Economie

1. Sectorul public şi necesitatea studierii lui

Sectorul public este prezent în viaţa economicã în mai multe modalitãţi. Nu existã economie de piaţã în care sectorul public, mai mult sau mai puţin sã nu se regãseascã, direct sau indirect, între factorii care influenţeazã şi orienteazã agenţii economici, respectiv activitatea acestora.

În general, sectorul public este legat de intervenţia statului în economie şi de activitatea guvernului. Existã multe aspecte ale vieţii noastre care capãtã atributul de public şi prin urmare, sunt corelate cu sectorul public: învãţãmânt public (de stat), bunuri publice, cheltuieli publice, finanţe publice, întreprinderi publice (de stat), alegere publicã, opinie publicã, relaţii publice, interes public, servicii publice etc. Multe alte activitãţi economice reflectã întrepãtrunderile dintre sectorul public şi cel privat, cum este de exemplu asigurarea calitãţii produselor alimentare realizate de societãţi comerciale private prin controlul realizat de inspectori publici.

Sectorul public reprezintã acea parte a economiei în care se manifestã proprietatea publicã. Ca subiecţi de proprietate publicã se pot identifica toate agenţiile şi departamentele guvernamentale, precum şi toate societãţile publice care produc sau distribuie bunuri publice, private sau mixte. Astfel, ca obiect de proprietate publicã se identificã nu numai bunurile publice, ci şi unele bunuri private şi mixte, adicã cele care îşi pierd din trãsãturile bunurilor publice în anumite condiţii de piaţã.

Sectorul public, definit în funcţie de forma de proprietate se caracterizeazã prin douã elemente: dimensiune şi intensitate.

Dimensiunea sectorului public variazã de la ţarã la ţarã, în funcţie de ideologia politicã a guvernului aflat la conducere şi exprimã domeniile în care se manifestã intervenţia statului.

Intensitatea sectorului public diferã nu numai de la o economie la alta, dar şi de la un domeniu de intervenţie la altul şi exprimã amploarea acţiunilor statului în domeniu.

Astfel, sãnãtatea este un domeniu în care se poate regãsi sectorul public sau nu; învãţãmântul, transportul, la fel, ceea ce înseamnã cã prin includerea acestor domenii de intervenţie în activitatea sectorului public, dimensiunea acestuia creşte. În schimb, cât de mult intervine într-un domeniu sau altul, sau, altfel spus cât de amplã este reglementarea publicã a unor aspecte ale vieţii economice înseamnã intensitatea sectorului public. De exemplu, sectorul public este mai intens în învãţãmânt dacã predominã şcolile publice, faţã de cele private, şi de asemenea este mai intens în agricultura în care activitatea fermierilor, ţãranilor sau asociaţiilor agricole este reglementatã prin preţurile produselor, fiscalitatea, subvenţiile acordate etc.

Economia sectorului public este acea parte a Economiei care studiazã sectorul public prin prisma corelaţiei economice fundamentale nevoi-resurse. Nevoia de sector public este o consecinţã a pieţei şi mecanismelor ei care nu genereazã în toate condiţiile rezultatele propuse, apãrând aşa-numitul eşec al pieţei. Resursele sectorului public abordate complex, în procesul atragerii, utilizãrii, administrãrii lor se concretizeazã în elemente materiale, financiare şi umane care pot fi folosite pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societãţii.

Pentru a înţelege economia sectorului public, este necesar sã se depisteze coordonatele sale, care nu sunt altele decât problemele care modeleazã acţiunile sectorului public: problema economicã fundamentalã şi aspectele de micro şi macroeconomie ale sectorului public, de economie pozitivã şi normativã.

Problema economicã fundamentalã a sectorului public este gãsirea rãspunsului la întrebãrile „CE sã producã?", "CÂT sã producã?", "CUM sã producã?" şi „PENTRU CINE sã producã?". Desigur, producţia inclusã în acest context este înţeleasã în sens larg, adicã acoperã întreaga activitate economicã. Cu alte cuvinte, odatã acceptatã prezenţa sectorului public în economie, se încearcã eficientizarea intervenţiei sale prin gãsirea celor mai bune rãspunsuri privind domeniile de intervenţie, amploarea sau volumul activitãţii şi modalitãţile de realizare a acţiunilor publice.

Microeconomia sectorului public se referã la totalitatea fenomenelor şi proceselor economice care caracterizeazã activitatea sectorului public ca agent economic. Este vorba despre ipostaza de producãtor de bunuri publice, ceea ce implicã studierea externalitãţilor, poluãrii, informaţiei în general, a preţurilor administrate etc.

