Economie

Alegerea şi aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor înscrişi în bugetul anual sau în programele plurianuale trebuie să aibă ca principal obiectiv eficienţa utilizării resurselor financiare publice. De asemenea, intervenţiile ulterioare efectuate cu ocazia rectificării legii bugetare, pentru ajustarea indicatorilor proiectaţi iniţial, trebuie să aibă în vedere criteriul eficienţei.

Eficienţa cheltuielilor publice exprimă o dimensiune optimă a unui raport determinat între eforturile financiare, concretizate în con­sumul de resurse financiare publice, şi efectele estimative obtenabile.

Nevoile publice reclamă bunuri şi servicii publice tot mai numeroase, diversificate şi de valori ridicate, în condiţiile în care resursele financiare ale statului nu sporesc la fel de rapid; decalajul de ritm între creşterea veniturilor şi cea a cheltuielilor publice creează o stare aproape permanentă de insuficienţă a resurselor. Acest fenomen se petrece în condiţiile în care guvernele procedează, în mod obişnuit, la trierea şi ierarhizarea nevoilor sociale şi la dimensionarea cheltuielilor publice în funcţie de mai multe criterii: prioritate, oportunitate, eficienţă a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice comparativ cu standardele internaţionale.

În cadrul criteriilor de selectare a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului cheltuielilor, un loc central revine eficienţei. Pentru utilizarea cheltuielilor publice în condiţii de eficienţă, este necesară îndeplinirea unor condiţii de optim social, şi anume:

• posibilitatea alegerii alternativei celei mai puţin costisitoare în raport cu rezultatul final al serviciului public;
• modernizarea producerii serviciului public, în vederea maximi­zării utilităţii la consumator;
• puterea de previziune în cadrul unui orizont de timp stabilit.

Îndeplinirea acestor aspecte implică minimizarea costurilor pro­iectelor obiectivelor de finanţat, ceea ce se concretizează în maximiza­rea bunăstării sociale, reflectată în rezultate cum sunt:

• costuri sociale minime, reflectate în: fiscalitate mai redusă, deficit bugetar minim, renunţări cât mai puţine la îndeplinirea altor obiective;
• preţuri sau tarife accesibile plătite de consumatori, în situaţiile în care serviciile publice sunt furnizate contra plată;
• creşterea calităţii serviciilor publice concomitent cu sporirea consumului acestora, contribuind la creşterea satisfacţiei consumatoru­lui etc.

Problema utilizării resurselor este cu atât mai importantă cu cât resursele financiare publice sunt mai reduse şi au caracter limitat.

Elaborarea unor criterii de performanţă concrete, corespunzător fiecărui sector guvernamental, este un proces foarte laborios, dar care permite factorilor de decizie, atât eliminarea, în cea mai mare măsură, a arbitrariului şi subiectivismului în alocarea resurselor publice, cât şi aprecierea corectă a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care se utilizează fondurile publice.

Eficienţa exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate econo- mico-socială prin utilizarea anumitor resurse economice: materiale, financiare, umane. Cuantificarea eficienţei se poate realiza fie ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile (cheltuielile) corespun­zătoare acestora într-o unitate de timp (15), situaţie în care se urmăreşte maximizarea rezultatului, fie ca raport între mijloace şi rezultate (adică inversul raportului iniţial), situaţie în care se urmăreşte minimizarea rezultatului, astfel:

R

Ef = — (supraunitar) , în care:                       (15)

M

Ef - eficienţa;

R - rezultatele (efectele) obţinute;

M - mijloacele (eforturile) consumate.

Compararea efectelor cu eforturile se realizează sub multiple aspecte. Astfel, efectele obţinute apar sub diferite forme de manifestare şi pot fi clasificate în funcţie de mai multe criterii: după locul apariţiei (directe şi indirecte); după momentul apariţiei (prezente şi viitoare); după perioada pe care se efectuează analiza (anuale şi totale); după gradul de cuprindere (globale sau nete); după gradul de cunoaştere şi realizare (programate sau realizate). În analiză trebuie urmărite şi efectele conexe propagate în plan cultural, spiritual, social, politic etc.

