Drept

Normele juridice care alcătuiesc ramura dreptului administrativ, spre deosebire de alte ramuri de drept care sunt codificate, sunt cuprinse în acte normative disparate şi nu într-un cod care să asigure unitate şi coeziune acestor norme juridice, pe baza unor noţiuni precise şi unor principii riguroase.

Intârzierea codificării normelor de drept administrativ îşi găseşte explicaţia în lipsa unui precedent în legislaţia noastră, în diversitatea domeniilor în care acţionează administraţia publică, folosind regimul de drept administrativ, în mobilitatea extremă care caracterizează regimul de drept administrativ. La acestea se adaugă şi o justificare de natură istorică, anume că dreptul administrativ, care are ca obiect de reglementare administraţia publică, este relativ recent (începând din secolul al XIX-lea), faţă de dreptul civil, spre exemplu, care are o lungă tradiţie, cunoscând secole de practică judiciară şi elaborare doctrinară.

Se impune, de asemenea, folosirea unei terminologii juridice unitare mai întâi în Cod şi apoi preluată şi în legile speciale care vor trebui puse de acord cu dispoziţiile de principiu ale Codului administrativ.

Unii autori^[1] au fost de părere că "dreptul administrativ poate fi supus, cel puţin în instituţiile sale de bază, unei sistematizări, într-o primă etapă, şi după aceea, chiar unei codificări". Prof. A. Iorgovan a pledat pentru realizarea unui Cod al contravenţiilor, un Cod de procedură administrativă necontencioasă a autorităţilor administraţiei publice într-o primă etapă, iar în etapa a doua să fie adoptat Codul administrativ.^[2]

3.1. Codul administrativ

Codul administrativ reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor, instituţiilor, raporturile dintre acestea si principiile aplicabile administraţiei publice centrale si locale.

Prevederile unui asemenea cod administrativ se aplică activităţii persoanelor administrative, în raporturile dintre autorităţile administrative, precum si în raporturile acestora cu alte subiecte de drept public sau privat. Se aplică în administraţia activă, în administraţia jurisdicţională şi în cea cu caracter special.

In cuprinsul unui asemenea cod ar trebui să se regăsească reglementări cu privire la Administraţia prezidenţială; Guvernul României; Administraţia publică centrală de specialitate -Ministerele şi alte autorităţi centrale, Autorităţile autonome centrale ale administraţiei publice, Răspunderea ministerială; Administraţia publică locală - Autorităţile administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali, serviciile publice locale; Funcţionarii publici; Regimul juridic al proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale; Contenciosuladministrativ şi Răspunderea contravenţională. Un asemenea conţinut a fost dat unui Proiect de lege privind Codul administrativ al României de specialişti în domeniu în cadrul unui program gestionat de Centrul Regional de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală din Sibiu. Nu ne rămâne decât să aşteptăm concretizarea legală a acestui proiect.

3.2. Codul de procedură administrativă^[3]

Procedura administrativă cuprinde ansamblul normelor juridice şi modalităţilor specifice privind elaborarea, emiterea, adoptarea, punerea în executare şi controlul actelor administrative, precum şi înfăptuirea operaţiunilor administrative de către autorităţi, instituţii şi servicii publice.

Procedura administrativă se aplică în activitatea persoanelor administrative, potrivit competenţei legal stabilite în raporturile dintre ele, precum şi în raporturile cu alte subiecte de drept public sau privat. Procedura se aplică în administraţia activă, jurisdicţională şi cea cu caracter special.

Procedura administrativă este alcătuită din: fazele de pregătire, elaborare emitere/adoptare, aducere la cunoştinţă, punere în executare şi control al actelor şi măsurilor administrative.

Codul de procedură administrativă reglementează astfel, procedura desfăşurată de autorităţi, instituţii şi servicii publice, în executarea atribuţiilor ce le revin. Prevederile sale se aplică în activitatea administrativă desfăşurată de oricare autoritate, instituţie sau serviciu public, indiferent de sfera puterii de stat din care fac parte, în măsura în care dispoziţiile sale sunt compatibile cu natura şi atribuţiile lor.