Macroeconomia sectorului public se referã la totalitatea fenomenelor şi proceselor economice care caracterizeazã activitatea sectorului public ca reglator al vieţii economice. Aici se includ intervenţiile statului menite sã reglementeze piaţa, respectiv toate politicile macroeconomice şi mãsurile adoptate pentru atenuarea efectelor negative ale dezechilibrelor, acţiuni legate de fiscalitate, datorie publicã, distribuţia veniturilor etc.

Desigur, delimitarea aspectelor de micro şi macroeconomie reprezintã o încercare dificilã, care nu poate reuşi întotdeauna datoritã complexitãţii activitãţii economice în general, a sectorului public în special. Multiplele corelaţii între sectorul public şi cel privat, dintre stat şi agenţii privaţi, dintre bunurile publice şi cele private impun abordarea întregii economii a sectorului public în contextul vieţii economice generale şi recunoaşterea statului, prin acţiunile sale ca agent permanent cu acţiune directã sau indirectã asupra activitãţii umane.

Economia pozitivã a sectorului public este acea parte a economiei care studiazã fenomenele şi procesele economice în mod descriptiv, aşa cum se manifestã în economia realã.

Economia normativã a sectorului public este acea parte a economiei care studiazã fenomenele şi procesele economice aşa cum ar trebui sã se manifeste în viaţa economicã potrivit pieţei, concurenţei şi economiei perfecte din punct de vedere economic.

Prin urmare, economia sectorului public studiazã fenomenele şi procesele economice în care intervine sau este implicat sectorul public în strânsã legãturã cu factorii care determinã acţiunile guvernamentale în care statul apare atât ca agent economic cât şi în calitate de reglator al vieţii economice, în vederea administrãrii resurselor în mod eficient şi satisfacerii cât mai bune a nevoilor generale ale societãţii.

La fel ca economia politicã, economia sectorului public are caracter teoretic, istoric, pragmatic şi educativ. Astfel, ea îşi gãseşte locul în sistemul ştiinţelor economice alãturi de ştiinţele economice speciale de tipul finanţelor şi creditului sau economiei muncii şi explicã viaţa economicã şi mecanismele economice de piaţã în încercarea de ameliorare a funcţionãrii generale a societãţii, se bazeazã pe corelaţii, argumente ştiinţifice şi analizã economicã comparativã, ceea ce îi conferã caracterul teoretic. De asemenea, în evoluţia omenirii, sectorul public a cunoscut o pondere aflatã într-o permanentã schimbare, de la economie la economie, tendinţa actualã în economiile de piaţã fiind spre diminuarea mãrimii sectorului public, în favoarea sectorului privat şi mixt. Aceasta nu înseamnã însã restrângerea rolului statului în viaţa economicã, intensitatea mãsurilor adoptate fiind aceeaşi sau în creştere. Aceasta îi conferã economiei sectorului public caracter istoric. Totodatã, încercarea de ameliorare a bunãstãrii generale a societãţii demonstratã prin crearea de instrumente de acţiune în care este implicat într-un fel sau altul şi sectorul public conferã economiei sectorului public caracter pragmatic. În acelaşi timp, preocuparea pentru administrarea resurselor societãţii limitate, pentru corelarea intereselor şi posibilitãţilor prezentului cu necesitãţile şi resursele generaţiilor viitoare, în spiritul dezvoltãrii economice durabile explicã latura educativã a economiei sectorului public.

În plus, nu toate principiile economice ale economiei politice se aplicã economiei sectorului public. De exemplu, analiza cost-beneficiu destinatã sprijinirii deciziei economice în condiţii de raţionalitate şi eficienţã, la nivelul sectorului public poate conduce la o soluţie mai puţin eficientã, dar care în baza cerinţelor din acest domeniu este cea mai bunã. Cu alte cuvinte, corelaţia eficienţã _ echitate conferã noi interpretãri sau manifestãri ale acţiunii eficiente.

2. Manifestarea sectorului public

Sectorul public, adicã acea parte a economiei în care se regãseşte proprietatea publicã cuprinde societãţi publice sub forma regiilor autonome şi patrimoniul administraţiei publice centrale, locale şi de securitate socialã, precum şi o parte considerabilã a fondului funciar.

1. a)Regiile autonomereprezintã unitãţi economice aflate în proprietate publicã constituite în domeniile ramurilor economice de interes strategic naţional (industria de armament, industria energeticã, exploatarea minelor şi gazelor naturale, poştã şi transporturi feroviare, precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de guvern).

