Prin conceptul de izvor de drept se înțelege forma de exprimare a normei juridice.
Normele juridice, care exprimă voința clasei conducătoare îmbracă anumite forme, în funcție de organul care le instituie sau sancționează.
Prin izvoarele dreptului administrativ se înțeleg mijloacele specifice de exprimare a voinței clasei conducătoare prin care se reglementează relațiile sociale care fac obiectul dreptului administrativ.
Acestea sunt:
Constituția – cel mai important izvor al dreptului administrativ. Ea stabilește principalele dispoziții privind organizarea și chiar funcționarea organelor administrației publice, precum și drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor, a căror realizare este asigurată prin activitatea orgenelor administrației publice.
Astfel, Capitolele III (Guvernul) și V (Administrația publică) ale Titlului III tratează modul de formare, organizare și atribuțiile organelor administrației publice centrale și locale; art. 72 (3) lit. D dispune că Parlamentul, prin lege organică, reglementează activitatea Guvernului; art. 85 (1) prevede că Președintele României desemnează un candidat la funcția de prim – ministru, iar alin.2 al aceluiași articol reglementează procedura de remaniere a Guvernului.
De asemenea ca izvor de drept administrativ sunt și unele prevederi ale Constituției care stipulează că dreptul persoanelor vătămate într-un drept al lor de o autoritate publică, printr-un act administrativ va fi reglementat printr-o lege organică în care se vor prevedea condițiile și limitele exercitării acestui drept.1
Legile ordinare și cele organice sunt izvor al dreptului administrativ când conțin norme ce reglementează raporturi de drept administrativ.
Atunci când se face referire la lege ca izvor al dreptului administrati, se au în vedere legile care conțin norme de drept administrativ și nu legile în general în virtutea cărora, pentru punerea lor în executare se emit toate actele juridice care conțin norme de drept administrativ. Așa este, de exemplu, Legea nr. 69/1991, privind organizarea administrației publice locale.
Desigur că, în modul cel mai frecvent întâlnim legii care cuprind norme juridice reglementând raporturi sociale de natură diferită, astfel că acestea pot fi izvoare ale dreptului administrativ, dar și alte norme de drept. Așa de exemplu Legea nr. 5/1973 cuprinde atât norme ce stabilesc drepturile și obligațiile orgnelor administrative de repartizare a fonduui locativ de stat (norme de drept administrativ) , cât și norme ce reglementează raporturile de locațiune (de drept civil).
În ceea ce privește legile organice, acestea vizează fie structural, fie funcțional, administrația public; organzarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării; regimul stării de asediu și cel al celei de urgență, statutul funcționarului public (lege aflată în dezbaterea organului legislativ), contenciosul administrativ, organizarea învățământului, organizarea teritoriului și a administrației publice locale și centrale, structura sistemului național de apărare, organizarea sistemului electoral etc.2 [1]
Decretele Președintelui României sunt emise de cel mai înalt demnitar al statului în virtutea prevederilor art.99(1) din Constituție. De regulă, acestea nu sunt acte normative – adică acte juridice cu caracter general și impersonal. Sunt totuși și situații când Președintele poate emite Decrete care au caracter de acte normative și care se contasemnează de Primul – Ministru.Așa, de exemplu, în realizarea prevederilor art. 92(2), Președintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii.
Un alt izvor al dreptului administrativ, ordonanțele, care își păstrează caracterul de acte admiistrative pot fi adoptate numai în domeniile în care se emit legi ordinare, ca și în cazul legilor și chiar și a celorlalte acte normative, este valabilă afirmația că ele pot fi în același timp izvoare și pentru alte ramuri de drept.
Potrivit art. 107(1) și (2) din Constituție “Ordonanțele se emit în temeiul unei legi temporare de abilitate, în limita și în condițiile prevăzute de aceasta”.
În conformitate cu art. 114 „legea de abilitate va stabili în mod obligatoriu domeniul și data până la care se pot emite ordonanețe. Dacă legea de abilitate o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la îndeplinirea termenului de abilitate. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței”.
