În literatura de specialitate nu s-a întâlnit o definiţie explicită a termenilor de „politică fiscală a Uniunii Europene” şi „sistemul fiscal al Uniunii Europene”. Dacă politica fiscală a unui stat reprezintă opţiunea guvernului unei ţări în materie de impozite şi taxe sau ansamblul reglementărilor unei ţări pentru stabilirea impozitelor şi taxelor, în vederea asigurării resurselor necesare efectuării cheltuielilor publice, la nivelul Comunităţii Europene această definiţie nu poate fi utilizată. Uniunea Europeană nu poate fi privită în mod simplist, la fel ca un stat oarecare.
Există două puncte de vedere: de-a lungul timpului, concepţiile privind Uniunea Europeană au fost împărţite în două puncte de vedere: prima consideră Comunitatea Europeană ca fiind organizată ca o confederaţie, respectiv o uniunea de state independente, în această idee, Comunitatea este o organizaţie supranaţională şi prin urmare politica fiscală de la nivelul Uniunii Europene nu urmăreşte aceleaşi obiective ca şi politica fiscală a unei naţiuni. Aşadar, o definire a politicii fiscale a Uniunii Europene, similar ca pentru o naţiune independentă, în acest context, este eronată. De aceea, nu putem spune că politica fiscală comunitară reprezintă opţiunea decidentului public de a-şi stabili impozitele, taxele, celelalte contribuţii sociale, în vederea realizării politicii sale de venituri şi cheltuieli publice. Privind Uniunea Europeană ca pe o confederaţie, se defineşte politica fiscală comunitară drept un ansamblu de politici fiscale naţionale, coordonate între ele în cadrul unui spaţiu bine definit (zona UE)[1], în scopul obţinerii compatibilităţii impozitelor statelor membre, în vederea asigurării bunei funcţionării a pieţei comune. De altfel, conform tratatelor comunitare, Uniunea Europeană nu are puterea de a crea sau de a percepe impozite şi taxe, ci ea are doar în rol subsidiar în privinţa impozitelor.
Pentru realizarea unei integrări şi a unei Uniuni Economice depline, instituţiile europene au elaborat un set de norme juridice care completează şi asigură concretizarea prevederilor Tratatului Comunităţii Europene şi care formează ceea ce se numeşte drept fiscal comunitar. Nu se poate discuta despre sistemul fiscal al Uniunii Europene fără menţionarea noţiunii de drept fiscal comunitar prin care se înţelege „ansamblul coerent al normelor juridice emise de instituţiile Uniunii Europene cu scopul de a asigura controlul comunitar asupra fiscalităţii naţionale a statelor membre (şi a celor aflate în curs de aderare), de a se înfăptui polica de armonizare fiscală la nivelul tuturor ţărilor comunitare şi de a se implementa mecanismele contencioase legate de aceste aspecte.”[2]
O altă concepţie priveşte curentul actual, care se definitivează însă treptat-treptat. Este vorba de abordarea sistemului fiscal comunitar din perspectiva federalismului fiscal. Desigur dacă se vizualizează Uniunea Europeană ca fiind o federaţie şi se apreciază politica fiscală ca fiind aceea a unui stat federal, bazat pe trei niveluri de organisme administrative: federale, statale şi locale, definiţia politicii fiscale din Uniunea Europeană devine similară celei naţionale. Respectiv: Politica fiscală a Uniunii Europene reprezintă ansamblul reglementărilor privind stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi a celorlalte resurse fiscale ale Comunităţii Europene. Împărtăşesc ideea federalismului fiscal, dar cu rezerva precizată în paragraful anterior: în prezent, Uniunea Europeană nu are capacitatea de a crea impozite, această responsabilitate fiind lăsată în seama statelor membre. Prin urmare, în conţinutul expresiei „stabilirea şi perceperea impozitelor”, se urmăreşte doar la identificarea şi procurarea resursele financiare aflate la dispoziţia Comunităţii, respectiv: taxele vamale asupra importurilor externe Uniunii Europene, impozitele agricole, accize, un procent din taxa pe valoarea adăugată, calculate pe baze armonizate.