Regiile autonome se înfiinţeazã prin hotãrâre a guvernului dacã sunt întreprinderi de interes naţional sau prin hotãrârea organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, dacã sunt întreprinderi de interes local.

Potrivit legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unitãţilor economice de stat în regii autonome şi societãţi comerciale, regiile autonome sunt constituite ca persoane juridice cu gestiune economicã şi autonomie financiarã.

Aceasta înseamnã cã regiile autonome trebuie sã îşi acopere din venituri toate cheltuielile şi datoriile acumulate. Desigur, legea permite pentru motive temeinice şi cu aprobarea ministerului de resort depãşirea volumului de cheltuieli, situaţie în care însã se impune determinarea acestui cuantum şi a posibilitãţilor de compensare a pierderilor.

Veniturile regiei autonome sunt destinate în primul rând acoperirii cheltuielilor, urmând ca restul sã fie repartizat pentru constituirea fondului de rezervã şi de dezvoltare a societãţii, precum şi pentru unele activitãţi social-culturale, sportive, de perfecţionare şi recalificare a salariaţilor, de cointeresare a acestora şi alte destinaţii stabilite de conducerea întreprinderii. Potrivit legii, profitul net al regiei autonome este alocat fondului de participare a salariaţilor la profituri (5%) şi bugetului de stat central sau local. Dacã însã, regia autonomã înregistreazã pierderi, se pot contracta credite sau primi subvenţii de la bugetul de stat.

Conducerea regiei autonome este asiguratã de Consiliul de Administraţie compus din 7-15 persoane şi în mod curent de cãtre un director sau director general, numit de Consiliul de Administraţie, cu avizul ministerului de care aparţine sau al administraţiei locale.

1. b)Administraţia publicãreprezintã totalitatea autoritãţilor care produc servicii pentru colectivitãţi şi redistribuie veniturile prin diverse modalitãţi, adicã îndeplinesc sarcini administrative.

Administraţia publicã poate fi centralã sau localã.

Administraţia publicã centralã cuprinde ansamblul instituţiilor care realizeazã în principal activitatea executivã a guvernului şi ministerelor. La acest nivel, autoritãţile sunt reprezentate prin:

• Parlament;
• Preşedinţie;
• Guvern;
• Ministere;
• Instituţii juridice;
• Instituţii şi servicii publice centrale.

Administraţia publicã localã vizeazã totalitatea instituţiilor care au sarcini administrative şi funcţioneazã la nivel local: comunã, oraş/municipiu, judeţ. La acest nivel, autoritãţile sunt reprezentate prin:

• Consiliile comunale, orãşeneşti şi judeţene;
• Primãriile;
• Autoritãţile din subdiviziunile municipiilor;
• Prefectura;
• Serviciile publice ale instituţiilor centrale din unitãţile administrative teritoriale;
• Serviciile publice locale.

1. c)Fondul funciarreprezintã a treia componentã a domeniului sectorului public. Aici se includ pe de o parte suprafeţele pe care se aflã instituţiile aflate în proprietate publicã, fie regii autonome, fie administraţii publice, iar pe de altã parte terenurile cultivate sau necultivate aflate în proprietatea publicã. Desigur, unele regii autonome pot funcţiona pe teritoriu privat, iar unele administraţii publice pot fi organizate în imobile private şi/sau pe proprietãţi private. Dar aceasta reflectã o laturã a întrepãtrunderii sectorului public cu cel privat, pe lângã aspectele complexe ale bunurilor economice mixte.

În contextul economiei naţionale, sectorul public şi-a diminuat considerabil dimensiunea, fapt demonstrat de urmãtoarele aspecte:

• privatizarea întreprinderilor de stat;
• reconstituirea dreptului de proprietate privatã asupra pãmântului; retrocedarea imobilelor naţionalizate;
• vânzare de terenuri aflate în proprietate publicã.

3. Preocupãri actuale în domeniul sectorului public

Deşi în prezent, sectorul public cunoaşte o dimensiune mai restrânsã în forma acceptãrii sale economice de regãsire a proprietãţii publice, prezenţa sa în viaţa economicã este o permanenţã şi chiar cunoaşte o extindere de forme prin reglementãrile care vizeazã piaţa în general, agenţii economici şi bunurile private, în special.

Prin urmare, cu caracter public sunt nu numai întreprinderile constituite ca regii autonome, dar şi cheltuielile, finanţele, bunurile, alegerile indivizilor, emisiunea, utilitãţile, reglementãrile, interesul, opinia, relaţiile, datoria, bugetul etc. Înţelegerea acestor probleme conferã un plus de cunoaştere asupra sectorului public.

