- Preliminarii
Procedura administrativă prealabilă, sub forma recursurilor administrative, semnifică o posibilitate a subiectului vătămat de a se adresa administraţiei care i-a produs vătămarea sau celei superioare ei, prin care să-i ceară acesteia să-şi revizuiască atitudinea, putând fi vorba despre anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ, iar într-o accepţiune foarte largă, chiar să adopte o anumită atitudine, să săvârşească o prestaţie sau sa se abţină de la o acţiune sau o operaţiune materială. Procedura prealabilă constituie o modalitate mai rapidă şi mai variată de rezolvare a plângerii celui vătămat în dreptul său prin actul administrativ atacat, fără formalităţi şi termene, mai puţin costisitoare pentru apărarea unui drept recunoscut de lege.
Procedura administrativă prealabilă mai prezintă un avantaj pentru reclamant, în sensul că organul administraţiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al acestuia pot verifica şi dispune asupra actului atacat atât în ceea ce priveşte legalitatea, cât şi oportunitatea acestuia, în timp ce instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa decât asupra legalităţii actului atacat în justiţie.
În acelaşi timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protecţie a autorităţilor publice emitente sau care tace”, evitând chemarea sa în judecată ca pârât, suportarea unor cheltuieli de judecată, plata unor daune mai mari particularului lezat în dreptul său, şi chiar ,,lezarea prestigiului său, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai că a vătămat un particular, dar şi că a rămas pasivă în înlăturarea aceste vătămări”.
Procedura prealabilă, discutată ca fiind una din condiţiile introducerii acţiunii în contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adică instanţa de contencios administrativ va putea să respingă acţiunea ca fiind prematur introdusă, dacă reclamantul nu a sesizat, mai întâi, autoritatea administrativă emitentă sau care trebuia să emită actul.
Ca o excepţie, procedura prealabilă nu se mai aplică însă acţiunilor în contenciosul administrativ introduse de prefect, în urma exercitării dreptului său de control al legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari şi consiliile judeţene, întrucât el nu exercita aceste acţiuni în nume proprii, ca persoană fizică, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publică, pentru apărarea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci şi o obligaţie la care nu poate renunţa. Recursul administrativ prealabil nu este însă la adăpost de critici. Astfel, există opinii conform cărora această cale de atac este inutilă, nepotrivită şi chiar obstrucţionistă, în totalitatea ei sau numai în parte. Însă recursul administrativ este o realitate ce nu poate fi negată; Legea nr. 554/2004 stabileşte clar că în toate cazurile în care se intentează o acţiune în contencios administrativ trebuie efectuată procedura prealabilă.
Recursurile administrative sunt de două categorii : recursul graţios, cel adresat autorităţii care a emis actul vătămător de drepturi, şi recursul ierarhic, cel adresat autorităţii ierarhic superioare celei care a emis actul.
În primul caz, recursul graţios declanşează controlul administrativ intern, iar în cazul recursului ierarhic se declanşează controlul administrativ extern ierarhic. În situaţiile în care autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutelă”, fiind adresat organului care exercită tutela administrativă asupra acelei autorităţi autonome.
- Recursul graţios
Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, înainte de a sesiza instanţa de contencios competentă, reclamantul va trebui, mai întâi să se adreseze în termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorităţii administrative emitente care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeaşi condiţie se cere şi în cazurile în care autorităţile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare).
Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflăm în prezenţa unui recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ.
Neîndeplinirea procedurii prealabil prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge dacă nu formulează în termen reclamaţia administrativă.
Curgerea termenului de recurs graţios este determinată, aşa cum rezultă din art. 1 şi art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenţa a trei ipostaze şi anume : emiterea şi comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat şi tăcerea administrativă.
Prima ipoteză are în vedere faptul că pentru declanşarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este necesar ca acesta să fie si comunicat celui interesat.
Simpla luare la cunoştinţă de către cel interesat, în orice mod (comunicare verbală directă, publicarea act individual), despre emiterea şi conţinutul actului, de la funcţionari publici sau într-o audienţă, nu este suficientă pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.
Comunicarea poate fi făcută atât de emitentul actului, cât şi de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.
Totodată, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Există situaţii când cel vătămat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un terţ, căruia actul nu-i este comunicat.
Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire în proprietate unei persoane a unui teren în detrimentul altei persoane.