Doctrina şi practica au fost juridică au fost preocupate în mod constant de sistematizarea şi simplificarea legislaţiei administrative în contextul unei inflaţii normative caracterizate de abundenţa textelor normative şi instabilitatea regulilor.

3.3. Codul de conduită a funcţionarilor publici

A ignora dezvoltarea pe coordonate etice a administraţiei publice, sub pretextul că este de ajuns aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul că funcţionarii publici sunt persoane, nu simpli executanţi, că ei au propriile valori, vin din medii diferite iar dorinţa lor de afirmare ca profesionişti ai administraţiei nu se reduce la conformism, datorie pe sarcină, salariu, sancţiune, premiere, ci că identitatea profesională devine o componentă a identităţii personale. Implinirea profesională este o parte a împlinirii omeneşti şi o condiţie a stimei de sine.

Zona etică a administraţiei publice este cu atât mai sensibilă cu cât scopul vizat este menţinerea încrederii publice în funcţionarea instituţiilor, încredere fără de care democraţia este doar spectacol politic.

Codul de conduită a funcţionarilor publici este unul din puţinele coduri care au fost reglementate de legiuitorul român prin Legea nr. 7 din 18 februarie 2004.

Codul de conduită a funcţionarilor publici, reglementează în cuprinsul său normele de conduită profesională a funcţionarilor publici. Norme obligatorii pentru funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Obiectivele codului de conduită urmăresc să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, precum şi să contribuie la eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din administraţia publică, prin: reglementarea normelor de conduită profesională; informarea publicului cu privire la conduita profesională a funcţionarilor publici; crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici, pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de alta parte.

Prin intermediul unui asemenea cod în exercitarea funcţiei publice, funcţionarii publici au obligaţia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a asigura, în condiţiile legii, transparenţa administrativă, pentru a câştiga şi a menţine încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice.

3.4. Codul bunei administrări

Adoptarea unui cod care să conţină principiile de bază ale unui model de comportament al autorităţilor şi al funcţionarilor publici faţă de orice persoană care li se adresează, şi prin intermediul căruia administraţia publică va fi mai transparentă şi mai aproape de nevoile cetăţenilor prin exercitarea unor servicii administrative de bună calitate a devenit o necesitate a societăţii administrative române.

In ultimii ani a existat o tendinţă generală în vederea elaborării unui cod al bunei administrări atât la nivelul instituţiilor internaţionale (Comunitatea Europeană prin Euro-Ombudsman a propus adoptarea unui "Code of good administrative behavior" încă din 1998 -Cod adoptat de Parlamentul European la 6 septembrie 2001) cât şi la nivelul mai multor state europene.

Cât priveşte conţinutul unui astfel de cod, Euro-Ombudsmanul a constatat că acesta ar trebui să includă reguli generale atât la nivel substanţial cât şi la nivelul principiilor procedurale. Pentru o mai bună înţelegere enumerăm mai jos astfel de reguli care au fost incluse şi susţinute de Euro-Ombudsman în faţa Parlamentului European, reguli concretizate în Codul European al bunei administrări.

La nivel substanţial codul include, obligaţia:

• aplicării legii, a regulilor şi procedurilor legale - principiul legalităţii;
• eliminării discriminării - principiul egalităţii de tratament;
• luării de măsuri proporţionale cu gradul de pericol - principiul proporţionalităţii;
• eliminării abuzului de putere;
• asigurării obiectivităţii şi imparţialităţii (incluzând abţinerea în cazul existenţei unui interes personal);
• acţionării corecte;
• neacţionării în contradictoriu.

La nivelul principiilor procedurale, codul include obligaţia:

• de a răspunde la corespondenţă în limba cetăţeanului;
• de a transmite o înştiinţare în cazul în care nu există posibilitatea acordării unui răspuns imediat indicând instituţia care se ocupă de dosar/petiţie (nume, număr de telefon);

■     de a transfera dosarul/actele la serviciul/instituţia competentă;

• de a respecta dreptului de a fi audiat înainte de a lua decizia finală (dreptul la apărare);
• de a lua decizia în timp rezonabil (chiar dacă răspunsul este negativ);
• de a lua în considerare toate elementele relevante şi de a le exclude pe cele irelevante;
• dea aduce la cunoştinţă motivele ce au stat la baza luării deciziei (argumentarea deciziei);
• de a aduce decizia la cunoştinţa persoanei în cauză;
• de a indica posibilitatea exercitării unui apel în caz de decizie negativă.