Cheltuielile publice desemneazã în sens larg cheltuielile realizate de administraţia publicã localã sau centralã pentru funcţionarea administraţiei publice şi susţinerea activitãţii din diverse domenii: apãrare, învãţãmânt, sãnãtate, asigurãri şi asistenţã socialã, investiţii economice etc. Aceste cheltuieli sunt în primul rând realizate de diverse instituţii guvernamentale şi capãtã forma subvenţiilor şi a achiziţiilor de bunuri şi servicii. În al doilea rând, existã aşa numitele plãţi de transfer de tipul cheltuielilor guvernamentale ocazionate de plata dobânzilor la datoriile publice sau obligaţiunile de stat. În al treilea rând, pot fi considerate cheltuieli publice, cheltuielile de investiţii în ramurile de interes public.

Finanţele publice reprezintã totalitatea activitãţilor ocazionate de administraţia publicã în procesul procurãrii veniturilor şi repartizãrii acestora pe categorii de cheltuieli. În domeniul finanţelor publice se includ ca activitãţi principale urmãtoarele:

• elaborarea şi execuţia bugetului public naţional;
• determinarea şi perceperea taxelor, impozitelor şi altor venituri de stat;
• folosirea mijloacelor financiare ale instituţiilor puterii legislative, judecãtoreşti şi executive;
• controlul utilizãrii resurselor regiilor autonome, instituţiilor publice şi al capitalului social al statului.

Bunurile publice reprezintã bunurile sau serviciile care se oferã gratuit oricãrei persoane dispuse sã beneficieze de acestea, într-o cantitate care nu se diminueazã pe mãsura consumului.

Alegerea publicã poate fi consideratã ca o analizã economicã a politicii. Ea se bazeazã pe aplicarea principiilor economice la deciziile care depãşesc sfera economicã şi se sprijinã pe opţiunea colectivã, teoria economicã a politicii şi regula deciziei sociale.

Emisiunea publicã reprezintã procesul de creare şi lansare de obligaţiuni în care instituţia emitentã _ care poate fi o societate publicã sau chiar privatã, sau administraţia publicã centralã sau localã _ oferã obligaţiuni în mod direct populaţiei la un preţ determinat.

Utilitãţile publice desemneazã orice întreprindere cu poziţie de monopol care este singurul furnizor de un bun sau serviciu indispensabil vieţii economice şi care astfel, se supune controlului de stat. Furnizorii de apã, electricitate, gaz sunt exemplele cele mai cunoscute de utilitãţi publice.

Reglementãrile publice se concretizeazã în controlul exercitat de stat asupra utilitãţilor publice în scopul satisfacerii intereselor economice ale monopolului, concomitent cu interesul public. Reglementãrile pot viza nivelul şi structura preţului, calitatea serviciilor prestate, intrarea şi ieşirea de pe piaţã etc.

Interesul public desemneazã preocuparea administraţiei publice sau a agenţilor economici de a obţine ceea ce este avantajos, necesar sau folositor societãţii. Este un concept adeseori invocat în aprecierea practicilor societãţilor comerciale şi efectelor pozitive sau negative ale activitãţilor asupra consumatorilor şi societãţii în general. Mai mult decât atât, interesul public este un concept flexibil care se poate explica prin considerarea tuturor factorilor antrenaţi în realizarea unui efect. Astfel, o firmã care practicã preţuri ridicate din dorinţa de a înregistra o marjã ridicatã de profit nu poate fi consideratã împotriva interesului public dacã activitatea sa a fost inovativã şi eficientã. Fuziunea între societãţi este de cele mai multe ori acceptatã şi consideratã beneficã pentru obţinerea unor economii de scarã, în timp ce cartelul nu vine în slujba interesului public.

Opinia publicã se referã la aprecierea generalã cu privire la un fenomen sau proces economic, la o acţiune sau un agent economic. Opinia publicã se formeazã prin crearea unei imagini de firmã şi dezvoltarea unor relaţii publice. Societãţile comerciale sunt sau ar trebui sã fie preocupate de inducerea unor principii pozitive asupra activitãţilor care se contureazã cel mai bine atunci când desfãşoarã activitãţi permanent supuse procesului de îmbunãtãţire, sau care reflectã grija faţã de salariaţi, consumatori sau mediul natural. În aceste condiţii opinia publicã devine favorabilã societãţii comerciale care poate înregistra o creştere a cifrei de afaceri. Dacã însã este vorba despre o instituţie publicã, care presteazã servicii, opinia publicã favorabilã se reflectã prin acceptarea şi sprijinirea acţiunilor întreprinse de administraţie. Opinia publicã nefavorabilã duce la îngreunarea activitãţii prin amânarea aplicãrii unor mãsuri, tergiversarea unor decizii, renunţarea la unele proiecte etc.

