baza vechii legi, în unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar în altele el este interesat doar de obţinerea despăgubirilor, nu şi de cine le plăteşte; de asemenea, în unele cauze instanţa poate hotărî obligarea funcţionarului la despăgubiri, pe când în altele, utilizându-şi puterea discreţionară conferită de lege, poate respinge acest capăt de cerere, obligând doar autoritatea publică, situaţii inechitabile şi inexplicabile din punct de vedere al principiului egalităţii tuturor în faţa legii.

Se favorizează, în acest fel, din păcate, plata din bugetele publice a unor greşeli personale, fără ca efectul "educativ" al condamnării să se producă, fiind astfel încurajată lipsa de responsabilitate atât în rândul demnitarilor publici, cât şi a funcţionarilor publici.

În cazul funcţionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea publică poate, în baza dreptului comun procesual, să ceară intervenţia forţată a funcţionarului în cauză, pentru ca hotărârea să-i fie opozabilă; din coroborarea dispoziţiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 - statutul funcţionarilor publici - rezultă că intervenţia forţată a funcţionarului este necesară, întrucât recuperarea sumelor plătite cu titlu de daune se face direct în baza hotărârii de contencios administrativ rămasă irevocabilă, fără a fi nevoie de introducerea de către autoritatea publică a unei acţiuni în regres.

Consilierii locali sau judeţeni răspund în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat. În procesul-verbal al şedinţei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va menţiona în mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul aleşilor locali).

În fine, pentru persoanele angajate cu contract de muncă, există răspunderea patrimonială reglementată de art.270 C. muncii.

1. g) Sintetizând, pe baza unui exemplu concret, putem spune că hotărârea ilegală a unui consiliu local atrage răspunderea în solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum şi a funcţionarilor vinovaţi de elaborarea proiectului de hotărâre. În condiţiile refuzului reclamantului sau a instanţei de a introduce în cauză funcţionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a funcţionarului public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea statutului aleşilor locali nr.393/2004, care, din păcate, nu prevede forme specifice de răspundere civilă.

2.3.      Chemarea în garanţie a superiorului ierarhic, justificată în mod corect în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris, este în concordanţă cu soluţia promovată de Statutul funcţionarilor publici, care, în art.43 alin.2, prevede posibilitatea funcţionarului inferior de a refuza, motivat, îndeplinirea dispoziţiilor date de funcţionarul superior, atunci când le consideră ilegale; el va fi, însă obligat să execute dispoziţia, dacă, în urma refuzului, primeşte un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu îl face răspunzător pe el, ci pe superiorul ierarhic.

O omisiune a legii face ca acest alineat să vorbească doar de "elaborarea" actului, nu şi de emiterea sau de încheierea lui, însă dispoziţiile sale trebuie interpretate în spiritul întregului articol, ca incluzând şi aceste situaţii.

2.4. Chemarea în judecată a funcţionarului public se face odată cu acţiunea în despăgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii acţiunii în anulare sau în obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerută pe cale principală, ulterior judecării cererii de anulare, atunci când despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecării cererii în anulare, sau în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când nu se doreşte anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem că nu este admisibilă chemarea în judecată a funcţionarul public pe calea unei acţiuni principale cu acest singur obiect.

2.5. Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin acţiune în regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), şi atunci când nu aduce la îndeplinire dispoziţiile hotărârii judecătoreşti de contencios administrativ, iar conducătorul autorităţii publice este obligat de instanţă la plata unei amenzi de întârziere, sau atunci când, pe acelaşi motiv, reclamantul solicită acordarea daunelor pentru întârziere, în condiţiile art.24 alin.2 din lege.

1. Instanţa competentă

Avându-se în vedere caracterul complex şi specializat al litigiilor de contencios administrativ, legiuitorul stipulează înfiinţarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca instanţe specializate în soluţionarea acţiunile de contencios administrativ precum şi a litigiilor de natură fiscală. Până la înfiinţarea acestor tribunale specializate, litigiile de competenţa acestora vor continua să fie soluţionate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor.

Conform art. 10,  alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa materială este stabilită după rangul autorităţii emitente (centrală sau locală) – în ce priveşte litigiile de contencios administrativ, iar în ce priveşte litigiile de natură fiscală, evaluabile în bani, sunt preluate prevederile Codului de procedură fiscală, care a instituit pragul de 5 miliarde lei: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel”.

În ce priveşte al doilea grad de jurisdicţie, recursul, instanţa competentă este secţia de contencios administrativ a instanţei ierarhic superioare celei care a judecat fondul.

Soluţia la care jurisprudenţa a ajuns cu privire la competenţa teritorială, aceea a posibilităţii reclamantului de a alege între competenţa stabilită de codul de procedură civilă – instanţa de la domiciliul pârâtului, sau cea prevăzută de norma derogatorie de la dreptul comun, stabilită de legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 – instanţa cea de la domiciliul reclamantului, este oficializată şi prevăzută în mod expres de noua reglementare – art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Competenţa materială de fond este reglementată de lege în funcţie de două criterii:-a) poziţionarea autorităţii publice emitente a actului ilegal în sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale/locale);

 -b) valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de diferenţiere fiind cea de 500.000 RON).

