Statul apelează la împrumuturi fie din necesităţi de trezorerie, fie din necesităţi de echilibru bugetar. În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul considerat acoperă integral cheltuielile bugetare. Deşi pe întregul an bugetul de stat se prezintă echilibrat, totuşi pe parcursul acestuia, şi cu deosebire în primele luni ale anului, poate să nu existe o concordanţă deplină între termenele la care se încasează veniturile şi cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în unele perioade plăţile devansează încasările, ceea ce provoacă un gol de casă, adică o insuficienţă temporară de resurse, în timp ce în altele se înregistrează un plus de resurse faţă de ritmul normal al plăţilor.
Organul însărcinat cu execuţia de casă a bugetului trebuie să cunoască din timp perioadele în care se profilează goluri de casă pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului de stat. În cazul în care toate resursele publice încasate pe teritoriul ţării se colectează la Trezoreria finanţelor publice, este posibil ca insuficienţa de resurse înregistrată la bugetul de stat să fie acoperită pe seama sumei împrumutate de la o altă instituţie de stat care înregistrează un prisos de resurse. În momentul încasării veniturilor bugetare prevăzute, suma respectivă se restituie instituţiei împrumutătoare.
În cazul în care disponibilităţile de resurse ale unor instituţii publice nu acoperă golul de casă al bugetului, atunci se solicită împrumuturi pe termen scurt la alţi deţinători de resurse băneşti de pe piaţă. În ultimă instanţă se face apel la banca centrală a ţării, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege. Resursele băneşti împrumutate de la diverşi deţinători publici sau privaţi nu măresc masa semnelor băneşti în circulaţie, ci numai o redistribuie; în schimb, resursele împrumutate de la banca centrală reprezintă o emisiune de bani fără acoperire materială. Apelul la împrumuturi din necesităţi de trezorerie poate avea consecinţe nefaste asupra circulaţiei băneşti ori de câte ori acesta vizează sume importante şi nu se rambursează la termenele prevăzute.
În cazul în care veniturile fiscale şi domeniale ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare pe întregul an, pentru finanţarea deficitului rezultat statul se împrumută pe piaţa internă sau în străinătate. Întrucât uneori deficitul bugetar atinge dimensiuni mari, iar creditul public este totuşi limitat, statul apelează şi la resursele băncii centrale. Aceasta îi asigură împrumutul solicitat punând rotativa în funcţiune, adică emiţând bani fără acoperire. În perioada postbelică deficitul bugetar a căpătat un caracter cronic, numeroase ţări ale lumii confruntându-se cu problema deficitului financiar public.
Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, inclusiv la banca centrală, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. În unele ţări emisiunea de bonuri de tezaur este plafonată prin lege, în timp ce în altele aceasta este nelimitată. În acest din urmă caz, emisiunea de bonuri de tezaur din instrument de trezorerie (de acoperire a golurilor temporare de casă) se transformă în mijloc de echilibrare a bugetului de stat (de acoperire a deficitului bugetar).
Sumele împrumutate de stat de la banca centrală au, cel puţin teoretic, caracter rambursabil. Ele urmează să se restituie fie din excedentul bugetar, atunci când acesta există, fie din împrumuturile contractate de stat la diverse persoane fizice sau juridice (altele decât banca centrală). Practic, însă, rambursarea acestor împrumuturi are adesea un caracter formal: statul stinge împrumuturile sale vechi, primite de la banca de emisiune, pe seama unor împrumuturi noi, contractate la aceeaşi instituţie, ceea ce nu duce la diminuarea masei de bani în circulaţie.
În România, în cursul exerciţiului financiar anual, pentru acoperirea decalajului temporar dintre încasările şi plăţile din contul curent general al Trezoreriei statului, Banca Naţională a României poate acorda împrumuturi cu termen de rambursare de cel mult 180 de zile şi în condiţii de dobândă la nivelul pieţei, pe bază de convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor Publice. Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăşi în nici un exerciţiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate şi nerambursate nu poate depăşi în nici un moment suma totală rezultată din dublarea capitalului şi a fondului de rezervă al Băncii Naţionale a României.
Împrumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se încheie, de regulă, pe termene mijlocii şi lungi. Rambursarea ratelor scadente şi achitarea dobânzilor aferente au drept consecinţă sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage după sine majorarea impozitelor, iar în caz de insuficienţă a acestora, contractarea de noi împrumuturi.