Actele administrative care emană de la Guvern, organele centrale și locale de specialitate ale administrației de stat, precum și cele care sunt elaborate de alte unității economice de stat și instituții publice, în măsura în care conțin norme de drept administrativ pot constitui izvoare ale dreptului administrativ.
De remarcat însă că, actele normative care provin de la organele administrației publice sunt subordonate legii și sunt emise pe baza și în vedrea executării legii.
Organele administrației publice potrivit specializării pe care o au în diferite domenii de activitate, emit acte normative, fără însă a crea valori politice care să nu fie cuprinse în lege. Așa sunt de exemplu, regulamentele de ordine interioară care au aplicații în interiorul administrației publice și care au ca obiect stabilirea unor norme de organizare și funcționare lăuntrică a organelor administrației publice.
Pot fi de asemenea și acte normative care emană de la organele administrației publice și care cuprind norme de drept ce reglementează activitatea administrației în raport cu terții. Astfel de acte sunt: hotărârii și ordonanțe ale guvernului, instrucțiuni și ordonanțe ale miniștrilor, hotărîri ale consiliilor locale și județene, ordine ale prefecților, dispoziții ale primarilor și ale președinților consiliilor județene.
Pot fi de asemenea, izvoare de drept administrativ actele juridice emise de serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale sau locale, oragnizate în unitățiile administrativ teritoriale care nasc, modifică ori sting raporturile juridice de drept administrativ.
Convențiile internaționale sunt considerate izvoare ale dreptului administrativ, dacă sunt direct executorii în ordinea juridică internă și dacă în ele rezultă nemijlocit drepturi și obligații pentru organele administrației publice.
Potrivit Constituției, convențiile internaționale trebuie ratificate de Parlament sau aprobate de Guvern.
O problemă care s-a pus și în literatura de specialitate este aceea de a ști, dacă, prin ratificare sau aprobare, convenția internațională devine direct aplicabilă în ordinea juridică internă (situație în care aceasta este direct, izvor de drept) sau dacă, dimpotrivă este necesară transpunerea prevederilor ei în norme de drept intern (situație în care izvor de drept intern este actul de transformare a normelor internaționale în norme interne și nu convenția internațională însăși).
Problema nu are o rezolvare unitară. Astfel, unele tratate sunt direct executoriu în ordinea juridică internă odată ce au fost ratificate sau aprobate, în timp ce altele necesită adoptarea unui act normativ al organului competent de adaptare a legislației interne la prevederile convenției internaționale.1
În literatura de specialitate juridică dinte cele două razboaie mondiale a fost viu discutată problema dacă pot fi considerate izvoare de drept administrativ cutuma, jurisprudența, doctrina precum și principiile generale ale dreptului.
Astfel, Paul Negulescu, unul dintre cei mai cunoscuți exegeți ai dreptului constituțional și administrativ din această perioadă consideră ca izvoare de drept administrativ legea și obiceiul pământului. Practica administrativă și jurisprudența pot deveni norme de drept nescris, dacă se repetă un timp îndelungat, cu știrea și asentimentul general.2
Și după al doilea razboi mondial în perioada de dinaintea Revoluției din decembrie 1989, au avut loc discuții în contradictorii în legătură cu problema dacă jurisprudența, și mai ales deciziile de îndrumare ale Plenului Tribunalului Suprem (instanța supremă potrivit legii de organizare judecătorească în aceea vreme) sunt sau nu izvoare de drept. Bineînțeles, problema este de actualitate și aceea că ele nu sunt izvoare de drept, cu toate că au un important rol în orientarea practicii judecătorești, elucidarea sensului legii și în uniformizarea aplicării ei.
1art.48 (2) din Constituția Romăniei.
2Pentru dezvoltare, a se vedea Antonie Iorgovan,Tratat de Drept Administrativ,Editura juridică Nemira,vol.1,p.138-139.