1. Funcţiile clasice ale Trezoreriei Statului

1.1. Funcţia de casier public

Trezoreria prezintă două funcţii clasice, respectiv: funcţia de casier al statului şi cea de bancă a statului.

Prin funcţia de casier public, Trezoreria efectuează:

1. toate operaţiunile propriu-zise de încasări şi plăţi privind fondurile publice, în numerar sau prin decontări în cont;
2. controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget şi asigurarea informaţiei necesare privind execuţia de casă a bugetului în vederea întocmirii conturilor de execuţie a bugetului şi a elaborării rapoartelor periodice asupra acestora;
3. gestiunea poziţiei de casă, zilnice, a bugetului;
4. asigurarea lichidităţilor necesare prin cunoaşterea fluxurilor de încasări şi plăţi, elaborarea de prognoze cu privire la cerinţele de plată, la sincronizarea plăţilor şi încasărilor, inclusiv a acelora privind finanţarea deficitului şi serviciul datoriei publice.

Însărcinată cu execuţia efectivă a operaţiunilor de încasări şi plăţi prevăzute prin legea anuală a finanţelor, Trezoreria este casierul statului. Mişcările de fonduri, în cadrul Trezoreriei, rezultă din operaţiunile perma­nente, vizând, pe de o parte, resursele permanente ale statului, în cadrul cărora impozitele ocupă un rol esenţial, iar pe de altă parte, cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuielile de capital, transferurile etc.         

Permanenţa acestor operaţiuni (repetitivitatea acestora) poate fi înţeleasă numai pornind de la funcţiile permanente ale statului, justificând caracterul lor precis, riguros şi restrictive. Realizând aceste operaţiuni, Trezoreria manifestă o atitudine pasivă, deoarece aceste operaţixmi sunt fixate prin legea finanţelor şi i se impun Trezoreriei.

Operaţiunile de casă ale Trezoreriei Statului sunt clasificate având în vedere trei criterii:

1. criteriul juridic: operaţiuni privind bugetul de stat, bugetul asigu­rărilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele instituţiilor publice; bugetele fondurilor speciale, disponibilităţile agenţilor economici titulari de conturi deschise la trezorerii;
2. caracterul financiar: operaţiuni cu caracter definitiv (încasări fiscale şi cheltuieli bugetare), cu caracter temporar (care reclamă o rambursare ulterioară a fondurilor);
3. caracterul economic: cheltuieli ordinare (de funcţionare şi de transfer); cheltuieli de capital.

Funcţia de casă a trezoreriei implică două aspecte:

1. Execuţia de casă a operaţiilor de încasări şi plăţi efectuate de stat;

Obiectul execuţiei îl reprezintă operaţiile autorităţilor publice (centrale şi locale) şi ale corespondenţilor săi (instituţii publice, agenţi economici).

Trezoreria efectuează, ca şi casier al statului, un număr mare de încasări şi plăţi. Acestea sunt operaţii prevăzute în Legea bugetară anuală.

Însă, Trezoreria este, totodată, şi casierul corespondenţilor săi, care, în baza reglementării generale a contabilităţii publice, depun, cu titlu obligatoriu sau facultativ, fondurile la Trezorerie sau sunt autorizaţi să efectueze operaţii de încasări şi plăţi prin intermediul conturilor trezoreriei. Aceştia au conturi deschise la trezorerie, pentru care Ministerul Economiei si Finantelor fixează condiţiile de funcţionare şi regimul dobânzilor. Trezoreria este, astfel, casierul administraţiilor autonome care întocmesc bugete anexe sau au personalitate juridică distinctă de cea a statului, cum sunt instituţiile publice.

În calitate de casier al statului, Trezoreria are ca sarcină emisiunea titlurilor de împrumut public şi gestionarea datoriei publice. În acest scop, poate beneficia de concursul băncilor care folosesc ghişeele lor pentru plasarea împrumuturilor. Pentru împrumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important în emisiunea titlurilor de stat, destinate onorării obligaţiilor exigibile, precum şi vegherii la existenţa disponibilităţilor băneşti.

1. Vegherea la existenţa disponibilităţilor pentru a face faţă angajamentelor statului.

De fapt, sarcina fundamentală a trezoreriei este aceea de a veghea dacă, în fiecare moment, există fonduri disponibile pentru a face faţă cheltuielilor statului şi ale corespondenţilor săi. Procurarea de bani, în casieria publică, este prima dintre operaţiile trezoreriei. Aceasta este legată de mişcarea fondurilor în timp, determinată de termenele la care devin exigibile încasările şi plăţile. Astfel, încasările şi plăţile sunt obiectul fluctuaţiilor în cursul anului.

Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public există o anumită regularitate în nivelul lor lunar, cu excepţia lunii decembrie, în care se execută parţial cheltuielile, serviciile publice utilizând cea mai mare parte a creditelor lor încă neconsumate înainte de închiderea exerciţiului, creditele riscând să fie anulate în virtutea legii anualităţii.

