Drept

Raporturile dintre puterea judecătorească şi puterea executivă ridică una dintre cele mai importante şi complexe probleme ale principiului separaţiei puterilor în stat. Numai cu titlu de exemplu menţionez că puterea judecătorească ar fi lipsită de posibilitatea de a duce misiunea până la captăt dacă nu ar apela la puterea executivă pentr-un a pune în executare hotărârile pronunţate. Dificultăţile îşi au origini istorice deoarece la bază puterea judecătorească ( jurisdictio ) se afla în aceeaşi mână în care se afla şi puterea executivă. Reminscenţe au rămas: judecătorii pronunţă hotărârea în numele legii dar punerea ei în executare presupune cel mai adesea învestirea cu formulă executorie care nu este alceva decât un ordin dat în numele Preşedintelui României  executorilor judecătoreşti să stăruie în executarea hotărârii şi agenţilor forţei publice să acorde concursul la executarea acesteia.

Teoretic, judecătorul nu se poate substitui organului administrativ, dar aşa cum voi arăta, aceasta nu implică în niciun caz că activitatea organelor administrative scapă controlului de legalitate şi oportunitate al instanţelor judecătoreşti. Pe de altă parte, puterea executivă nu poate efectua imixtiuni în activitatea instanţelor judecătoreşti. În concret însă, voi arăta că anumite influenţe indirecte ale executivului sunt imposibil de evitat în stadiul actual al legislaţiei, rămânând numai ca buna-credinţă în exercitarea atribuţiilor de către reprezentanţii acestei puteri să ferească justiţia de asemenea influenţe. Câteva repere ale interferenţelor dintre puterea judecătoarescă şi puterea executivă vor fi prezentate, urmând a fi completate în cadrul analizei despre independenţa justiţiei şi statutul magistraţilor.

1. Instanţele judecătoreşti de contencios administrativ sunt chemate să controleze legalitatea actelor administrative. Potrivit art.52 din Constituţia României persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ reglementează condiţiile şi limitele exercitării acestui drept. În categoria actelor administrative ce sunt supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti intră atât actele administrative unilaterale cu caracter individual dar şi actele administrative normative, precum unele hotărâri de guvern sau ordonanţele de guvern[1]. În privinţa controlului pe care instanţele de contencios administrativ îl exercită asupra ordonanţelor guvernului trebuie precizat că, datorită naturii speciale pe care o au ordonanţele guvernamentale de a avea o forţă identică cu cea a legii, atacarea acestora implică problema constituţionalităţii lor. Totuşi acţiunea în contenciosul administrativ nu poate avea ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă, deoarece instanţele nu pot să îşi depăşească limitele substituindu-se Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte controlul de constituţionalitate a unei legi ori ordonanţe[2]. În acest caz, acţiunea în contencios administrativ va fi însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a ordonanţei sau a dispoziţiilor din ordonanţă iar după verificarea condiţiilor de procedură privind admisibilitatea excepţiei, instanţa de contencios administrativ va sesiza Curtea Constituţională pentru soluţionarea acesteia, suspendând judecata de fond. După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ va repune cauza pe rol şi dacă excepţia de neconstituţionalitate a fost admisă, soluţionează cauza în fond iar dacă excepţia de neconstituţionalitate a fost respinsă, va respinge acţiunea ca inadmisibilă.

            În cadrul controlului exercitat asupra actelor administrative instanţele judecătoreşti pot dispune suspendarea actului adminsitrativ pe durata judecăţii şi anularea acestuia. Fără a se considera că îşi depăşesc sfera de exerciţiu a puterii judecătoreşti, instanţele pot obliga organele administraţiei publice să efectueze un act administrativ în forma dictată de instanţe şi să aplice daune împotriva reprezentantului organului administrativ care nu se conformează[3]. Atunci când instanţele obliga administraţia la emiterea unui anume act nu se poate aprecia că şi-au depăşit limitele puterii judecătoreşti[4]. Destul de controversat, acest drept al instanţelor este indispensabil pentru realizarea unui control complet împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei care s-ar putea prevala de dreptul lor de a aprecia asupra oportunităţii adoptării unor măsuri pentru a ascunde abuzul.

În anumite domenii a fost reglementat şi un control jurisdicţional – administrativ[5] al actelor administrative, control efectuat nu de către judecători ci de diferite comisii înfiinţate în cadrul ministerelor, având totodată autonomie decizională. În legătură cu controlul jurisdicţional – administrativ se impune a se reţine două caracteristici importante: este facultativ şi gratuit; se finalizează printr-un act care poate fi atacat în faţa instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ, accesul la justiţie fiind asigurat şi în acest caz – art.21 din Constituţia României.

