Sistemul bicameral este specific statelor federale; de regulă camera inferioară reprezintă în mod direct pe alegători, numărul membrilor ei fiind stabilit în raport de populaţia fiecărui stat federat, iar camera superioară reprezintă statele federate (nu întotdeauna în proporţie strictă cu numărul de locuitori), constituind un important instrument prin care acestea pot împiedica autorităţile centrale să încalce prerogativele lor. Ca atare electoratul este reprezentat în mod diferit într-un parlament bicameral, sau, mai bine zis, paliere diferite ale opiniei publice şi ale intereselor societăţii vor concura pentru formarea voinţei politice în stat. Astfel, în camera inferioară, curentele şi schimbările din opinia publică se vor manifesta prompt şi în mod nemijlocit, pe când în camera superioară se va acorda o anumită preferinţă soluţiilor ponderate, prioritară fiind deseori reprezentarea intereselor regionale şi a tradiţiilor locale precum şi menţinerea fizionomiei distincte a anumitor provincii. Senatul este deci, în statele federale, deseori o contrapondere utilă în raport de o cameră inferioară mai impetuoasă şi mai grăbită.
În cazul statelor unitare, aceste considerente îşi pierd din semnificaţie, fără a fi însă lipsite de orice relevanţă. Unele state unitare europene (Spania – care, ce-i drept, acordă unor provincii un grad ridicat de autonomie, care o apropie foarte mult de o federaţie – dar şi Franţa, Olanda, Irlanda sau Italia) au optat pentru un Parlament bicameral. Parlament monocameral întâlnim în state precum Danemarca, Grecia, Luxemburg, Ungaria, Finlanda sau Portugalia. Un parlament monocameral oferă avantajele unor costuri electorale şi parlamentare scăzute şi ale unei proceduri legislative mai expeditive. Reversul medaliei poate consta într-o stabilitate mai scăzută a vieţii politice şi a legislaţiei. Un parlament monocameral este mai expus fluctuaţiilor opiniei publice, fapt ce se va reflecta inevitabil în actele legislative.
Adunarea Constituantă a optat în 1991 pentru o structură bicamerală a Parlamentului. Opţiunea respectivă, care se alinia de altfel tradiţiei parlamentare româneşti, consacrate în toate constituţiile anterioare instaurării puterii comuniste, a fost prefigurată de altfel prin Decretul Consiliului Provizoriu de Unitate Naţională nr. 92/14 martie 1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României.
Conform dispoziţiilor art. 60, alin. (2), “Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat”. Atribuţiile celor două Camere erau până la adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei aproape identice; singura deosebire rezida în faptul că Senatul numea pe Avocatul Poporului (art. 55, alin. (1)). În privinţa modului de constituire a celor două Camere, Constituţia nu opteaza – şi nu optează nici în prezent - pentru nici una din soluţiile posibile, lăsând aceasta pe seama legii electorale. Textul legii fundamentale impune doar stabilirea numărului deputaţilor şi al senatorilor în raport de populaţia ţării[1]. Este posibil, ca alegerea deputaţilor şi a senatorilor să se realizeze pe baza unui tip diferit de scrutin: scrutin de listă pentru camera inferioară şi scrutin uninominal în cazul Senatului. După cum am văzut însă mai sus, legea electorală prevede acelaşi tip de scrutin (de listă) pentru ambele camere. Data
alegerilor pentru cele două Camere a fost aceeaşi pentru toate alegerile generale de după 1989[2]. Atât organizarea de alegeri la date diferite cât şi soluţia reînnoirii treptate a camerei superioare[3], (concomitent eventual cu stabilirea unui mandat mai lung pentru senatori) implică o revizuire a Constituţiei, dar ar fi de natură să confere Parlamentului un profil diferit. Astfel guvernanţii vor fi mai sensibili la evoluţia opiniilor electoratului, de la care vor primi semnale clare în timpul mandatului lor. În cazul unei reînnoiri treptate a camerei superioare, se poate asigura o mai mare stabilitate a adunării legiuitoare dar şi a vieţii politice. În modul în care se desfăşoară în prezent, o dată la patru ani, cu acelaşi tip de scrutin şi cu reînnoirea integrală a ambelor Camere, alegerile generale constituie aproape un cataclism ciclic în viaţa politică şi parlamentară românească, cu atât mai mult, cu cât alegerile prezidenţiale se desfăşoară simultan. Întreaga viaţă politică a ţării va fi timp de patru ani determinată în mod decisiv de voinţa manifestată de electorat într-o singură zi, fapt care este de natură să provoace un sentiment de frustrare unui alegător care constată că o bună parte din promisiunile electorale sunt încălcate sau nu sunt respectate în modul aşteptat şi care ştie totodată că timp de patru ani opinia nu-i va afecta în mod direct pe guvernanţi. Se răspândeşte treptat convingerea că toate partidele mint sistematic, ceea ce diminuează considerabil încrederea în pluralismul politic, în sistemul parlamentar şi în valorile democraţiei.