În condiţiile în care veniturile bugetare ordinare nu acoperă integral cheltuielile bugetare aprobate pentru anul următor, guvernul ţării are de ales între sporirea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea de impozite noi) şi contractarea de împrumuturi. De cele mai multe ori, guvernul optează pentru cea de-a doua soluţie, din următoarele considerente:
- a) majorarea impozitelor constituite o măsură nepopulară, deoarece afectează nivelul de trai al populaţiei, iar partidul (partidele) de la putere evită să o aplice de teamă să nu-şi piardă electoratul. În ţările cu un nivel ridicat al fiscalităţii, o nouă sporire a acesteia se loveşte de împotrivirea fermă a categoriilor sociale care ar urma să suporte sarcina suplimentară;
- b) împrumuturile de stat oferă categoriilor sociale avute un plasament sigur şi remunerator pentru disponibilităţile lor băneşti;
- c) împrumuturile de stat reprezintă un mijloc mai rapid de procurare a resurselor financiare decât impozitele directe. Perioada necesară pentru indentificarea şi evaluarea materiei impozabile, stabilirea şi perceperea impozitelor este mai îndelungată decât cea de subscriere la împrumut şi efectuare a vărsămintelor în contul acestuia;
- d) în condiţiile în care împrumutul se solicită la banca centrală, termenul de obţinere a resurselor băneşti este şi mai scurt decât în cazul în care acesta se plasează în rândurile populaţiei ori al persoanelor juridice (altele decât banca centrală).
În problema rolului împrumuturilor de stat, economiştii contemporani au o poziţie diferită de aceea a confraţilor lor din perioada capitalismului ascendent. În ce priveşte dilema „impozite sau împrumuturi" pentru finanţarea cheltuielilor bugetare, economiştii din perioada de ascensiune a capitalismului erau adepţi ai soluţiei impozitelor şi criticau aspru recurgerea la împrumuturi publice. Aceasta, deoarece:
- a) după opinia lor, activitatea economică trebuie să se desfăşoare în condiţii de liberă concurenţă, pe baza iniţiativei private, fără nici un amestec din partea statului; cheltuielile publice trebuie reduse la minimum, impozitele să fie modice spre a nu diminua interesul întreprinzătorilor pentru dezvoltarea activităţii lor economice, iar echilibrarea bugetului de stat să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare
(fiscale şi eventual domeniale);
- b) împrumuturile antrenează cheltuili bugetare suplimentare sub formă de dobânzi, comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesară, în final, majorarea impozitelor;
- c) împrumuturile uşurează sarcina fiscală a generaţiei prezente, dar împovărează generaţiile viitoare cu cheltuilile reclamate de rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor;
- d) împrumuturile publice afectează însăşi capitalul naţiunii, în timp ce impozitele diminuează numai veniturile acesteia.
În secolul xx şi mai cu seamă după criza economică mondială din 1929-1933, numeroşi economişti au renunţat la concepţia neamestecului statului în viaţa economică a ţării, susţinând necesitatea influenţării acesteia cu ajutorul diferitelor pârghii economico-financiare, între care impozitele, împrumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului, cursul valutar ş. a. nu ocupă ultimul loc. Ei recunosc faptul că împrumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar preciază că acestea, folosite ca instrumente de intervenţie a statului în economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc.
Unii economişti contemporani consideră nefondată teza potrivit căreia împrumuturile ar constitui un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra generaţiilor viitoare. După opinia lor, afirmaţia de mai sus este valabilă numai dacă privim lucrurile prin prisma împrumutătorului individual: acesta, în loc să plătească astăzi un impozit majorat, care să-i amputeze definitiv veniturile, împrumută statului o parte din disponibilităţile sale băneşti, care îi va fi rambursată ulterior din impozitele majorate.
Judecând însă lucrurile la nivelul întregii societăţi, optica se schimbă: cu suma împrumutată statului se diminuează partea din venitul naţional (produsul intern brut) destinată formării brute de capital ori consumului individual, după caz, în momentul lansării împrumutului, adică afectează resursele generaţiei prezente. Cu alte cuvinte, fiecare generaţie suportă consecinţele împrumuturilor contractate de stat în epoca sa şi care se materializează în schimbarea destinaţiei iniţiale a părţii din venitul naţional (produsul intern brut) încredinţate statului: în loc să se creeze noi capacităţi de producţie, şi deci noi locuri de muncă, se vor achiziţiona mai multe tunuri, se vor mări efectivele de militari ori se vor majora retribuţiile aparatului administrativ-poliţienesc.
Cât priveşte generaţia viitoare, după opinia unor economişti contemporani, aceasta nu va avea o sarcină suplimentară de suportat, deoarece plusului de cheltuili ce vor avea de suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în trecut, îi va corespunde un plus de venituri (dobânzi şi restituiri de împrumuturi), ce va reveni creditorilor statului.
Afirmaţia potrivit căreia împrumuturile de stat afectează capitalul individual şi pe cel al naţiunii întregi este respinsă de unii economişti contemporani, pe considerent că nu împrumuturile distrug capitalul naţiunii, ci lipsa de preocupare a unor agenţi economici pentru buna întreţinere, reparare şi modernizare a echipamentelor industriale, a mijloacelor de transport şi a instalaţiilor energetice, pentru formarea profesională a forţei de muncă, împrospătarea cunoştinţelor cadrelor etc. În măsura în care împrumuturile sunt folosite pentru finanţarea reînnoirii şi dezvoltării capitalului naţional, în loc să fie utilizate în scopuri de consum, împrumuturile îl conservă şi multiplică.