Soluţionând această chestiune, instanţa noastră supremă a statuat că, neexistând obligaţia de comunicare a actului acelor persoane străine de el, termenul de sesizare a emitentului va curge din momentul efectivei luări la cunoştinţă de către acele persoane a actului în cauză.
Cea de-a doua ipoteză care determina derularea termenului de recurs graţios constă în refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
În speţă, refuzul autorităţii de a elibera autorizaţia de demolare a unor construcţii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv că drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exerciţiul servituţii stabilite prin hotărâre judecătorească nu este cenzurabil de autorităţile administrative.
Prin acţiune, s-a solicitat emiterea unei autorizaţii de demolare a unei construcţii edificată de o altă persoană fără autorizaţie pe un teren ce constituie servitute de trecere.
Ultima ipoteză care determină curgerea termenului de recurs graţios este tăcerea administrativă.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.
Refuzul care rezultă din nerezolvarea în termen a cererii, denumit tradiţional cu sintagma ,,tăcerea administraţiei”, are un caracter implicit, deoarece rezultă din obţinerea administraţiei de a acţiona sau de a răspunde în vreun fel.
Termenul de sesizare a organului emitent va curge, în acest caz, din momentul expirării termenului de răspuns la cererea iniţială, aşa cum precizează de fapt şi art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Momentul la care recursul graţios se consideră introdus este cel al expedierii prin poştă al primirii mesajului de poştă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul autorităţii publice, respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale.
Pentru a se putea face, ulterior, dovada efectuării lui, recursul trebuie consemnat în scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada mai dificilă, dar nu imposibilă, mai ales dacă autoritatea publică pârâtă nu se opune.
Din punct de vedere al conţinutului său, recursul administrativ, în conformitate cu O. G. nr. 27/2002 (art. 7), trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului şi să fie semnat de acesta, petiţiile anonime atrăgând clasarea.
Recursul prealabil poate avea ca obiect atât chestiuni de legalitate, cât şi probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate întemeia nu numai pe vătămarea unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim.
Autoritatea competentă să soluţioneze recursul prealabil obligatoriu este, în general, cea care a emis actul atacat.
Totuşi, în unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ decât cel emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate, ori în cazul în care organul emitent a fost între timp desfiinţat, şi atribuţiile sale repartizate altui organ administrativ.
În situaţia în care un particular se îndreaptă, din greşeală, cu reclamaţia prealabilă la un al organ decât cel emitent, O. G. nr. 27/2002 prevede în mod expres, în art. 6 alin. (4), că autorităţile publice sesizate cu o petiţie sau reclamaţie greşit îndreptată au obligaţia de a o trimite, în 5 zile, autorităţii competente să o soluţioneze.
Dacă autoritatea publică sesizată cu rezolvarea petiţiei constată că organul competent să o soluţioneze a fost desfiinţat, va înainta petiţia organului care i-a preluat atribuţiile. În cazul în care nu există un asemenea organ, va informa petentul despre aceasta, răspunsul fiind legal. Dacă autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se informa despre organul competent şi nu trimite acestuia petiţia, va răspunde de nesoluţionarea ei în termen.
Termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. (1). Însă, prin O. G. nr. 27/2002 s-a stabilit că acest termen poate fi prelungit de conducătorul autorităţii sau instituţiei cu 15 zile, dacă este necesară o cercetare amănunţită, fără a se preciza un lucru foarte important, si anume dacă particularul trebuie informat despre prelungire.
- Recursul ierarhic
Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se consideră vătămat în dreptul său se poate adresa cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul.
Spre deosebire de recursul graţios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitată fie înainte de recursul graţios, fie în timpul derulării termenului de răspuns la acesta, fie după expirarea celor 30 de zile (termenul de soluţionare a recursului graţios).
Recursul ierarhic este definit în literatura de specialitate ca fiind ,,plângerea adresată de un particular autorităţii administrative superioare, prin care se solicită să anuleze acul emis de autoritatea inferioară subordonată care îi vatămă drepturile sau interesele, ori s-o determine pe aceasta să-şi modifice actul sau sa îndeplinească o anumită prestaţie.
Acest recurs are ca specific următoarele trăsături:
- se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs vătămarea;
- din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizează decât actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic;
În prezent, prin instituirea principiului constituţional şi legal al autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice, câmpul de aplicare al acestei forme de recurs s-a restrâns considerabil, deoarece autorităţile administraţiei publice di unităţile administrativ teritoriale fiind autonome , ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu privire la actele lor nu se poate exercita controlul şi recursul administrativ ierarhic.