Pentru veniturile bugetare, regularitatea este mai puţin realizabilă, deoarece depinde de ritmicitatea vieţii economice, mai ales în cazul impozi­telor directe.

Aceste mişcări ale veniturilor şi cheltuielilor se combină cu alte mişcări de fonduri excepţionale (emisiunea de împrumuturi, rambursarea împrumuturilor contractate de pe pieţe interne, plăţi de comisioane) şi cu mişcările datorate operaţiilor corespondenţilor.

Prin analiza acestor mişcări excepţionale se poate determina un trend în fluctuaţia lichidităţilor Trezoreriei şi succesiunea perioadelor de creşteri (lichidităţi abundente) şi scăderi (lipsă de lichidităţi). Asemenea perioade pot fi identificate în cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, între trimestre, dar şi în cazul lunilor.

Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse: fondurile corespondenţilor; certificatele de trezorerie; credite primite de la banca centrală.

1.2. Funcţia de bancă a statului

Rolul Trezoreriei de bancă a statului are două forme :

1. Trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, bancă de afaceri care furnizează capitaluri unor întreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea;
2. Trezoreria acţionează ca o bancă de emisiune şi în acest fel intervine în domeniul circulaţiei monetare.

În calitate de bancă, Trezoreria asigură următoarele servicii:

1. este banca la care instituţiile publice, precum şi agenţii economici îşi au deschise conturi de disponibilităţi prin care se efectuează operaţiuni de încasări şi plăţi, realizând, astfel, gestionarea disponibilităţilor băneşti ale sectorului public şi integrarea acestora în politica de lichidităţi;
2. gestionează datoria publică, respectiv, operaţiunile de contractare a împrumuturilor de către Guvern pentru finanţarea deficitului bugetar, precum şi de refinanţare a datoriei publice;
3. efectuează şi operaţiunile în care statul apare în calitate de garant sau de coparticipant la acordarea de împrumuturi agenţiilor guvernamentale, care la rândul lor pot acorda împrumuturi.

2. Funcţiile moderne ale Trezoreriei Statului

În plus, faţă de funcţiile tradiţionale ale Trezoreriei, casierie şi bancă, trezoreria se află în strânsă legătură cu piaţa financiară şi, mai ales, cu piaţa monetară. Pe măsură ce statul a evoluat, a fost posibilă exercitarea unui anumit control asupra acestor pieţe, Trezoreria publică jucând un rol de prim - plan în exercitarea unei dintre funcţiile esenţiale ale finanţelor publice moderne: menţinerea echilibrului monedei şi al economiei.

Rezultat al unei evoluţii complexe şi adesea contradictorii, mult mai difersificate decât un plan apriorii, funcţiile actuale ale Trezoreriei nu sunt uşor de delimitat. Totuşi, se pot regrupa într-o abordare generică, cinci funcţii principale:

1. Administrator al banului public, în sensul de gardian al echilibrului bugetar şi casier al statului Această funcţie presupune ca toate resursele financiare publice să fie colectate, centralizate şi utilizate prin intermediul acestei instituţii financiare, sub o supraveghere şi un control strict.

De asemenea, funcţia presupune ca, în mod permanent şi în orice perioadă a anului, raportul dintre colectarea fondurilor, pe de-o parte, şi utilizarea acestora sub forma plăţilor de casă, pe de altă parte, să fie supraunitar sau în cel mai rău caz egal. In situaţia în care gradul de colectare a fondurilor publice nu satisface plăţile, iar acestea sunt presante, trezoreria este obligată, invariabil, să contracteze împrumuturi publice fără a mai avea răgazul necesar, în multe situaţii, de a alege varianta convenabilă din punctul de vedere al „costului" acestei operaţiuni (dobânda).

Menţinerea unui raport corespunzător în favoarea colectării fondurilor publice este o problemă realmente dificilă în perioada construcţiei unui buget cu deficit, motiv pentru care Trezoreria publică este obligată, aproape permanent, să împrumute fonduri pe termen scurt de pe piaţa monetară şi pe termen mediu şi lung de pe cea financiară.

Cu alte cuvinte, îndeplinirea acestei funcţii obligă Trezoreria publică ca, pe ansamblul circuitului, ieşirile de fonduri pentru fiecare acţiune în parte să fie acoperite, echilibrate în orice moment cu intrările de fonduri, indiferent de provenienţa lor: încasări din impozite şi taxe, credite bancare (Banca Centrală), disponibilităţile corespondenţilor săi, împrumuturi publice interne sau externe

Funcţia de administrator al fondurilor publice presupune, în acelaşi timp, şi pe cea de casier, cu prilejul încasării efective a resurselor (veniturilor), efectuării plăţilor (cheltuielilor) şi gestionării disponibilităţilor de fonduri publice, totul sub un strict control financiar cât mai riguros;