Eficacitatea constituie calitatea pe care o are o acţiune de a produce efectele scontate. Cuantificarea eficacităţii este dată de raportul dintre rezultatul obţinut efectiv şi rezultatul prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-social. Expresia utilizată este următoarea:

R

Et = R- (supraunitar) , în care:                 (16)

E_t - eficacitatea;

R_r - rezultatul efectiv realizat;

Rp - rezultatul prevăzut.

O valoare supraunitară a raportului reflectă o situaţie favorabilă. Determinarea eficacităţii se poate realiza şi prin măsurarea raportului dintre mijloacele consumate, astfel:

M_r

E_t =----- (subunitar) , în care:                    (17)

^M,

Mr - mijloacele efectiv utilizate;

M_p - mijloacele programate a fi consumate.

Fenomenul analizat are caracteristici pozitive dacă rezultatul raportului este subunitar.

Dacă eficienţa măsoară raportul dintre efecte şi eforturi, eficacitatea reflectă raportul, fie dintre efectele (rezultatele) programare şi înregistrate, fie dintre eforturile (mijloacele) consumate efectiv şi cele programate a se consuma.

Economicitatea surprinde fenomenul de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate. Se poate măsura prin următoarea relaţie:

M_r M

E_c =----- :------ (subunitar), în care:              (18)

^Rr      ^Rp

Ec - economicitatea;

Mr - mijloacele consumate efectiv;

Rr - rezultatul efectiv înregistrat;

Mp - mijloacele programate a fi utilizate;

Rp - rezultatele proiectate.

Fenomenul analizat prezintă o evoluţie favorabilă dacă rezultatul raportului este subunitar.

Examinarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii pentru fiecare sector furnizor de bunuri şi servicii publice asigură condiţii atât pentru adoptarea deciziei adecvate de alocare a resurselor bugetare (limitate) pentru obţinerea de efecte economico-sociale ridicate, cât şi pentru aprecierea ulterioară a modului de gestionare a fondurilor publice de către fiecare instituţie publică.

Aprecierea eficienţei cheltuielilor publice implică delimitarea acţiunii pieţei libere de cea a statului într-o nouă abordare. Astfel, trebuie să se ţină seama de aspecte cum sunt:

• împărţirea sectorului pieţei între mecanismele specifice domeniului public şi celui particular;
• delimitarea activităţii economice între sectoarele piaţă şi non-

piaţă;

• aprecierea sectorului public non-piaţă, atât din punctul de vedere al alocării resurselor între utilizatori, cât şi din punctul de vedere al nivelului output-urilor (rezultatelor), în scopul atingerii unor obiective date.
• Concepţia economiştilor despre eficienţă este mai cuprinzătoare decât înţelesul obişnuit al acestui termen. Astfel, cercetarea economică actuală privind eficienţa cheltuielilor publice a ajuns la o serie de orientări moderne, ca:
• serviciile publice nu trebuie furnizate întotdeauna în mod gratuit;
• înlocuirea furnizării serviciilor publice cu cele particulare, ori­unde este posibil;
• restabilirea opţiunilor privind furnizarea serviciilor publice la mecanismele cvasipiaţă, prin utilizarea unor bonuri valorice.

În practică există numeroase metode de evaluare a eforturilor şi efectelor (directe şi indirecte) corespunzătoare proiectelor de obiective publice. Dintre acestea, cele mai frecvent utilizate sunt: analiza cost- avantaje (cunoscută în literatura de specialitate şi sub denumirea de „cost-beneficiu”); analiza cost-eficacitate, bazată pe un sens mai larg atribuit avantajelor, decât cel strict economic; metode multicriteriale.

• Metoda de analiză cost-avantaje apreciază beneficiul ca fiind avantajul obţinut pe seama furnizării serviciului public pentru care s-au elaborat variantele de proiect. În cadrul metodei se apelează la raportul cost/beneficiu, al cărui nivel optim este folosit drept criteriu de exprimare a eficienţei deciziilor publice, în cadrul programelor alterna­tive. Pentru a nu respinge un proiect, condiţia este ca raportul cost/beneficiu să fie minim (sau raportul beneficiu/cost să fie maxim).

O caracteristică a acestei metode este faptul că vizează, în principal, costurile şi beneficiile sociale, comparativ cu cele particulare, ceea ce înseamnă că trebuie să se ţină seama de externalităţi. Existenţa acestora influenţează deciziile producătorilor şi consumatorilor, având drept rezultat o alocare a resurselor diferită de de cea pe care ar trebui să o realizeze concurenţa perfectă în lipsa lor.

