Drept

Transpunerea anumitor relaţii sociale, pe planul vieţii juridice, are loc, în general, prin activitatea normativă a organelor de stat, ce se finalizează prin adoptarea de acte normative. Privită astfel, activitatea normativă apare ca una dintre formele fundamentale de realizare şi exercitare a funcţiilor statului. Ca activitate creatoare de drept, activitatea normativă a organelor statului se desfăşoară potrivit competenţei acestora şi după o procedură stabilită prin lege, cu respectarea unor principii care să asigure în cel mai înalt grad, un caracter ştiinţific elaborării normelor juridice.

Aceste metode, procedee, principii pe care se fundamentează elaborarea dreptului alcătuiesc tehnica legislativă (legiferarea)[1]. Acesta este sensul larg al noţiunii de legiferare (echivalent cu cel de tehnică legislativă) care acoperă nu numai activitatea propriu-zisă de redactare şi votare a legii ci şi formele prin care politica legislativă este exprimată de legiuitor, precum şi metodele de exprimare a acestei politici în forme adecvate. În literatura de specialitate este utilizat şi un sens restrâns al noţiunii de legiferare care se rezumă doar la procesul combinat prin care legea (stricto sensu) este creată şi votată de Parlament.

          Obiectivele tehnicii legislative

În funcţie de etapele pe care procesul de elaborare a dreptului le parcurge pot fi identificate trei momente ale legiferării:

1. a) Investigarea realităţii concrete în scopul identificării acelor relaţii sociale care trebuie supuse unei reglementări juridice;
2. b) Iniţierea unor norme juridice adecvate politicii legislative de către organele statale abilitate în acest sens;
3. c) Dezbaterea şi adoptarea proiectelor de acte normative după procedura stabilită.
4. a) Întrucât tehnica legislativă este mijlocul prin care politica legislativă este exprimată în drept, un prim moment în elaborarea dreptului îl constituie identificarea scopurilor acestei politici. Aceste scopuri vor fi menţionate în expunerea de motive sau în preambulul actului normativ supus dezbaterii. În lumina scopurilor amintite vor fi selectate relaţiile sociale ce reclamă o reglementare juridică.

Identificarea relaţiilor care necesită elaborarea unor noi acte normative, estimarea efectelor sociale posibile, impune un demers ştiinţific de natură interdisciplinară la care participă informaţiile oferite de ştiinţele economice, sociologice, psihologice, chiar informatice, cibernetice.

In scopul fundamentării ştiinţifice a dreptului s-au creat organisme, unde alături de specialişti jurişti, participă şi alţi specialişti în funcţie de specificul proiectului de act normativ care urmează a fi supus dezbaterii.

1. b) Ca răspuns la nevoia de reglementare juridică a anumitor relaţii sociale are loc iniţierea proiectului de act normativ, de către organul competent. În redactarea unui act normativ trebuie avut în vedere că acesta se încadrează într-un sistem având o anumită coeziune, claritate. În cadrul sistemului sunt instituite relaţii de ierarhie, compatibilitate, corelare, interdependenţă etc.

Sub acest aspect, proiectul trebuie să aibă în vedere supremaţia Constituţiei şi a celorlalte legi, corelarea cu alte acte normative. De asemenea, se au în vedere implicaţiile actului normativ în ordinea de drept existentă, soluţiile preconizate pentru evitarea contradicţiilor etc. Un aspect deosebit de important în redactarea unui act normativ este accesibilitatea actelor normative. În realizarea acestui deziderat se porneşte de la ideea că normele juridice trebuie să transmită un mesaj clar, pe înţelesul destinatarilor. Fără claritate şi accesibilitate actul normativ poate genera confuzii, contradicţii, reacţii sociale negative, tendinţe de eludare care pun în pericol aplicarea acestuia, traducerea în viaţă a voinţei legiuitorului.

Problema accesibilităţii unui act normativ nu trebuie redusă numai la limbajul utilizat, ci ea vizează întreaga paletă de factori angrenaţi în procesul de legiferare. Asemenea factori sunt: specificul relaţiilor sociale, obiectivele urmărite de legiuitor, subiectele vizate, conţinutul reglementărilor juridice, tehnica juridică preconizată în elaborarea normelor juridice. În funcţie de forţa juridică a actului normativ, imprimată de locul pe care organul[2] îl ocupă în ierarhia structurii statului, trebuie respectate anumite reguli.