În consecinţă, există două tipuri de competenţă, în funcţie de obiectul actului administrativ:

1. dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxă, contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despăgubirilor solicitate prin acţiune. Regula se aplică şi contractelor
2. dacă obiectul actului administrativ este un impozit, taxă, contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după valoare, nu după poziţionarea organului emitent. Astfel, chiar dacă actul de impunere a fost emis de o autoritate publică situată la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competenţa va aparţine Curţii de apel, nu tribunalului, iar dacă valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului.

Legea vizează, pentru stabilirea competenţei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestată prin acţiunea în contencios administrativ; astfel, chiar dacă se contestă doar o parte din suma impusă prin act, competenţa va fi stabilită totuşi în raport cu întreaga sumă ce face obiectul actului administrativ; în situaţia opusă, când actul are ca obiect un impozit într-un anumit cuantum, însă despăgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instanţa competentă va fi stabilită în funcţie de suma ce face obiectul actului administrativ,fără despăgubiri.

Sunt, prin urmare, de competenţa tribunalului actele emise de consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean, consiliul local şi primar, autorităţile sau instituţiile subordonate consiliului judeţean sau local, organismele deconcentrate în teritoriu (direcţii, inspectorate), prefect. Dimpotrivă, sunt de competenţa Curţii de apel actele emise de Preşedinte, Guvern, Ministere, autorităţile centrale autonome, autorităţi centrale subordonate Guvernului sau ministerelor.

Competenţa teritorială de fond. Aici, reclamantul are alegere între instanţa de la domiciliul (sau sediul) său sau cea de la sediul pârâtului (autoritatea publică). Suntem în prezenţa unei competenţe de favoare, pusă la îndemâna reclamantului pentru o mai bună ocrotire a intereselor sale. Odată aleasă însă instanţa de către reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opţiunii sale, decât dacă s-a aflat în eroare. În situaţia în care un străin sau apatrid contestă un act administrativ în contencios
administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instanţa de la sediul autorităţii pârâte, reclamantul neavând drept de opţiune, deoarece nu există o instanţă judecătorească românească la domiciliul său. Cu alte cuvinte, în acest caz, competenţa nu mai este alternativă, ci exclusivă.

Competenţa materială în recurs aparţine instanţei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curţii de apel sau Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Competenţa în cazul persoanelor private asimilate autorităţilor publice.

Considerăm că întinderea teritorială a serviciului public prestat este cea relevantă în această situaţie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dacă serviciul prestat acoperă teritoriul unei localităţi sau unui judeţ, competent va fi tribunalul, iar dacă el este un serviciu public naţional, Curtea de apel; cât priveşte competenţa teritorială, în cazul în care reclamantul nu optează pentru instanţa de la domiciliul sau sediul său, va fi stabilită în funcţie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece există situaţii în care acestea nu coincid (o companie din capitală poate presta servicii publice în judeţul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complică dacă serviciul public profită mai multor judeţe, atrăgând competenţa unor tribunale diferite - în acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent.

Competenţa de judecare a cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe care încă nu au fost declarate neconstituţionale aparţine, conform art.10 din lege, Curţii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate centrală.

Competenţa de a soluţiona litigii de contencios administrativ în temeiul unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale să fie consacrată altă competenţă materială decât cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementează în mod derogator competenţa de soluţionare acţiunilor de contencios administrativ rămân valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ în sensul art.31.

2. Capetele de cerere

Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii:

• de anulare, în tot sau în parte, a actului;
• de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
• de obligare la plata unor despăgubiri.

Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru dau­nele morale. Dacă reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin aceeaşi acţiune în care a solicitat anularea actului, el poate introduce cerea pentru despăgubiri la instanţa de contencios administrativ, în termen de 1 an de la data  la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască întinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescripţie.

Legea permite introducerea în cauză şi a funcţionarului responsabil, în sensul larg al noţiunii (persoana fizică care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea), dar numai în cazul în care se solicită despăgubiri, ca expresie a răspunderii solidare atât a autorităţii – pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a funcţionarului culpabil. Persoana acţionată astfel în justiţie (funcţionarul) îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

3. Actele probatorii. Cerinţe procedurale.

În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a depune copia actului pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii pârâte prin care i se comunică refuzul pre­tenţiei sale juridice. Dacă nu a primit nici un răspuns, deci în cazul tăcerii organului (autorităţii) pârât, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică. De asemenea reclamantul va depune la dosar înscrisurile ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Legea prevede în art.12 că reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

În continuare, la primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al cărei act (sau refuz) este atacat să îi comunice de urgenţă acel act (sau motivaţia refuzului), împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.

Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

În consecinţă, vom sintetiza situaţiile juridice ce apar ca urmare a aplicării textului legal astfel:

(1) în cazul atacării actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odată cu cererea introductivă de instanţă, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil înregistrat la autoritatea publică (b), respectiv răspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) .