Relaţiile publice reprezintã modalitatea generalã de promovare a imaginii unei societãţi comerciale, regii autonome sau instituţii publice în vederea încurajãrii clienţilor sã cumpere produsele sau serviciile sale, a investitorilor sã cumpere acţiunile sale, a mãsurilor guvernamentale care sprijinã agentul economic. De cele mai multe ori, existã în structura organizatoricã a firmelor un comportament funcţional de relaţii publice, sau biroul de informaţii sau eventual cel de marketing preia problematica dezvoltãrii relaţiilor publice, existând referenţi care au ca atribuţii esenţiale aceste sarcini. În acest fel, se oferã informaţii cu privire la activitãţile societãţii şi preocupãrile sale în legãturã cu protecţia consumatorului şi a mediului înconjurãtor; de multe ori, acţiunile de sponsorizare în domeniul sportiv sau al artei contribuie în mod indirect la stabilirea unor relaţii pozitive cu clientul. Relaţiile publice reprezintã o laturã a mixului promoţional care cuprinde totalitatea mijloacelor pe care le poate utiliza un agent economic pentru informarea potenţialilor clienţi cu privire la natura şi caracteristicile bunurilor cu scopul convingerii lor de a cumpãra şi repeta procesul de cumpãrare. În acest context, relaţiile publice apar sub forma contactelor directe realizate în mod constant şi sistematic de cãtre firme cu diferite categorii de public, cu persoane influente din conducerea altor instituţii din ţarã sau strãinãtate, cu lideri de opinie, în scopul obţinerii sprijinului lor pentru comercializarea produselor sale. Relaţiile publice se pot manifesta şi cu prilejul desfãşurãrii unor congrese, simpozioane, reuniuni internaţionale în cadrul cãrora pe lângã evocarea şi transmiterea unor informaţii cu privire la întreprindere şi produsele sale se urmãresc şi contactele între specialiştii din sectoarele de producţie şi comercializare, reprezentanţii presei etc.

Pe lângã toate aceste aspecte ale vieţii economice care au caracter public şi prin urmare, o legãturã directã sau indirectã, mai mare sau mai micã cu sectorul public, existã numeroase alte elemente care deşi nu prezintã atributul „public" se aflã într-o anumitã relaţie cu acest domeniu. Este vorba despre eticã, externalitãţi, fiscalitate, buget, impozit, trezorerie etc.

Etica se referã la totalitatea normelor de conduitã moralã. În acest sens, etica în afaceri şi în viaţa economicã devine o preocupare din ce în ce mai amplã pentru toţi factorii decizionali. În prezent, se pune accent pe alegerea unei acţiuni, a unei atitudini numai dacã aceasta corespunde principiilor de eticã şi eficienţã, iar în zona administraţiei publice, de la eticã la corupţie este o distanţã micã dacã nu sunt stabilite reguli susţinute legislativ pentru funcţionarea acestui domeniu.

Externalitãţile reprezintã efecte colaterale ale producţiei şi se rãsfrâng sub forma unor efecte pozitive sau negative asupra unor indivizi sau activitãţi care pot sã nu aibe nici o legãturã cu apariţia fenomenului care a generat acele efecte.

Fiscalitatea reprezintã sistemul de norme care vizeazã stabilirea impozitelor şi taxelor şi intrã în atribuţiile organelor publice sã defineascã şi sã punã în aplicare aceste norme.

Bugetul este o balanţã de venituri şi cheltuieli pe o perioadã datã, de obicei un an. Dacã este public, atunci el se împarte pe trepte ale administraţiei de stat, distingându-se bugetul public central, de cel local. Dacã iniţial, bugetul de stat urmãrea procurarea resurselor statului în scopul asigurãrii unei bune funcţionãri a administraţiei, dupã criza economicã din perioada 1929-1933, bugetul a devenit un instrument de politicã economicã. Astfel, prin politica bugetarã, bugetul de stat poate fi utilizat în scopul reglãrii vieţii economice prin favorizarea activitãţii economice sau reducerea cererii agenţilor economici.

Impozitul reprezintã o contribuţie bãneascã obligatorie, nerambursabilã, destinatã conform legii, bugetului de stat de cãtre persoanele fizice sau juridice şi se aplicã atât pentru veniturile realizate, cât şi pentru bunurile aflate în proprietate.

Trezoreria este un oficiu de stat care pãstreazã şi administreazã tezaurul public.