Recursul ierarhic nu se poate exercita nici faţă de actele autorităţilor centrale autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic cu precizarea ca există si autorităţi centrale care au autorităţi ierarhic superioare (exemplu ministerele şi arte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) şi ale căror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.
Altă trăsătură a acestei forme de recurs vizează pretenţiile recurentului, obiectul său, ce anume poate cere cel care-l exercită de la organul ierarhic superior celui al cărui act i-a produs a anumită vătămare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică),precum si obligarea autorităţii emitente să emită sau să modifice un anumit act. În virtutea dreptului organului ierarhic de a da instrucţiuni cu caracter obligatoriu organului său inferior, el poate dispune acestuia să restabilească ordinea de legalitate care apreciază că a fost încălcată şi care a produs o vătămare subiectului de drept, impunându-i astfel să modifice sau să anuleze actul atacat.
În legătură cu termenul în care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci când există organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii în literatura de specialitate. Însă toate aceste opinii susţin, în esenţă, că recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul graţios, ori după ce s-a primit răspunsul nefavorabil din partea emitentului”.
Datorită faptului că din lege nu se desprinde sesizarea prioritară a autorităţii emitente, ci obligativitatea sesizării acesteia, autoritatea superioară poate fi sesizată şi concomitent, nu numai ulterior autorităţii emitente, dar respectând acelaşi termen, de 30 zile, prevăzut la art. 7 alin. (1).
Însă, dacă recursul ierarhic este exercitat tot în termenul de 30 de zile prevăzut pentru cel graţios, ar însemna ca persoana vătămată să dea dovadă de o precauţie remarcabilă în efectuarea reclamaţiei prealabile. Ea va fi nevoită aşadar să introducă odată cu recursul graţios sau după acesta, dar în termenul de 30 de zile şi toate recursurile ierarhice posibile. În mod normal cetăţeanul ar trebui să aştepte răspunsul primului organ solicitat (organul emitent în acest caz) iar numai după ce acesta să se adreseze organului ierarhic superior, cu atât mai mult cu cât recursul ierarhic se efectuează tocmai pe motivul că organul emitent nu a răspuns în termenul prevăzut de lege. Este lipsită de orice logică exercitarea recursului ierarhic odată ce persoana vătămată nu ştie dacă organul emitent ia rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar încărca organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate favorabil de organul emitent.
Totodată, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamaţia adresată organului emitent, care trebuie înregistrată în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat, nu trebuie introdus într-un termen determinat de lege. El poate fi introdus oricând în termenul de prescripţie, care în actuala lege a contenciosului administrativ este 1 an.
Această opinie a fost criticată, deoarece îndată ce termenul de răspuns la recursul graţios a expirat, începe să se deruleze termenul de sesizare a instanţei. Dacă reclamaţia la superiorul ierarhic se poate face oricând în termenul maxim de 1 an, are loc o repunere în termenul de sesizare a instanţei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este inaceptabil.
Recursurile facultative (deci şi recursul ierarhic au ca efect prorogarea termenului de recurs jurisdicţional, nu repunerea în termen, însă doar dacă sunt efectuate în termen de recurs jurisdicţional.
Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea strictă a termenelor imperative existente, respectiv termenul de recurs graţios şi cel de sesizare a instanţei de 30 de zile, şi doar în subsidiar cel mare de 1 an. Nerespectarea acestor termene imperative atrage decăderea din drepturi de a sesiza instanţa. De aceea, termenul de recurs graţios sau de sesizare a instanţei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.
Sesizarea organului ierarhic superior se poate face şi după primirea rezolvării nefavorabile din partea organului emitent. Această sesizare are o limită explicită şi una implicită. Cea explicită este reprezentată de termenul de 1 an scurs de la comunicarea actului, iar cea implicită este dată de faptul că între primirea soluţiei dată de organul emitent şi sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30 de zile. În acest termen, daca nu s-a plâns şi organului administrativ ierarhic superior, petiţionarul este obligat să sesizeze instanţa de judecată.
Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot există trei situaţii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanţei:
- dacă ambele recursuri – recursul graţios şi recursul ierarhic – se efectuează deodată, termenul de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii răspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit);
- dacă în termenul de recurs graţios, dar după acesta, este efectuat şi recursul ierarhic, soluţia este aceeaşi;
- dacă recursul ierarhic este exercitat după primire a răspunsului emitentului actului, termenul de sesizare a instanţei, care a început să curgă anterior, este prorogat până la primirea răspunsului de la superiorul ierarhic. Soluţionarea în vreun fel a recursului ierarhic determină curgerea unui nou termen de sesizare a instanţei, tot de 30 de zile
Reclamaţia făcută numai organului ierarhic superior are doar semnificaţia unei sesizări a acestuia în vederea declanşării controlului ierarhic. O eventuală rezolvare favorabilă stinge litigiul, însă una nefavorabilă nu conferă dreptul de a acţiona în justiţie, deoarece procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Recursul ierarhic efectuat singur nu are semnificaţia exercitării procedurii prealabile.
Uneori, în cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ poate fi rezolvată, doar prin îndrumări obligatorii date de organul superior celui inferior, şi anume atunci când organul inferior are competenţa exclusivă de a emite acel act.
În cazul în care recursul graţios şi cel ierarhic sunt concomitent în curs de soluţionare, în calcul termenului de sesizare a instanţei intră data ultimului răspuns primit. De regulă, se precizează, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioadă mai îndelungată de timp pentru soluţionare.
Introducerea recursului ierarhic, chiar dacă este facultativă, are ca efect investirea superiorului ierarhic cu soluţionarea lui, iar pentru particular interdicţia sesizării instanţei. O dată ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanţei este întrerupt, prin urmare particularul nu are drept la acţiune.
- Fundamentul juridic al recursului administrativ
Fundamentul juridic al recursul administrativ se găseşte în dreptul de petiţionare al cetăţenilor, drept prevăzut de majoritatea constituţiilor sau legislaţiilor moderne, şi în principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative.
Potrivit dreptului de petiţionare, cetăţenii se pot adresa autorităţilor publice prin petiţii, formulate în numele semnatarilor iar autoritatea publică este obligată să le răspundă în termenele prevăzute de lege (art.4 7 al Constituţiei revizuite). Prin asemenea petiţii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petiţionar ilegal.
Este de principiu, pe de altă parte, că un act administrativ poate fi revocat de către organul emitent sau de către organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor.
Recursul administrativ, chiar dacă se întemeiază pe dreptul de petiţionare, nu se confundă cu simplele cereri adresate administraţiei, fundamentate şi ele pe dreptul de petiţionare. În cazul recursul administrativ ne aflăm în prezenţa unui litigiu, în care se contestă o decizie explicită sau implicită a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existenţa unui litigiu, însă, provocând administraţia să răspundă, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacată cu recurs administrativ.
4.1 Tipuri de recurs administrativ
Recursul administrativ poate fi prevăzut de un text legal sau neprevăzut de vreun text de lege. La rândul lor, recursurile prevăzute de lege se împart în recurs administrativ propriu-zis şi recurs administrativ cu caracter jurisdicţional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevăzute de lege) sunt: recursul graţios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu şi recursul de tutelă.
Recursurile neprevăzute de lege sunt facultative, în timp ce cele prevăzute de lege pot fi facultative sau obligatorii.
Recursul administrativ neprevăzut de un text legal (recursul de drept comun) îşi găseşte totuşi temeiul juridic într-o lege, fie legea fundamentală, fie o lege ordinară, care prevede dreptul fundamental al cetăţenilor la petiţionare.
Existenţa sa este considerată ca implicită, derivând din însăşi organizarea administrativă, şi este suficient ca legiuitorul să nu-l interzică expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei căi de recurs poate fi făcută în mod expres (expressis verbis), şi anume stipulând că actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativă, ci doar pe cale jurisdicţională, fie implicit, prin precizarea că actul este definit din punct de vedere al procedurii administrative.
Recursul de drept comun poate fi exercitat oricând, şi poate viza atât aspecte de legalitate, cât şi aspecte de oportunitate. El este întotdeauna facultativ, şi în principiu, nu are influenţă asupra termenului de recurs jurisdicţional. În sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instanţei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie înainte, fie în acelaşi timp, fie după recursul jurisdicţional, însă numai recursului administrativ introdus în termenul de exercitare a recursului jurisdicţional i se recunoaşte de către jurisprudenţă efectul prorogării acestui termen.
În susţinerea recursului se pot invoca, de asemenea, atât motive de fapt, cât şi de drept, sau se poate apela pur şi simplu la bunăvoinţa administraţiei.
În ceea ce priveşte persoana fizică sau juridică care are deschisă calea acestui recurs, orice persoană interesată poate să-l exercite, chiar dacă nu-i este adresat.