În cazul legii[3], de exemplu, iniţierea adoptării aparţine celor care au dreptul de iniţiativă legislativă. Aşa cum prevede actuala Constituţie a României, adoptarea unei legi comportă două faze distincte: una preliminară constând în elaborarea proiectului, depunerea lui şi dezbaterea în una sau mai multe comisii şi alta de dezbatere şi decizie (exclusiv în Camerele Parlamentului).

Faza preliminară parcurge două etape: iniţiativa legislativă şi dezbaterea proiectului în una sau mai multe comisii permanente care, după caz, întocmesc un raport sau un aviz.

Iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Întâietatea iniţiativei legislative revine Guvernului, dar nu cu semnificaţia "preeminenţei acestuia faţă de parlamentari şi cetăţeni, ci din considerente de ordin tehnic şi politic"[4] .

Iniţiativa parlamentarilor[5] apare rar în practica vieţii constituţionale şi ea presupune elaborarea propunerii legislative în forma cerută pentru proiectele de legi (deci, potrivit rigorilor tehnicii legislative). Iniţiativa acestora poate avea şanse de reuşită diminuate, în contextul unei diversităţi politice accentuate în interiorul Parlamentului. De aceea, în practică, parlamentarii uzează mai frecvent de calea amendamentelor, privite - cum sugestiv se exprimă un autor[6] - ca un "corolar al dreptului de iniţiativă legislativă pe calea căruia accesoriul se substituie principalului".

Iniţiativa cetăţenilor este şi ea anevoioasă, aflându-se sub imperiul aceleiaşi exigenţe de tehnică legislativă. În plus, această iniţiativă este limitată atât sub aspect formal cât şi sub aspect material. Sub aspect formal, pentru a-şi produce efectele, iniţiativa cetăţenilor trebuie să îndeplinească cerinţele unei duble reprezentativităţi: cel puţin 100.000 de susţinători, proveniţi din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti să se înregistreze cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul iniţiativei. Sub aspect material, iniţiativa cetăţenilor nu poate avea ca obiect probleme fiscale, sau cu caracter internaţional, precum şi amnistia şi graţierea. Mai trebuie adăugat că sub ambele aspecte, iniţiativa legislativă a cetăţenilor este supusă verificării Curţii Constituţionale. Propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată.

Întrucât iniţiativa legislativă se realizează pe baza  unui "drept de iniţiativă", Camera sesizată - de oricare dintre subiectele acestui drept - este obligată să se pronunţe asupra proiectului.

Proiectele de legi care provin de la Guvern se pot trimite oricăreia dintre Camere, care după adoptare, le transmite celeilalte. Propunerile de legi provenind de la parlamentari sau de la cetăţeni se depun la Camera ai cărei membri le-au formulat sau căreia i s-a transmis iniţiativa cetăţenilor, care, de asemenea, după adoptare le înaintează celeilalte Camere. Proiectele de legi trebuie însoţite de o expunere de motive, având forma proprie unui act normativ. Ele se înregistrează de către biroul permanent al Camerei care apoi va sesiza comisia permanentă care prin natura specializării ei este competentă să se pronunţe asupra proiectului. Dacă se socoteşte competentă  să-şi dea avizul, Comisia permanentă sesizată, examinează proiectul de lege primit şi întocmeşte un raport pe care îl înaintează biroului permanent al Camerei, raport care trebuie să cuprindă propuneri motivate în sensul: admiterii proiectului fără modificări, admiterii proiectului cu modificări sau respingerii proiectului. Raportul este imprimat şi distribuit membrilor Camerei. Iniţiatorul proiectului de lege poate să-l retragă până la înscrierea acestuia pe ordinea de zi, să-l rectifice sau să-l modifice.

1. c) Cel de al treilea moment al legiferării (dezbaterea şi adoptarea actelor normative) cunoaşte ca etape: prezentarea proiectului de către iniţiatorul acestuia, prezentarea raportului comisiei permanente sesizate în fond, dezbaterea pe articole a proiectului sau propunerii legislative, votarea, promulgarea şi publicarea legii în Monitorul Oficial al României.

Această fază debutează, aşadar, cu o expunere de motive făcută de iniţiatorul proiectului în care sunt prezentate temeiurile obiective şi subiective care au condus la promovarea acelui raport. Se prezintă apoi raportul comisiei permanente (sesizate în fond), de preşedintele acesteia sau de un raportor desemnat de comisie. În etapa dezbaterii, în ansamblu a proiectului, se dă cuvântul parlamentarilor, câte unul din partea fiecărui grup parlamentar, fără a putea fi propuse amendamente. Amendamentele pot fi propuse numai în cadrul dezbaterii pe articole a proiectului, de către deputaţi, senatori, grupurile parlamentare sau Guvern şi ele pot privi conţinutul unui singur articol. Discutarea amendamentelor începe cu cele prin care se propune suprimarea unora dintre textele cuprinse în articolul supus dezbaterii şi continuă cu cele privind modificarea sau completarea acestuia.