1. Executivul nu are mijloace legale de a se interpune în activitatea de judecată. Totuşi potrivit art.132 alin.1 din Constituţie prevede că procurorii îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului justiţiei. Este adevărat că ministrul justiţiei exercită un control asupra întregului Minister Public dar din prevederile legii de organizare judecătorească rezultă că acest control nu vizează activitatea parchetelor sub aspectul urmăririlor penale sau soluţiilor adoptate de aceştia ci numai eficienţa managerială, modul în care procurorii îşi îndeplinesc atribuţiile de serviciu şi în care se desfăşoară raporturile de serviciu cu justiţiabilii şi cu celelalte persoane implicate în lucrările de competenţa parchetelor ( art.69 alin. 2 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judecătorească ). Pe de altă parte existenţa unui control din partea ministrului justiţiei sub aspectele arătate nu poate fi apreciată ca o imixtiune a executivului în exerciţiul puterii judecătoreşti deoarece procurorii, deşi magistraţi, nu fac parte din puterea judecătorească. Activitatea lor nu constă în înfăptuirea justiţiei, adică soluţionarea unor conflicte ivite între cetăţeni sau între aceştia şi autorităţi ori sancţionarea faptelor penale prin pronunţarea unor hotărâri obligatorii. Aşa cum voi arăta, specificul activităţii procurorilor constă în apărarea ordinii de drept prin introducerea de acţiuni în folosul celor aflaţi în situaţii speciale precum minori, puşi sub interdicţie, dispăruţi, atacarea hotărârilor nelegale iar în materie penală, efectuarea actelor de urmărire penală. În niciun caz procurorul nu decide asupra soluţiei în cauză, acest atribut fiind rezervat exclusiv judecătorului. Această poziţie aparte pe care procurorul o ocupă în rândul autorităţilor publice face atribuţiile de control ale ministrului justiţiei să nu conducă la concluzia unei imixtiuni în exerciţiul puterii judecătoreşti[6].
2. se vorbeşte despre o ,, relativă dependenţă ’’ a autorităţii judecătoreşti faţă de executiv ce decurge din faptul că activitatea instanţelor judecătoreşti şi a parchetelor este finanţată de la bugetul de stat. Astfel, bugetul curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite. Întradevăr o măsură preconizată, de natură să diminueze dependenţa financiară a instanţelor faţă de puterea executivă şi care întâzie să fie pusă în aplicare o reprezintă preluarea gestiunii bugetului curţilor de apel, al tribunalelor, tribunalelor specializate şi al judecătoriilor de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Această măsură binevenită pentru echilibrarea raportului dintre puteri a fost prevăzută în art.136 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judecătorească cu începere de la data de 1 ianuarie 2008 dar aplicarea ei a fost ulterior amânată prin ordonanţe ale guvernului astfel că nici în prezent ea nu se aplică[7]. Recent Consiliul Superior al Magistraturii a înaintat Curţii Constituţionale o cerere de constatare a conflictului juridic de natură constituţională intervenit între puterea judecătorească şi executiv, reprezentat de guvern şi Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, în care un dintre problemele sesizate se referă chiar la problema subfinanţării sistemului judiciar şi la amânarea preluării gestiunii financiare de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie[8]. Nu poate fi depăşită problema exceselor de putere ale executivului fără a aminti că in ultima perioada guvernul s-a prevalat destul de des de practica ordonanţelor guvernamentale pentru a reglementa aspecte ce ţin de organizarea sistemului judiciar şi organelor puterii judecătoreşti. Acesta în condiţiile în care art.115 alin.6 din Constituţie prevede că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului[9]. Numai în ultimii ani, Guvernul a modificat în mai multe rânduri legile de organizare judecătorească[10] iar unele dintre acestea au vizat în mod clar încercarea de diminuare a forţei Consiliului Superior al Magistraturii, în special cu privire la activitatea procurorilor.
3. Faptul că judecătorii şi procurorii sunt numit în funcţie de către Preşedintele României nu poate conduce la concluzia unei dependenţe a autorităţii judecătoreşti faţă de executiv deoarece numirea se face numai la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, care acţionează ca un ,, organ tampon ’’ iar ulterior numirii controlul activităţii magistratului şi evoluţia carierei acestuia sunt în competenţa acestui organism independent.

Analiza raportului între puterile statului şi identificarea interferenţelor aproape de neevitat în activitatea acestora aduce în discuţie problema măsurii în care, prin prisma acestor raporturi, se poate afirma existenţa unei justiţii independente. În realitate, nu se pune problema afirmării independenţei, fapt rezolvat, după cum voi arăta în continuare, de normele constituţionale, legale şi internaţionale ci de existenţa în fapt a independenţei justiţiei, lucru mult mai complicat şi generator de controverse.

[1] Nu sunt supuse controlului instanţelor judecătoreşti actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul în timp ce actele administrative emise pentru aplicarea regimului de război, al stării de asediu sau celei de urgenţă, cele care prives apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. A se vedea A.Iorgovan, Legea contenciosului administrativ, p.143-156.