Piaţa reprezintă cel mai bun mecanism de alocare a resurselor, cu condiţia să îndeplinească cerinţele optimului paretian „cu un cost mai mic” sau cu preţul unei mai mici distorsiuni sociale a preferinţelor individuale. Realitatea demonstrează că piaţa poate eşua în această alocare, prin nerealizarea corespondenţei dintre condiţiile de optim în sens paretian şi condiţiile echilibrului pe piaţă. De aceea, se impune intervenţia unui mecanism alternativ de alocare a resurselor, adică o alocare centralizată prin intermediul statului. Aşadar, externalităţile reprezintă slăbiciuni ale pieţei, pe care statul trebuie să le corecteze.

Externalităţile au loc atunci când activităţile de producţie sau consum ale unei părţi (agent economic sau nu) intră în mod direct ca variabilă independentă în funcţia de producţie sau de utilitate a altei părţi. Exemplul cel mai comun privind externalitatea este poluarea. O 164 anumită tehnologie folosită în realizarea unui bun privat produce poluare ca produs secundar (externalitate), care este consumată involuntar (uneori, forţat) de terţe părţi. În acest caz, agentul economic generator al efectului extern trebuie să suporte parţial, prin costuri, efectele acţiunilor sale. La rândul lor, şi agenţii afectaţi suportă un anumit cost legat de atenuarea sau înlăturarea poluării. Aceste două costuri formează aşa-numitul „cost social”, care este superior costului privat, are consecinţe atât asupra celor care induc efectele externe (dar care nu-şi asumă integral neplăcerile provocate de activitatea lor), cât şi mai ales asupra celor care suportă costul social fără a fi recompensaţi în vreun fel.

În aceste condiţii, externalităţile favorizează afirmarea rolului alocator al statului, care urmăreşte să aloce în mod optim efectele externalităţilor. Rolul de alocare al statului poate fi întărit sau încurajat ca urmare a interesului deosebit pe care-l manifestă unele firme particulare sau grupuri de presiune pentru corectarea sau compensarea slăbiciunilor pieţei. Pentru corectarea externalităţilor, concretizate în supraalocarea resurselor, guvernul are la dispoziţie două tipuri de acţiu­ni corective care să „internalizeze” costurile efectelor externe: acţiunea legislativă, care forţează potenţialii ofertanţi să suporte toate costurile aferente producţiei lor, şi aplicarea de impozite specifice, pentru egalizarea sau atenuarea externalităţilor pe unitatea de produs. Un astfel de impozit are două efecte contrare: pe de o parte, prin reducerea exter- nalităţilor negative, se va mări bunăstarea, iar pe de altă parte, ca efect al impozitării, rezultatele activităţii respective (output-urile) se vor reduce, ceea ce poate însemna o reducere a bunăstării. Rata optimă de impozitare va fi aceea care maximizează diferenţa dintre utilitatea provenită din output-ul activităţii şi dezutilitatea provenită de la externalitatea activităţii.

În acelaşi timp, în cazul externalităţilor pozitive (dacă utilitatea unei terţe părţi creşte ca rezultat al acestora), guvernul poate alege să corecteze alocarea ineficientă prin încurajarea producţiei acelor bunuri care înregistrează o subproducţie. El poate face acest lucru fie prin producerea directă a serviciului - educaţie, sănătate, prin asigurarea consumului (creşterea cererii), fie prin subvenţionarea producţiei (creşterea ofertei).

Pe măsură ce statul îşi asumă noi funcţii, el caută să găsească noi surse de impozitare, ca astfel să crească veniturile pentru acoperirea cheltuielilor publice sporite. În plus, nu este întotdeauna sigur că intervenţia statului în economie va îmbunătăţi situaţia, în sensul eficienţei. De aceea se poate vorbi şi despre eşecurile (slăbiciunile) nonpieţei (guvernului), care sunt legate, în principal, de interesele existente în sectorul public.

Astfel, în domeniul ofertei de bunuri şi servicii publice, slăbiciu­nile guvernului se referă la:

• dificultatea de a măsura rezultatul multor activităţi guvernamentale;
• dificultatea de a determina dacă rezultatul poate fi furnizat mai eficient de către o altă formă de organizare sau producţie, decât cea în care este implicat statul;
• întrucât nu există motivaţia profitului şi nici concurenţă, furnizorii din sectorul public pot înregistra o eficienţă mai redusă, fără pericolul de a-şi pierde clienţii şi de a da faliment, ca în cazul firmelor particulare.