În modul stabilit de prevederile Constituţiei anterioare revizuirii şi de Legea nr. 68/1992, sistemul parlamentar bicameral din România cumula dezavantajele sistemului bicameral cu cele ale monocameralismului. Astfel, costurilor ridicate şi procedurii legislative adeseori greoaie şi îndelungate li se adăuga un grad scăzut de stabilitate a legislaţiei şi de reprezentare a particularităţilor şi intereselor regionale. Ca urmare a acestor critici, sistemul bicameral a fost şi este frecvent contestat în România, deşi deficienţele ţin mai degrabă de modul concret de realizare a acestuia şi nu de sistem în sine[4]. Actuala procedură legislativă, caracterizată prin delimitarea atribuţiilor legislative ale Camerelor şi prin reducerea considerabilă a duratei adoptării unei legi va corecta probabil o parte a acestor deficienţe.
Funcţionarea criticabilă a sistemului bicameral în ţara noastră nu este însă imputabilă exclusiv modului în care acesta a fost reglementat prin Constituţie şi prin legea electorală. Practica Guvernului din ultimii ani de a emite anual sute de ordonanţe de urgenţă (fapt de natură a supraîncărca Parlamentul cu activitatea de aprobare ori respingere a acestora), toleranţa manifestată de Parlament şi de Curtea Constituţională faţă de practica respectivă precum şi dificultăţile întâmpinate de partidele politice în găsirea unui consens fundamental asupra unor acte legislative importante au jucat un rol considerabil în acest sens.
[1] În consecinţă, nu ar fi posibilă stabilirea, prin lege electorală, a unei reprezentări a provinciilor, regiunilor sau chiar a judeţelor printr-un număr identic de senatori (ca în Statele Unite, unde fiecare stat federat este reprezentat de câte doi senatori).
[2] Constituţia impune ce-i drept o durată a mandatului de 4 ani (art. 63, alin. (1)), dar lasă posibilitatea – teoretică – a organizării de alegeri pentru cele două Camere la o distanţă de 2-3 luni . Astfel, art. 63, alin. (2) prevede obligativitatea organizării de alegeri “pentru Camera Deputaţilo şi pentru Senat în cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului”. Întrucât textul nu prevede organizarea alegerilor în aceeaşi zi, stabilirea unor date diferite, ar fi posibilă cu condiţia ca ultima dintre acestea să nu depăşească termenul de trei luni precizat în textul legii fundamentale. Însă datorită costurilor considerabil sporite, o asemenea posibilitate este practic exclusă.
[3] Astfel Constituţia Statelor Unite prevede reînnoirea la fiecare doi ani, în întregime, a Camerei Reprezentanţilor concomitent cu reînnoirea Senatului cu o treime din numărul membrilor (art. I. Secţiunea a II-a, alin. (1) şi sacţiunea a III-a, alin. (2)). În Germania, Consiliul Federal (=Bundesrat) este constituit din reprezentanţi desemnaţi de guvernele “Land“-urilor. Pe durata de 4 ani a legislaturii Adunării Federale (=Bundestag), cele 16 “Land”-uri vor desemna în medie de 4 ori anual reprezentati în camera superioară, care reprezintă sub acest aspect un indicator foarte sensibil al modului în care electoratul percepe politica Guvernului federal. Ambele exemple provin – ce-i drept - din state federale, state în care tendinţele centrifuge sunt mai puternice şi se cuvin compensate printr-un sistem electoral care să manifeste receptivitate faţă de particularităţile regionale şi faţă de evoluţia opiniei publice. Nimic nu împiedică însă un stat unitar să fie preocupat de aceleaşi aspecte.
[4] Pentru o apologie argumentată a soluţiei bicamerale şi a ideii păstrării atribuţiilor de ordin legislativ ale Senatului, vezi Antonie Iorgovan, Revizuirea Constituţiei şi bicameralismul, în ‘Revista de Drept public’, serie nouă, Anul VII (27), ianuarie-iunie 2001, pp. 21-33. Pentru o opinie critică asupra bicameralismul – şi care vizează mai degrabă bicameralismul în general decât pe cel din ţara noastră – , vezi: Ion Deleanu, Instituţii…, pp. 297 şi urm.