Codul conţine de asemenea, unele obligaţii precum sarcini de servicii pentru funcţionarii publici ce se află în contact cu cetăţeanul:

• acordarea de informaţii clare şi sfaturi corecte,
• gestionarea apelurile telefonice;
• promovarea Codului.

Având în vedre toate cele expuse mai sus considerăm că este oportun să se adopte un cod care să guverneze principiile unui bun comportament administrativ al autorităţilor, pe care acestea să îl respecte în relaţiile cu publicul. In acest sens, Avocatul poporului din România a propus începând cu Raportul anual din 2000 elaborarea unui asemenea cod la nivelul României, un cod pe care în acest moment îl considerăm ca fiind necesar pentru dezvoltarea culturii administrative a cetăţeanului român şi a autorităţilor publice.

3.5. Codurile administraţiilor sectoriale

Exceptând codul de drept material, cel de drept procedural şi cel de conduită în România ar trebui să existe şi există deja în unele situaţii coduri ale administraţiilor sectoriale, de specialitate. Coduri care-şi produc efectele doar asupra unei anumite arii de activitate, în acest sens în România acţionează următoarele coduri:

1. Codul fiscal

Obiectivul fundamental al Codului fiscal este pe de o parte armonizarea cu legislaţia fiscală a Uniunii Europene şi cu acordurile fiscale internaţionale la care România este parte, iar pe de altă parte asigurarea unui cadru unitar, stabil, coerent şi clar al reglementarilor fiscale.

Codul fiscal a fost elaborat astfel încât :

• plătitorii de taxe să poată urmări şi înţelege sarcina fiscală ce le revine;
• să existe informarea necesară asupra principiilor, mecanismelor şi procedurilor fiscale;
• plătitorii de taxe să poată analiza uşor influenţa deciziilor lor de management financiar asupra sarcinii lor fiscale.

Legea nr. 571 privind Codul fiscal a fost adoptata de Parlamentul României la 17 decembrie 2003 şi publicată în Monitorul Oficial nr. 112 din 6 februarie 2004, modificată şi completată prin mai multe acte normative.^[4]

1. Codul de procedură fiscală

In prezent, în România, administrarea impozitelor şi taxelor nu mai este realizată prin legi speciale, pentru fiecare funcţie principală a administrării (înregistrare, declarare, colectare, control fiscal şi contencios administrativ).

Pentru realizarea unei administrări eficiente a impozitelor şi taxelor a apărut necesitatea cuprinderii tuturor prevederilor referitoare la acest domeniu, într-un Cod de procedură fiscală.

Codul de procedură fiscală reprezintă baza de aplicare a tuturor legilor fiscale speciale care se adresează contribuabilului, asigurând:

• crearea unui cadru unitar pentru procedura de impozitare la toate categoriile de impozite;
• degrevarea legislaţiei fiscale speciale de prevederile procedurale, în esenţă identice, evitând în acest fel repetarea procedurilor în fiecare din aceste legi;
• uşurarea activităţii de administrare, întrucât toate prevederile procedurale care se utilizează în această activitate sunt cuprinse într-o singură lege.

Codul de procedură fiscală a fost adoptat de Guvernul României prin Ordonanţa nr. 92 din 24 decembrie 2003 publicată în Monitorul Oficial nr. 941 din 29 decembrie 2003 şi aprobată cu modificări prin Legea nr. 174 din 25 mai 2004, republicată (2) în Monitorul Oficial nr. 513

din 31 iulie 2007.

1. Codul consumului

Are ca obiect de reglementare raporturile juridice create între agenţii economici şi consumatori, cu privire la achiziţionarea de produse şi servicii, inclusiv a serviciilor financiare, asigurând cadrul necesar accesului la produse şi servicii, informării lor complete şi corecte despre caracteristicile esenţiale ale acestora, apărării şi asigurării drepturilor şi intereselor legitime ale consumatorilor împotriva unor practici abuzive, participării acestora la fundamentarea şi luarea deciziilor ce îi interesează în calitate de consumatori.

Prevederile Codului se aplică comercializării produselor noi, folosite sau recondiţionate, şi a serviciilor, inclusiv a serviciilor financiare, destinate consumatorilor, contractelor încheiate cu consumatorii, regulilor privind publicitatea produselor şi serviciilor, cu excepţia produselor şi serviciilor care sunt reglementate prin legi speciale, a produselor care se comercializează ca antichităţi şi a produselor necesar a fi reparate sau recondiţionate pentru a fi utilizate, cu condiţia ca agentul economic să informeze consumatorul despre aceasta.

Codul consumului deşi a fost adoptat de Parlamentul României în iunie 2004^[5] a început să-şi producă efectele începând cu data de 1 ianuarie 2007.

1. Codul rutier

Circulaţia pe drumurile publice a vehiculelor, pietonilor şi a celorlalte categorii de participanţi la trafic, drepturile, obligaţiile şi răspunderile ce revin persoanelor fizice şi juridice, precum şi atribuţiile unor autorităţi ale administraţiei publice, instituţii şi organizaţii în legătură cu acestea sunt supuse dispoziţiilor Codului rutier.

Dispoziţiile prevăzute în acest cod au ca scop asigurarea desfăşurării fluente şi în siguranţă a circulaţiei rutiere, apărarea vieţii şi integrităţii corporale, a sănătăţii persoanelor, proprietăţii publiceşi private, protecţia mediului înconjurător, precum şi a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor în acest domeniu.

Codul rutier a fost reglementat prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 195 din 12 decembrie 2002 intrată în vigoare la 1 februarie 2003 republicată în Monitorul Oficial nr. 670 din 3 august 2006 şi modificată ulterior.

1. Codul aerian

Prevederile Codului aerian se aplică tuturor activităţilor aeronautice civile, precum şi tuturor persoanelor fizice sau juridice care desfăşoară activităţi aeronautice civile în spaţiul aerian naţional şi pe teritoriul României.

Codul aerian a fost reglementat prin Ordonanţa Guvernului nr. 29 din 22 august 1997 aprobată cu modificări de Parlamentul României prin Legea nr. 130 din 21 iulie 2000, republicată în Monitorul Oficial nr. 45 din 26 inaurie 2001 şi modificată prin Legea nr. 399 din

27 decembrie 2005^[6].

1. Codul vamal

Codul vamal se aplică în mod uniform şi nediscriminatoriu pe întreg teritoriul României, tuturor bunurilor introduse sau scoase din ţară de către persoane fizice sau persoane juridice.

Codul vamal al României a fost reglementat de legiuitorul român iniţial prin Legea nr. 141 din 24 iulie 1997, abrogat apoi prin Legea nr.86 din 10 aprilie 2006, prin care s-a asigurat aplicarea Regulamentului Consiliului (CEE) nr. 2913/92 de instituire a Codului vamal comunitar, cu modificări ulterioare, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. 302/1992.

Legiuitorul român împreună cu administraţia de specialitate a reglementat şi va reglementa şi alte coduri de strictă necesitate pentru desfăşurarea activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legilor.

1. Prisăcaru, Tratat de Drept Administrativ Român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pg. 900 şi urm.
2. Iorgovan, op.cit., pg. 142.

^[3] Guvernul României a adoptat o Hotărâre care conţine tezele prealabile ale Proiectului Codului de procedură administrativă. Actul are în vedere sistematizarea prevederilor de procedură administrativă cât şi a regelementarea unor elelemnte cu caracter de noutate în domeniu. H.G. nr. 1360 din 22 octombrie 2008 privind Tezele prealabile ale proiectului de procedură administrativă publicată în Monitorul Oficial al României nr. 734 din 30 octombrie 2008.

Modificările şi completările aduse Codului fiscal până la finalul anului 2008 erau în număr de 31.

^[5] Legea nr. 296 din 28 iunie 2004 privind Codul consumului a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 593 di 1 iulie 2004, modificată şi republicată în Monitorul Oficial nr. 224 din 24 martie 2008.

^[6] Publicată în Monitorul Oficial nr. 22 din 10 ianuarie 2006.