Recursul administrativ neprevăzut de texte legale există, incontestabil, în aproape toate sistemele de drept administrativ, şi este consacrat de multe ori de jurisprudenţă, care-i ataşează diferite efecte juridice. El poate fi recurs graţios, recurs ierarhic sau recurs de tutelă, precum şi recurs impropriu.
Deşi nu există un text care să-l prevadă, recursului de drept comun îi sunt aplicabile regulile recursului facultativ, şi îi sunt ataşate efectele acestuia.
Recursul administrativ prevăzut de lege poate fi condiţionat de aceasta, într-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin condiţii referitoare la petiţionar, sau poate fi redus în privinţa obiectului său doar la aspecte de legalitate a actului administrativ.
La rândul său, recursul prevăzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. În cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluţionare şi atacare nu este reglementată amănunţit, regulile care-l guvernează fiind de natură jurisprudenţială şi destul de laxe. Reclamantul nu trebuie să dovedească existenţa unui interes, nu este ţinut să respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat.
În cazul recursului obligatoriu însă, mai întâlnite sunt două situaţii: a)legea prevede doar că recursul jurisdicţional să fie precedat de un recurs administrativ, şi b) de regulă, legea reglementează şi o procedură de derulare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivării soluţiei. Se ataşează astfel recursului administrativ un caracter quasi – jurisdicţional. Formalismul acesta se explică prin faptul că, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar să uşureze munca judecătorului, fiind procedură exclusiv pre-contencioasă, recursul obligatoriu este şi o procedură para-contencioasă, care împiedică, în cazul în care nu este efectuată, sesizarea judecătorului.
În cazul în care particularul adresează o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflăm în prezenţa recursului graţios. În unele cazuri recursul graţios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativă constituie ,,ultima treaptă a ierarhiei administrative”.
Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresată organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă, cererea este adresată unui organ cu atribuţii de control într-un anumit domeniu, dar care nu este, în ierarhia administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflăm în prezenţa recursului ierarhic impropriu.
O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutelă. Acesta se adresează autorităţii administrative însărcinate cu controlul deciziilor administraţiei publice descentralizate (de regulă prefectul), care însă are dreptul de a hotărî liber declanşarea controlului de tutelă.
Tutela administrativă are două forme : prima, mai dură, dă dreptul autorităţii de tutelă să anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ.
În principiu, recursul facultativ poate fi formulat în orice formă, scrisă sau verbală, în acest ultim caz funcţionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului şi o va înmâna recurentului. Cererea nu trebuie motivată, este suficient doar să rezulte din cuprinsul ei că petiţionarul este nemulţumit de decizia atacată.
Recursul obligatoriu, însă, trebuie să conţină în plus anumite precizări, şi anume: petiţionarul va preciza dacă solicită anularea actului sau modificarea lui, şi în ce limite, precum şi motivele pe care se întemeiază recursul.
O altă deosebire între recursul facultativ şi recursul obligatoriu este dată de faptul că, în rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercită o competenţă pur administrativă, în timp ce în al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdicţională.
Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adică poate fi exercitat indiferent de existenţa unui text legal care să-l prevadă.
Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se degajă în primul rând din afirmarea autonomiei sale faţă de recursul jurisdicţional, care lasă administraţilor opţiunea între: sesizarea directă a tribunalului administrativ şi recursul prealabil, urmat, în caz de respingere sau de tăcere a administraţiei, de sesizarea directă a aceluiaşi tribunal, opţiune care implică suspendarea termenului de recurs jurisdicţional pe durata soluţionării recursului administrativ. Acest caracter este recunoscut recursului graţios, celui ierarhic şi recursului de tutelă.
Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, în mod explicit sau implicit. Excluderea implicită poate rezulta, spre exemplu, şi din faptul că este organizat un recurs obligatoriu.
De asemenea, el poate fi reglementat printr-o lege, în mai mare sau mai mică măsură; de exemplu prin O. G. nr. 27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor. În acest fel nu dispare caracterul de drept comun, condiţiile de exercitare a recursului fiind stabilite numai pentru ca acesta să primească, în mod obligatoriu, un răspuns din partea administraţiei. Nerespectarea condiţiilor de exercitare duce la exonerarea de răspundere a administraţiei în cazul lipsei unui răspuns; de fapt, prin lege este reglementată mai mult activitatea de soluţionare a recursului de către administraţie, nu exercitarea acestuia de către reclamant, care este destul de facilă.