O altă abordare a definiţiei fiscalităţii comunitare este următoarea: Prin politica fiscală a Uniunii Europene se urmăreşte stabilirea volumului şi provenienţa resurselor de alimentare a fondurilor Comunităţii şi realizarea obiectivele urmărite, cu precizarea mijloacelor de îndeplinire a acestora. Astfel de definiţie, deşi simplistă, este una exactă, deoarece în mod evident că prin politica fiscală a UE se asigură resursele proprii ale Comunităţii, conform articolului 269 din Tratatul CE, „fără a aduce atingere altor venituri”. Sistemul propriu de resurse al Comunităţii Europene este hotărât de către Consiliu, cu unanimitate de voturi, la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului European. Aceste resurse sunt utilizate pentru acoperirea cheltuielilor Comunităţii, în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite prin politicile generale ale Uniunii Europene, cheltuieli care sunt prevăzute prin Tratatul CE[3] sau prin acte adoptate în virtutea acestui tratat.
Se impune o precizare, dincolo de aceste definiţii enunţate anterior: Politica fiscală actuală a Uniunii Europene este de fapt un proces de coordonare (aflat în plină desfăşurare) a tuturor politicilor fiscale a statelor membre, care îşi păstrează suveranitatea fiscală, iar aceste state printr-un efort considerabil, încearcă să stabilească structuri similare ale unei politici fiscale, axate pe elementele definitorii dacă nu identice, cel puţin apropiate. Nu putem vorbi de o politică fiscală comună a statelor membre la nivelul Uniunii Europene, ci doar de un proces de armonizare a politicilor fiscale a statelor membre. Acesta înseamnă coordonarea impozitelor la nivelul Uniunii Europene pentru a asigura compatibilitatea acestora şi nu o reglementare unitară a impozitelor în UE.
În acelaşi fel trebuie privit şi sistemul fiscal în Uniunea Europeană, fie ca o colecţie de sisteme fiscale naţionale (în contextul ideii de confederaţie), fie ca un sistem fiscal unic (in contextul federalismului fiscal). Deşi departe încă de a fi transpusă în practică această ultimă variantă, admiţând-o, totuşi, în mod forţat pentru momentul actual, se vizualizează sistemul fiscal comunitar ca un sistem fiscal al statelor unite ale Europei, imitând modelul SUA. În acest context, se defineşte sistemul fiscal din Uniunea Europeană ca un ansamblu de decizii, prin care se realizează influenţarea considerabilă a sistemelor fiscale a ţărilor membre ale Uniunii Europene şi se asigură compatibilitatea acestora, în scopul realizării obiectivelor stabilite prin tratatul Comunităţii Europene.
Aşadar, politica fiscală la nivelul Comunităţii Europene trebuie să se axeze în principal pe rezolvarea, în viitorul apropiat, a două mari probleme: problemele fiscale actuale existente între statele membre ale Uniunii Europene şi probleme specific comunitare. În prima categorie se includ dificultăţile fiscale generate de pericolul dublei impozitări şi a evaziunii fiscale, alături de problematica utilizării nediscriminatorii a impozitelor la nivelul ţărilor UE, iar în cea de-a doua categorie trebuie subliniat că în interiorul Uniunii Europene politica fiscală trebuie să ţină cont de relaţiile interstatale care se manifestă pe o piaţă unică unde libera circulaţie este deplină.
Deşi încurajez ideea unui sistem fiscal federal, apreciez că în prezent în Uniunea Europeană sistemul fiscal îmbracă forma mai degrabă a unui ansamblu de sisteme fiscale naţionale, decât a unui sistem unic federal.
[1] Delimitarea spaţiului geografic este întâlnită în literatura de specialitate prin expresia „zona UE”.
[2] Minea, Ş.M., Coastaş, C.F., Fiscalitatea în Europa la începutul mileniului III, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2006, pg. 310-311.
[3] Tratatul CE reprezintă Tratatul instituind Comunitatea Europeană (noua denumire este Tratatul CEE, adică Tratatul instituind Comunitatea Economică Europeană) semnat la Roma, la 25 martie 1957, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958. După semnare, tratatul a cunoscut numeroase modificări prin: Actul Unic European din 17-28 februarie 1986, Tratatul privind Uniunea Europeană (cunoscut ca Tratatul de la Maastricht) din 7 februarie 1992 şi Tratatul de la Amsterdam din 2 octombrie 1997, cât şi prin numeroase acte normative speciale, precum Tratatul de fuziune a executivelor din 1965, Tratatele care modifică anumite poziţii bugetare. Tratatul a mai fost modificat cu ocazia extinderii Comunităţii Europene, prin Actele de aderare din 22 ianuarie 1972 (aderarea Danemarcei, a Irlandei şi a Marii Britanii), din 28 mai 1979 (aderarea Greciei), din 12 iunie 1985 (aderarea Spaniei şi a Portugaliei) şi din 14 iunie 1994 (aderarea Austriei, Finlandei şi Suediei) şi prin diverse alte acte.