Votarea se realizează distinct asupra fiecărui amendament, afară de cazul în care adoptarea unuia exclude acceptarea celorlalte. După votarea ultimului articol şi eventual al ultimului articol adiţional, propus pe cale de amendament, se procedează la votarea în ansamblu a proiectului. Proiectul şi propunerile legislative se adoptă, după caz, cu majoritatea simplă sau absolută (legile ordinare, cu majoritatea simplă iar cele organice cu majoritatea absolută).

Proiectele de legi respinse la Cameră nu pot fi readuse în discuţia acesteia în cursul aceleiaşi sesiuni.

La cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative în procedură de urgenţă stabilită potrivit regulamentului fiecărei Camere.

Proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de una din Camere se trimit celeilalte Camere a Parlamentului. Dacă aceasta din urmă respinge proiectul de lege sau propunerea legislativă,  ele se trimit pentru o nouă dezbatere Camerei care le-a adoptat. O nouă respingere este definitivă. Dacă ambele Camere adoptă proiectul sau propunerea în aceeaşi formă, legea se aproprie de faza definitivării sale (situaţia aceasta întâlnindu-se destul de rar în practică).

Mai frecventă este situaţia în care o Cameră adoptă proiectul de lege sau propunerea legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră. În caz de dezacord al Camerelor asupra proiectului sau propunerii legislative, se recurge la procedura de conciliere (mediere) care este deschisă de preşedintele Camerelor. În scopul medierii se constituie o comisie paritară a celor două Camere, care poate realiza un acord sau dezacord asupra proiectului mediat. În caz de acord al comisiei textul tranzacţionat se supune spre adoptare, mai întâi Camerei Deputaţilor şi apoi Senatului. Dacă nu se ajunge la un acord sau dacă una din Camere nu aprobă raportul Comisiei de mediere, textele rămase în divergenţă se supun dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă comună. Parlamentul se va pronunţa astfel, definitiv, cu majoritatea simplă sau absolută, după cum legea este ordinară sau organică[7]. Odată votată, legea este adoptată urmând a fi supusă promulgării. În lumina dispoziţiilor constituţionale, promulgarea legii se face de către Preşedintele Republicii în termen de cel mult de 20 de zile[8] de la primirea ei. Promulgarea nu este un vot nou, ci un act cu dublu scop: se recunoaşte că acesta este conţinutul autentic al textului care a fost votat de cele două Camere şi se dă dispoziţie să fie publicat în Monitorul Oficial al României.

Publicarea legii constituie forma oficială de aducere la cunoştinţă publică a legii adoptate şi ea nu trebuie privită ca o simplă operaţie tehnică, ci ca un fapt material juridic din care decurg unele consecinţe. Dacă legea nu permite o altă dată, ea intră în vigoare la 3 zile de la data publicării[9]. Pe de altă parte, numai după publicare legea poate fi opusă subiectelor de drept vizate prin dispoziţiile ei, prezumţia de necunoaştere a legii transformându-se într-o prezumţie absolută de cunoaştere a ei.

[1] În sensul arătat a se vedea Gh. Boboş, op. cit., p. 163.

[2]Dan Ciobanu, op. cit., p. 95.

[3] Organul de stat trebuie să aibă, în primul rând, prerogativa de a adopta actul normativ respectiv (o competenţă funcţională) dar el trebuie să aibă o competenţă materială (de a reglementa relaţii aparţinând unui anumit domeniu).

[4] I. Deleanu, op. cit., p. 190.

[5] Art. 74 al. 4 din Constituţia României revizuită.

[6] J.Gicquel, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Ed. Montchrestien, Paris, 1989,  p. 717

[7] Art. 76 din Constituţia României revizuită.

[8] Termenul de 20 de zile este un termen de decădere, astfel că după împlinirea lui Preşedintele nu mai poate proceda la promulgarea legii, aceasta intrând în vigoare chiar în lipsa promulgării. De asemenea, Preşedintele nu mai poate cere Parlamentului reexaminarea legii şi nici nu poate sesiza Curtea Constituţională asupra constituţionalităţii acestei legi.

[9] Art. 78 din Constituţia României, revizuită.