2. Intermediar financiar în sensul că împrumută pentru a acoperi diversele deficite şi acordă împrumuturi din disponibilităţile sale. Jucând rolul unei bănci, Trezoreria publică contractează de multe ori împrumuturi nu numai pentru a-şi acoperi golurile temporare de casă sau a finanţa deficitul bugetului public, ci şi pentru a acorda, la rândul său, împrumuturi. Prin acest demers, Trezoreria publică determină fluxuri financiare în economie, mai ales în sectoarele unde statul are interese directe. Din acest punct de vedere, Trezoreria publică, împrumutând de la anumiţi subiecţi financiari, folosind disponibilităţile corespondenţilor săi sau chiar ale bugetului public pentru a acorda împrumuturi altora, pe termen scurt (de obicei) sau lung, mai ales în domeniile şi sectoarele de interes ale economiei, ea se manifestă ca un veritabil intermediar financiar, precum sistemul bancar sau instituţiile financiare specializate;
3. Mandatar al puterii publice întrucât exercită numeroase misiuni de autoritate, specifice statului, în sectoarele economico-financiare.;
4. Agent al intervenţiei financiare publice în economie în vederea reducerii costului resurselor financiare furnizate. Această funcţie şi-o exercită mai ales în sectoarele şi zonele în care statul are interese de ordin financiar, economic sau social. Instrumentele de intervenţie sunt diverse şi nuanţate de la o ţară la alta, mai ample în unele ţări şi mai reduse în altele, cu momente şi perioade de expansiune sau de restrângere, după cum interesele publice o cer. Amplitudinea intervenţiei statului în economie trebuie însă ordonată de-o asemenea manieră, încât aceasta să nu perturbe caracterul concurenţial al pieţelor.

Mijloacele de intervenţie ale Trezoreriei publice în economie, aşa cum s-au manifestat ele şi în alte ţări, ţin de domeniul politicilor fiscal-bugetare, atât în sfera resurselor financiare publice, cât şi în sfera cheltuielilor publice.

Metodele folosite de Trezoreria publică pentru intervenţie în economie sunt dintre cele mai diverse, şi anume:

• autorizaţii eliberate pentru diverse activităţi şi entităţi, de interes naţional, care duc la finanţări privilegiate;
• subvenţionarea totală sau parţială a unor activităţi;
• acordarea de bonificaţii la dobândă;
• acordarea de garanţii pentru anumite împrumuturi contractate de la bănci;
• acordarea de avansuri financiare, de cele mai multe ori nerambursabile, în special în domeniul cercetării sau pentru produse prioritare (Franţa);
• accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanţare la Banca Centrală, în condiţii mai avantajoase decât cele de pe piaţa de capital.

5. Gardian al marilor echilibre ce pot fi definite ca raporturi de egalitate între nevoile şi capacităţile de finanţare, ele exprimând chiar obiectul politicii financiare, înţeleasă ca ajustare a capacităţilor de finanţare la nevoile de finanţare şi plasarea acestor finanţări în serviciul acţiunii economice. Această funcţie a trezoreriei reprezintă, într-un anumit sens, sinteza sau corolarul celorlalte prezentate până aici. Marile echilibre sunt expresia unui raport de egalitate permanent care trebuie să existe între nevoile publice aprobate de Parlament, pe de-o parte, şi capacitatea statului de a le acoperi cu resurse financiare, pe de altă parte.

În exercitarea acestei funcţii majore, Trezoreria publică este confruntată permanent cu:

• diferenţele în timp între periodicitatea plăţilor (ieşirilor de fonduri) şi cea a încasărilor din impozite şi taxe care trebuie mereu ajustate prin resurse suplimentare pe perioade scurte de timp;
• finanţarea deficitului bugetar care acoperă perioada întregului exerciţiu financiar cu resurse care trebuie mobilizate pe o perioadă mai lungă de timp, întrucât aceasta îşi pune amprenta pe întregul exerciţiu bugetar;
• plata datoriei externe şi interne este o altă cauză a necesarului de resurse peste cele prevăzute în bugetul de stat, iar scadenţa celei externe ridică probleme speciale atunci când Banca Centrală nu dispune de rezerve valutare suficiente;
• acordarea de împrumuturi pe piaţa de capital pentru finanţarea investiţiilor, a sectoarelor economiei care prezintă interes pentru stat;
• alături de Banca Centrală, Trezoreria publică este chemată să ducă acţiuni menite să susţină moneda naţională, prin intervenţia ei pe piaţa valutară sau ajustarea plăţilor externe de-o asemenea manieră, încât Banca Centrală să nu fie forţată de a procura valuta necesară pentru plăţile externe, în condiţii nefavorabile.

Ca expresie a acestei funcţii, trezoreria publică poate fi considerată un serviciu al statului care asigură marile echilibre monetare şi financiare ale statului, atât prin operaţiile de casierie, bancare şi de contabilitate publică, precum şi prin activitatea de tutelă, de finanţare şi de impulsionare în domeniul economic şi financiar.