[2] Prin decizia nr.660/2007, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea  introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constituţionalitatea unei ordonanţe sau unei dispoziţii dintr-o ordonanţă.

[3] Instanţele pot dispune obligarea la emiterea unei autorizaţii de construire atunci când constată că refuzul primarului nu este justificat. În acest caz nu se poate afirma că instanţa s-a substituit organului administrativ deoarece nu a emis ea actul ci numai a obligat autoritatea să respecte legea şi să emită actul administrativ pe care, în mod abuziv îl refuză. 

[4] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat că instanţa se substituie organului administrativ şi depăşeşte limitele puterii judecătoreşti numai atunci când emite chiar ea actul administrativ sau pronunţă o hotărâre care să ţină loc de act administrativ. Per a contrario obligarea administratţiei să se conformeze legii şi să elibereze un anumit act administrativ nu reprezintă o depăşire a limitelor puterii judecătoreşti - Decizia Curţii Supreme de Justiţie, s.cont.adm., nr.692/1994, în Dreptul nr.12/1995, p.68 urm.

[5] Pentru criterii de delimitare a actului administrativ de actul administrativ – jurisdicţional, a se vedea A.Iorgovan, Legea contenciosului administrativ, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2008, p.80-84.

[6] Altfel, Curtea Europeană pentru Drepturile Omului s-a pronunţat că procurorii românii nu îndeplinesc cerinţa de independenţă faţă de executiv. Cauza Dumitru Popescu c. România, în C.J. nr.6/2007, p.50.

[7] Aplicarea textului a fost amânată la 1 ianuarie 2009 prin art.V al O.U.G. nr.100/2007 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.648 din 8 octombrie 2007. Ulterior, termenul a fost prorogat pentru 1 ianuarie 2010 prin O.U.G. nr.137/2008 pentru prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.745 din 4 noiembrie 2008. Guvernul a justificat amânare prin imposibilitatea finalizarii până la 1 ianuarie 2009 a contractelor in care Ministerul Justitiei este parte si care au ca obiect realizarea unor investitii, repararea sediilor instantelor, informatizarea,
şi prin faptul că Ministerul Justitiei asigura, potrivit legii, buna organizare si administrare a justitiei ca serviciu public, are calitatea de ordonator principal de credite si dispune atat de experienta, cat si de capacitatea tehnica necesara gestionarii bugetului instantelor iar instanta suprema nu dispune inca de capacitatea financiara, materiala si de personal pentru asigurarea acestei functii. Este însă îndreptăţită întrebarea dacă nu cumva tocmai lipsa gestiunii finanţelor a împiedicat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să îşi formeze capacitatea de a îndeplini această funcţie.

[8] În cererea înaintată Curţii Constituţionale, Consiliul Superior al Magistraturii a invocat patru cazuri ce pot fi considerate separate ca încălcări de către Guvernul României şi Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a rolului constituţional al Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenţei justiţiei: 1. Afectarea grava a independentei justitiei prin subfinantarea cronica a sistemului judiciar, in conditiile prorogarii, amanarii repetate prin ordonante de urgenta adoptate de Guvern a termenului de predare – preluare a bugetului instantelor judecatoresti de la Ministerul Justitiei si Libertatilor Cetatenesti spre Inalta Curte de Casatie si Justitie. 2. Afectarea grava a independentei justitiei prin nesolicitarea avizului conform al Consiliului Superior al Magistraturii asupra actelor normative de adoptare si respectiv rectificarea bugetului de stat. 3. Omisiunea Guvernului de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii – avizul consultativ – asupra proiectului de acte normative care privesc activitatea autoritatii judecatoresti. In perioada 2005-2009 au fost adoptate 77 de acte normative care vizeaza activitatea autoritatii judecatoresti fara avizul Consiliului Superior al Magistraturii. 4. desfasurarea unei activitati de control de catre Ministerul Justitiei si Libertatilor Cetatenesti la unele instante judecatoresti vizand aspecte care tin de activitatea Consiliului Superior al Magistraturii.

[9] C.L.Popescu, Domenii de reglementare care nu pot face obiectul ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, Dreptul nr.4/2006, p.101, I.Deleanu, Unele observaţii cu privire la constituţionalitatea ordonanţelor de urgenţă, C.J. nr.6/2006, p.56.

[10] Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor a fost modificată prin O.U.G. nr.148/2005, O.U.G. nr.50/2006 şi O.U.G. nr.100/2007, Legea nr.304/2004 privind organizarea judecătorească a fost modificată prin O.U.G. nr.50/2006, O.U.G. nr.27/2006, O.U.G. nr.60/2006, O.U.G. nr.100/2007 şi O.U.G. nr.137/2008 iar Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii a fost modificată prin O.U.G. nr.27/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei.