Drept

Introducere

Potrivit normelor constituţionale, Justiţia în Republica Moldova este recunoscută drept ramură a puterii de stat, chemată să efectueze actul de justiţie şi să colaboreze cu puterea legislativă şi cea executivă în exercitarea prerogativelor ce le revin.

În determinarea statutului justiţiei ca ramură a puterii de stat, Constituţia consacră acesteia un întreg capitol IX, prin care instituie sistemul de instanţe judecătoreşti, determină statutul judecătorilor, modul de efectuare a actului de justiţie, precum şi organele de administrare a justiţiei. Statutul constituţional al justiţiei pe parcursul anilor a fost obiectul dezbaterilor publice, pentru ca această ramură a puterii de stat să-şi ocupe locul cuvenit în sistemul puterii de stat. Intervenţia legislativului constituant în 1996, 2000 şi 2002 a avut drept scop consolidarea puterii judecătoreşti. Cu regret, pînă în prezent justiţia nu şi-a cîştigat reputaţia dorită nici în faţa cetăţenilor, nici în faţa altor autorităţi, ea rămîne a fi considerată cu multe probleme, dintre care cele mai grave fiind afectarea de corupţie, de influenţa executivului şi a politicului.

Din multiplele probleme ale statutului constituţional al justiţiei, în prezentul raport abordăm doar unele, care se referă la organizarea judecătorească, statutul judecătorului, administrarea justiţiei, precum şi despre statutul Procuraturii, care prezintă o importanţă aparte graţie implicaţiilor generale pe care le are asupra funcţionării justiţiei.

1. Potrivit prevederilor art.115 din Constituţie,justiţia se înfăptuieşte prin Curtea Supremă de Justiţie, prin curţile de apel şi prin judecătorii, iar pentru anumite categorii de cauze pot funcţiona, potrivit legii, judecătorii specializate. În coroborare cu normele menţionate, prevederile art.72 din Legea supremă concretizează căprin lege organică se reglementează organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti şi a contenciosului administrativ. Din normele constituţionale menţionate cu certitudine rezultă că în sistemul judecătoresc trebuie să existe instanţele judecătoreşti de drept comun, curţile de apel, Curtea Supremă de justiţie şi în calitate de instanţă specializată - contenciosul administrativ. În realitate, legiutorul a neglijat normele constituţionale şi a instituit în calitate de judecătorii specializate doar judecătoriile militare şi judecătoriile economice, lăsînd în afara acestui sistem contenciosul administrativ. În acelaşi timp, Importanţa contenciosului administrativ ca instanţă specializată este de netăgăduit, deoarece instituţia respectivă are un impact direct asupra sistemului de garantare şi asigurare a drepturilor omului. Contenciosul administrativ este instanţa chemată să contracareze abuzurile şi excesele de putere ale autorităţilor publice, fiind considerat drept o contrabalansare a puterii prin care se asigură ordonarea activităţii autorităţilor publice. Astfel, statutul contenciosului administrativ ca instanţă de judecată specializată urmează a fi revizuit. Problematic este şi statutul judecătorilor din instanţele de contencios administrativ. Modul de selectare, criteriile şi cerinţele de recrutare, precum şi exigenţele faţă de astfel de judecători trebuie să fie speciale, diferite în raport cu cele aplicate celorlalţi judecători.

Luînd în consideraţie cele menţionate, legiuitorului ordinar (Parlamentului)  se recomandă să urmeze spiritul şi norma constituţională şi să reformeze sistemul judecătoresc încît contenciosului administrativ să i se ofere locul şi rolul cuvenit – de instanţă specializată.

2. Reformele constituţionale operate prin Legile nr.957/1996, nr.1115/2000 şi nr.1471/2002, deşi au fost menite să contribuie la ridicarea justiţiei la un nivel calitativ nou, au avut repercusiuni nedorite şi au permis înlăturarea din funcţii a unor judecători şi procurori consideraţi „incomozi”, dar care, în realitate, prin nedorinţa de subordonare doar î-şi demonstrau independenţa. În acest context, relevant este să menţionăm că Legea constituţională din 2002 stabilea că sistemul judecătoresc va fi reorganizat în termen de 6 luni de la intrarea ei în vigoare, iar judecătorii instanţelor judecătoreşti lichidate urmau să fie numiţi în funcţii în instanţele judecătoreşti existente sau nou-formate. Trierile operate abuziv au condus la aceea că sistemul judecătoresc a devenit şi mai dependent de puterea politică, decît era anterior.

Şi reformarea Consiliului Superior al Magistraturii a condus la schimbarea componenţei acestei instituţii foarte importante pentru sistem. Legea constituţională din 2002 stabileşte pentru Consiliul Superior al Magistraturii atribuţii prin care acesta trebuie să asigure numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători. Cu regret, în practică, această normă nu funcţionează deplin, candidaturile selectate şi propuse pentru numire de CSM sînt suplimentar verificate de anumite servicii speciale, verificări care, în viziunea noastră, trebuiau făcute doar în cadrul CSM. Se presupune că în dependenţă de rezultatele controlului (care poate fi considerat drept unul subiectiv şi de voinţa politică a Preşedintelui Republicii), numirea judecătorului este respinsă sau acceptată. La fel de grav mai e că se presupune şi existenţa unui anumit grad de corupţie de sistem la numirea judecătorilor¹.

În concluzie la acest capitol este de menţionat că norma constituţională cu privire la numirea judecătorilor urmează să fie interpretată drept o obligaţie de numire a judecătorilor de către Preşedintele Republicii şi nu un drept discreţionar al acestuia.

3. O problemă de ordin constituţional este modul de selectare, numire şi demitere a Procurorului General. Această problemă a fost generată de interesele politice manifestate de Preşedintele Parlamentului la momentul adoptării Constituţiei, cînd în cadrul comisiei constituţionale în frunte cu Preşedintele Parlamentului s-a propus consolidarea statutului preşedintelui legislativului, atribuindu-i rolul de persoană care poate selecta şi propune Parlamentului spre numire candidaturile la funcţia de Procuror General, Guvernator al Băncii Naţionale, Preşedinte al Curţii de Conturi şi alte elemente chemate să sporească importanţa Preşedintelui Parlamentului în raport cu Preşedintele Republicii şi Primul-ministru. O astfel de ambiţie politică pune însă în pericol independenţa Procurorului General şi îl face dependent de voinţa Preşedintelui Parlamentului, care este în drept să propună şi demiterea conducătorului Procuraturii. Experienţa din ultimii ani confirmă implicarea Procuraturii în procesul politic şi evidenţiază anumite părtiniri politice ale acestei instituţii: multiple dosare cu tentă politică; partriciparea neoficială a procurorilor în campania electorală în susţinerea unui concurent electoral; aplicarea unei „amnistii” faţă de participanţii la evenimentele de după 5 aprilie 2009, la solicitarea Preşedintelui Republicii în absenţa unei legi de amnistie etc. Toate aceste lucruri fac ca rolul şi locul procuraturii în sistemul organelor de drept să fie contestat. Pentru a depăşi situaţia creată considerăm necesar ca norma constituţională să fie revizuită şi selectarea candidaturii pentru funcţia de Procuror General să revină unui grup de cel puţin 15 deputaţi, iar mecanismul propunerii unei astfel de candidaturi ar putea include anunţarea de către Consiliul Superior al Magistraturii a mai multor candidaturi, care urmează să acumuleze semnăturile unui anumit număr de deputaţi. Candidaturile care au acumulat în susţinerea sa semnăturile deputaţilor din diferite fracţiuni ar putea fi înaintate pentru a fi alese prin vot secret. Numit în funcţia de Procuror General se va considera persoana care a acumulat majoritatea voturilor deputaţilor aleşi. Destituirea din funcţie trebuie să urmeze o procedură similară, propunerile deputaţilor urmînd a fi examinate în mod obligatoriu de către Parlament.

Luînd în consideraţie cele menţionate, recomandăm iniţierea unei reforme constituţionale pentru revizuirea modului de selectare şi numire în funcţie a Procurorului General.

Evoluţia cadrului legislativ privind asigurarea funcţionării justiţiei

Întru dezvoltarea normelor constituţionale şi determinarea modului de funcţionare a justiţiei în Republica Moldova, legiuitorul a adoptat un şir de legi menite să asigure funcţionarea mecanismelor justiţiei. Abordarea în repetate rînduri la nivel constituţional şi legal a condus la reorganizarea sistemului judecătoresc, care trebuia să ridice la un nivel calitativ nou calitatea justiţiei în Republica Moldova. În acest context, pe parcursul mai multor ani, Parlamentul a adoptat un întreg pachet de legi, chemate să determine statutul instanţelor judecătoreşti şi a judecătorilor, precum şi să asigure buna funcţionare a justiţiei. La aceste categorii de acte atribuim:

- Instituţionaliuzarea sistemului judecătoresc;

- Administrarea justiţiei;

- Statutul judecătorului;

- Funcţionarea justiţiei;

- Procuratura şi statutul procurorului etc.

Căutările şi soluţiile legislative propuse pentru reformarea sistemului judecătoresc nu întotdeauna au fost cele mai reuşite, iar în consecinţă, experţi locali, organizaţii şi experţi internaţionali au criticat modelul moldovenesc al justiţiei şi mecanismele prin care se asigură independenţa acesteia. În consecinţă, legislaţia este supusă unor frecvente modificări, care în aparenţă erau chemate să îmbunătăţească şi să consolideze sistemul judiciar, dar care, în realitate au afectat calitatea actului de justiţie². Calitatea legislaţiei este una din principalele surse generatoare de probleme, care asigură posibilitatea unor reglementări paralele, repetări contradictorii sau care se exclud reciproc. Multiplele intervenţii legislative şi prezenţa mai multor acte legislative, care reglementează statutul justiţiei permite interpretarea şi aplicarea neuniformă a prevederilor acestor legi. Spre exemplu, să analizăm doar cîteva legi, care determină statutul justiţiei la obiectul modificării acestora, obţinem:

Legea cu privire la Curtea Supremă de justiţie a fost amendată prin 11 legi;

Legea cu privire la organizarea judecătorească a fost modificată prin 18 legi;

Legea cu privire la statutul judecătorilor a fost amendată prin 26 de legi;

Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii a fost modificată prin 8 legi etc.

Defectuoasă este şi starea de lucruri privind actele legislative care reglementează exercitarea justiţiei. Una din soluţii care ar putea contribui la stabilizarea cadrului legislativ, ar fi codificarea legilor cu privire la justiţie şi continuarea codificării legislaţiei care privind efectuarea justiţiei. Repere  pentru aceste concepte le putem întîlnim în lucrările autorilor naţionali³ şi a unor experţi străini.

În cadrul codificării legislaţiei cu privire la sistemul judiciar putem vorbi despre perspectiva unui Cod judiciar. Acesta este impus în primul rînt de existenţa unui număr mare de legi care reglementează organizarea şi funcţionarea justiţiei (9 legi). În al doilea rînd, existenţa mai multor reglementări duce la dispersarea normelor şi suprapunerea sau inexactitatea acestora. Bunele practici internaţionale sînt în favoarea concentrării normelor care reglementează acest domeniu fie într-o singură lege (Codul judiciar – Armenia; Legea cu privire la sistemul judecătoresc – Bulgaria, Ucraina; Legea cu privire la instanţele judecătoreşti – Estonia) sau într-un număr limitat de legi (Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii, Legea privind organizarea judiciară, Legea privind statutul magistraţilor – România). Necesitatea modificărilor în acest sens a fost menţionată atît la nivel naţional⁴, cît şi de experţii Consiliului Europei⁵.

În concluzie, elaborarea şi adoptarea Codului judiciar se impune ca modalitate de asigurare a stabilităţii materiei în domeniu.

Conceptul Codului administrativ

Cu referire la codificarea legislaţiei care să contribuie la consolidarea actului de justiţie se înscrie cu precădere legislaţia administrativă, despre care în ultimul timp tot mai des se vorbeşte. Lansarea unui concept al Codului administrativ ar permite deschiderea dezbaterilor publice asupra modului de consolidare a sistemului judecătoresc administrativ, ca mecanism de asigurare a garantării drepturilor şi libertăţilor omului în Republica Moldova.

În acest context ne propunem să lansăm o primă discuţie publică asupra unor elemente ce ar putea sta la baza viitorului concept de Cod administrativ din Republica Moldova. Astfel, doctrina şi jurisprudenţa din Republica Moldova pe parcursul ultimilor ani au fost preocupate de sistematizarea şi simplificarea legislaţiei, care implică proceduri administrative, avînd drept repere legislaţia învechită, imperfectă şi confuză, care se exclude reciproc sau afectată de alte forme de inflaţie normativă. Legislaţia administrativă ca şi întreg sistemul juridic, este caracterizată de prezenţa unei abundenţe de texte normative ambigui şi este afectată de instabilitatea regulilor. Primii paşi în asigurarea unei stabilităţi legislative şi simplificarea reglementărilor juridice a fost procesul de inventariere şi revizuire legislativă, aşa-numita  "Ghilotină I", urmată de revizuirea regulilor şi procedurilor administrative în partea ce ţine de activitatea economică - "Ghilotina II", care a avut un impact pozitiv în ameliorarea climatului investiţional. În paralel, s-au desfăşurat activităţi de codificare a legislaţiei din domeniile tradiţionale ale dreptului (Codul civil şi Codul de procedură civilă,  Codul penal şi Codul de procedură penală, Codul contravenţional, etc.)