Împrumuturile de stat utilizate în scopuri neproductive reprezintă, fără îndoială, impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scuteşte societatea de povara acestora, doar întârzie momentul transpunerii ei asupra contribuabililor.
Afirmaţia potrivit căreia împrumuturile de stat nu provoacă un transfer de sarcini de la o generaţie la alta - pe motiv că judecăţile de valoare ar trebui făcute la nivelul întregii societăţi, iar nu al membrilor acesteia luaţi în mod individual - trece cu vederea procesul de largă redistribuire a venitului naţional realizat prin intermediul împrumuturilor şi al impozitelor între contribuabili, creditorii statului şi beneficiarii cheltuielilor finanţate pe seama împrumuturilor. Este adevărat că împrumuturile de stat produc efecte asupra întregii societăţi, dar acestea sunt diferite atât sub raport temporal (unele se produc în momentul plasării lor, iar altele în cel al rambursării acestora şi plăţii dobânzii aferente), cât şi ca sens (unele persoane fizice şi juridice profită de pe urma lor, iar altele le suportă povara).
Despre o influenţă favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se poate vorbi decât în cazul în care acestea sunt utilizate în scopuri productive. Or, experienţa a numeroase ţări arată că, în majoritatea cazurilor, împrumuturile de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive şi numai arareori pentru dezvoltarea economiei naţionale, pentru obiective şi acţiuni cu caracter productiv.
Revenind la rolul important al împrumuturilor de stat în redistribuirea produsul intern brut, menţionăm că acesta se manifestă atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. Pe plan intern, împrumuturile contribuie la redistribuirea produsului intern brut, iniţial în momentul plasării acestora de către stat. Cu acest prilej, are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital şi cea afectată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc temporar liber, care cuprinde şi capitalul industrial vremelnic disponibil, este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat şi se foloseşte mai cu seamă în scopuri neproductive, în loc să servească la lărgirea producţiei şi a circulaţiei. Ulterior, redistribuirea produsului intern brut prin intermediul împrumuturilor are loc în momentul plăţii dobânzii aferente împrumu-turilor şi care se suportă în principal din impozite. Subscriitorii la împrumuturile de stat încasează dobânzi şi prime de rambursare, iar agenţii economici realizează profit, în măsura în care livrează produse, execută lucrări ori prestează servicii pentru sectorul public, finanţate din resurse împrumutate de stat.
Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care sunt folosite pentru dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de căi de comunicaţie, protecţia mediului etc. În asemenea situaţii, împrumuturile contribuie la sporirea producţiei materiale, la creşterea produsului intern brut şi, pe această bază, la asigurarea resurselor necesare rambursării lor.
Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între ţările împrumutătoare şi cele împrumutate. La acordarea de împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la ţările împrumutătoare către ţările împrumutate. Din momentul începerii restituirii împrumuturilor şi al plăţii dobânzii aferente, direcţia fluxurilor financiare se schimbă: de data aceasta, fluxurile pornesc de la ţările beneficiare de împrumuturi către ţările împrumutătoare. Dacă redistribuirea produsului intern brut al ţării creditoare către ţara debitoare are caracter temporar (împrumutul acordat fiind rambursabil), în schimb plăţile efectuate de ţara debitoare, cu titlu de dobânzi şi comisioane, către ţara creditoare, reflectă redistribuirea definitivă şi nerambursabilă a produsului intern brut pe plan internaţional. Adesea o parte din produsul intern brut al ţărilor debitoare este transferată la dispoziţia ţărilor creditoare prin mecanismul preţurilor neechivalente şi cel al cursurilor valutare care oscilează în limite largi fără justificare economică.
Întrucât ţările dezvoltate constituie principalele ţări exportatoare de capital, iar ţările în curs de dezvoltare - principalele ţări importatoare de capital, este lesne de înţeles că, prin intermediul împrumuturilor contractate în străinătate, are loc redistribuirea produsului intern brut pe plan internaţional.
Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesităţi curente de trezorerie, prin apelarea la împrumuturile publice, generează anumite procese de redistribuire a produsului intern brut, care se manifestă atât în interiorul fiecărei ţări, cât şi pe plan internaţional. Pe plan intern, efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odataă cu subscrierea la împrumuturile lansate de autorităţile publice. În acest moment are loc o redistribuire între partea destinată formării brute de capital (de acumulare) şi cea destinată consumului, deoarece o parte din capitalul bănesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat şi se utilizează şi ulterior, prin plata dobânzilor şi a eventualelor câştiguri promise de autorităţi, care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din veniturile încasate din impizite. Împrumuturile publice contractate în străinătate contribuie la redistribuirea produsului intern brut între ţările care acordă împrumuturi şi cele care le solicită.