Terţul faţă de actul administrativ, aflat în imposibilitate de a obţine copia actului administrativ vătămător de la destinatar sau de la autoritatea publică, va afirma doar existenţa actului, urmând a deveni aplicabile dispoziţiile art.13 alin.2-instanţa va solicita autorităţii publice emitente comunicarea, de urgenţă, a actului atacat, stabilind pentru aceasta şi un termen, de preferinţă scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate.

În cazul în care reclamantul nu prezintă instanţei răspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea publică va face această dovadă.

(2)       în cazul contestării refuzului nejustificat explicit de soluţionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar dacă legea omite să precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniţială (a) şi refuzul propriu-zis, care poate fi doar un înscris, nu şi un răspuns verbal (b).

În cazul în care instanţa consideră util, va solicita autorităţii publice să-i comunice documentaţia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).

(3)       în fine, în cazul refuzului nejustificat implicit (tăcerea administrativă), reclamantul depune copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în funcţie de data acesteia putând fi determinată împrejurarea expirării termenului de răspuns; de asemenea, în cazul în care autoritatea publică i-a comunicat prelungirea termenului de răspuns, conform Ordonanţei Guvernului nr.27/2002, privind activitatea de solutionare a petitilor, reclamantul va fi obligat să ataşeze şi acest înscris.

Dovada prelungirii termenului de răspuns, atunci când reclamantul omite să prezinte înscrisul, incumbă autorităţii publice, la prima zi de înfăţişare sau odată cu comunicarea documentaţiei cerute de instanţă, de aceea este foarte important ca această prelungire a termenului să fie comunicată cu confirmare de primire, sau utilizând toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada să poată fi realizată.

(4) legea încearcă să favorizeze nejustificat Ministerul public şi Avocatul poporului, subiecte cu legitimare procesuală activă specială, exonerându-le de obligaţia ataşării copiei actului administrativ atacat, deşi aceste entităţi au cunoştinţă de acest act.

Astfel, Avocatul poporului poate introduce acţiunea în contencios administrativ numai ca ultim resort, după ce procedurile prevăzute de legea specială nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declanşarea controlului exercitat de această instituţie este de la sine înţeles că persoana fizică trebuie să prezinte actul administrativ vătămător, sau, în caz contrar, autorităţile publice sunt obligate să comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizată de lege este, prin urmare, doar aceea în care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuşeşte să obţină o copie de pe actul administrativ vătămător.

La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin care poate intra în posesia actului administrativ vătămător, şi nu vedem de ce nu ar trebui să-l prezinte în copie la introducerea cererii.

În consecinţă, considerăm că şi Avocatul poporului, şi Ministerul public au obligaţia de a ataşa, în copie, actul administrativ atacat, documentaţia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitată de instanţă sub sancţiunea amenzii judiciare aplicate conducătorului autorităţii publice.

• amenda judiciară. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedură de înfrângere a rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării documentaţiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are şanse de succes în practică, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii.

 Astfel, considerăm binevenită instituirea unui sistem proporţional de calcul al amenzii judiciare pe zi de întârziere, aplicată conducătorului autorităţii publice pârâte. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma să fie actuală pentru o lungă perioadă de timp. În prezent, salariul minim brut pe economie este (705 RON), iar amenda judiciară va fi, prin urmare, 705.000 lei (70, 50 lei noi) / zi de întârziere, sumă suficient de importantă pentru a înfrânge rezistenţa conducătorului autorităţii publice.

 Trebuie observat însă că legea acordă instanţei de contencios administrativ puterea discreţionară de a aprecia când întârzierea este nejustificată, fiind aplicabil în completare art.108¹ alin.2 C.pr.civ.¹; considerăm că, pentru aplicarea acestui text de lege în spiritul său şi în considerarea faptului că trebuie să avem o administraţie eficientă, dedicată cetăţeanului şi nevoilor sale, câteva aspecte necesită precizări:

1. ineficienţa internă a autorităţii publice nu poate fi considerată ca justificare pentru întârziere;
2. lipsa din localitate a conducătorului autorităţii publice nu este o justificare pentru întârziere, deoarece obligaţia comunicării actelor este instituită pentru autoritatea publică, ca şi entitate, or conducătorul autorităţii are obligaţia de a delega expres sau tacit atribuţiile sale unui funcţionar public din instituţie, pe perioada deplasării sale din localitate.
3. nici împrejurarea schimbării mandatului între persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru întârziere, autoritatea publică având o activitate permanentă şi continuă, fără întreruperi; va fi avut însă în vedere, pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicării încheierii interlocutorii, amenda putând fi chiar divizată între persoana care a predat mandatul şi cea care l-a preluat.
4. d) dacă în fişa postului unui funcţionar public este prevăzută obligaţia comunicării către instanţe a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, întârzierea în comunicare poate fi motiv de sancţionare a acestuia, însă amenda judiciară va fi plătită de conducătorul autorităţii publice.