Activităţile de codificare urmăresc asigurarea unei mai mari securităţi juridice şi a unei mai bune accesibilităţi a dreptului, în acord cu exigenţele constituţionale legate de garantarea drepturilor substanţiale. Dreptul administrativ modern este un domeniu evolutiv, influenţat atît de dezvoltarea şi modernizarea societăţii, cît şi de evoluţia dreptului european. Influenţa reciprocă a sistemelor naţionale de drept administrativ şi cel european este evidentă, ele se află şi într-o interacţiune reciprocă inevitabilă. La nivel european exista deja iniţiative de codificare a regulilor juridice (spre exemplu, iniţiativa Comisiei Europene "Actualizarea şi simplificarea acquis-ului comunitar"), prin urmare este normal ca această abordare sa fie promovată şi in plan intern, în cadrul sistemelor juridice naţionale. Din perspectiva consolidării reformei administrative şi judecătoreşti codificarea are o importanţă deosebita. Aceasta ar furniza o bază clară şi ordonată de texte aflate in vigoare ("dreptul constant"), pregătind astfel reforma şi simplificarea ulterioara a actelor normative. Mai mult, codificarea poate fi folosita ca o oportunitate de îmbunătăţire a reglementarilor dintr-un domeniu. Adoptarea Codului administrativ va facilita şi folosirea unei terminologii unitare pentru aceleaşi realităţi, instituţii, principii şi concepte juridice, reducîndu-se astfel riscul interpretării lor diferenţiate.

În fine, nu trebuie omis faptul, că adoptarea unor coduri stabile in timp, cu toate piedicile inerente acestei perioade de afirmare a instituţiilor statale, ar spori încrederea cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementarilor legale.

Situaţia în domeniu

În prezent, legislaţia Republicii Moldova abundă de reglementări cu privire la aspecte ce vizează: definirea şi modul de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice, a serviciilor publice; emiterea de acte administrative de către autorităţile publice; mecanismele de rezolvare a petiţiilor adresate de către cetăţeni; mecanismele de asigurare a transparenţei administraţiei în faţa societăţii etc. Această multitudine de reglementari prevede o serie de proceduri speciale şi derogări de la normele materiale generale, conţinînd deseori şi contradicţii intre prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie şi neuniformă a lor de către beneficiari - atît autorităţi publice şi instanţe judecătoreşti, cît şi cetăţeni.

Jurisprudenţa administrativă din ultimii ani şi doctrina dreptului administrativ scot în evidenţă în principal următoarele probleme:

- lipsa coerenţei legislative, determinată de multitudinea actelor normative existente;

- lipsa clarităţii actelor normative şi limitarea accesibilităţii, determinată de modificările succesive ale legislaţiei;

- lipsa sistematizării regulilor, care să guverneze activitatea autorităţilor administratiei publice, în aşa fel, încît sistemul normativ sa fie înţeles de toţi şi, prin urmare, să fie în mod facil controlabil;

- lipsa terminologiei unitare;

- inexistenţa unor instituţii indispensabile dreptului administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesaţi în cazul deciziilor defavorabile, motivarea completă a actelor administrative, revocarea actelor administrative etc.

Necesitatea codificării

Necesitatea codificării este susţinută de doctrina şi practica administrativă, care au semnalat cu diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli administrative în ceea ce priveşte atît partea materială cît şi partea procedurală derulată de autorităţile publice cu ocazia emiterii actelor administrative normative sau individuale. Astfel, proiectul de Cod administrativ va porni de la legislaţia existentă, care va fi codificată în armonizare cu legislaţia comunitară, îndeplinind şi următoarele obiective:

- uniformizarea soluţiilor legale disparate existente in legislaţia actuală, reglementarea unor situaţii juridice semnalate de jurisprudenţa administrativă;

- simplificarea mijloacelor de acţiune a administraţiei publice prin coerenţa şi predictibilitatea procedurilor;

- asigurarea stabilităţii procedurilor administrative şi indirect, - a predictibilităţii actului de administrare publică.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

Consolidarea puterii judecătoreşti prin reformarea calitativă a sistemului justiţiei, elaborarea pîrghiilor de ordin constituţional şi legal devine un imperativ al timpului pentru asigurarea garantării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului în Republica Moldova. Avînd în vedere cele relatate mai sus, recomandăm:

1. Reformarea sistemului judecătoresc astfel încît contenciosului administrativ să i se ofere locul şi rolul cuvenit – de instanţă specializată.
2. Norma constituţională cu privire la numirea judecătorilor urmează să fie interpretată drept o obligaţie de numire a judecătorilor de către Preşedintele Republicii şi nu un drept discreţionar al acestuia. Corespunzător, legislaţia în domeniu ar necesita prevederi mai clare şi detaliate.
3. Iniţierea unei reforme constituţionale pentru revizuirea modului de selectare şi numire în funcţie a Procurorului General.
4. Elaborarea şi adoptarea unui Cod judiciar.
5. Adoptarea unui Cod administrativ ar contribui la asigurarea contrabalanţei puterilor în stat.