În domeniul cererii, s-a constatat că, având un orizont de timp relativ scurt, extins în primul rând la perioada imediat următoare alegerilor, politicienii răspund cu prioritate acţiunilor curente, în detrimentul celor pe termen lung.

În afara acestor caracteristici, se mai remarcă unele neajunsuri legate de:

• incapacitatea de a ţine costurile sub control din cauză că nu se urmăreşte realizarea de profit;
• manifestarea unui răspuns necorespunzător la inovaţie, fapt ce se traduce, pe de o parte, prin încercarea statului de a obţine cele mai sofisticate tehnologii, chiar dacă nu sunt eficiente în raport cu nivelul costurilor, iar pe de altă parte, prin rezistenţă la introducerea tehnologiei utile, care poate ameninţa rutinele acceptate;
• utilizarea necorespunzătoare a resurselor; astfel, în cazurile în care statul limitează rata profitului pentru o anumită activitate (cu intenţia de a proteja consumatorii), răspunsul firmei este de a maximiza profitul prin utilizarea de capital mai mare etc.

Prin urmare, intervenţia statului trebuie utilizată cu multă precau­ţie, deoarece poate fi mult mai rea decât „mâna invizibilă” a pieţei, dacă în loc să producă bunuri publice creează neajunsuri publice.

Având în vedere aspecte ca acelea de mai sus, apare mai preg­nantă importanţa utilizării cheltuielilor publice în condiţii de eficienţă.

Analiza cost-beneficiu este utilizată de autorităţile publice, în general, la evaluarea proiectelor de investiţii publice de mari proporţii, pentru aprecierea bunăstării sau beneficiilor sociale nete care vor aparţine naţiunii prin transpunerea lor în practică. Aceasta implică din partea investitorilor o privire de ansamblu pe termen lung, spre deose­bire de un agent economic, a cărui preocupare prioritară este obţinerea profitului imediat. Cele mai importante principii ale metodei cost- beneficiu sunt conţinute în patru întrebări-cheie:

• Ce costuri şi ce beneficii trebuie incluse?
• Cum vor fi evaluate aceste costuri şi beneficii?
• Care este nivelul ratei dobânzii la care costurile şi beneficiile trebuie privite cu neîncredere?
• Care sunt constrângerile semnificative?

Pentru a răspunde la întrebarea ce costuri şi ce beneficii trebuie incluse, sunt necesare enumerarea tuturor costurilor şi beneficiilor şi acordarea unui rang de importanţă, în funcţie de cât sunt acestea de îndepărtate de scopul principal al proiectului (astfel încât cele mai îndepărtate să fie chiar excluse). Aceasta presupune o analiză atentă a proiectului, estimarea vieţii acestuia, precum şi luarea în considerare a aspectelor exterioare, neesenţiale şi a beneficiilor neglijabile.

Cum vor fi evaluate costurile şi beneficiile? Pentru aceasta trebuie să se aibă în vedere eventualele schimbări în preţurile relative (şi nu modificările nivelului general al preţurilor, pentru care este predominantă valoarea din primul an, luat ca bază).

În ceea ce priveşte nivelul ratei dobânzii ce trebuie privit cu neîncredere, trebuie luat în considerare costul de oportunitate, care pledează împotriva folosirii unei rate reduse pentru proiectele publice, de teamă ca cele mediocre să nu fie acceptate în dauna celor valoroase din sectorul particular (în situaţiile în care pentru proiectele ce urmează a se realiza din fonduri publice se aplică unele criterii mai convenabile şi mai uşor de îndeplinit).

Grupul constrângerilor semnificative cuprinde: constrângeri lega­le (administrative şi bugetare) şi constrângeri legate de redistribuirea venitului. In cazul în care decidentul constată că, pentru un anumit proiect, modul de redistribuire a venitului este inacceptabil, el poate respinge proiectul, în ciuda beneficiilor sale nete. (Redistribuirea venitului are în vedere cine este suportatorul costurilor şi cine este beneficiarul proiectului.)

În calculele de eficienţă se folosesc indicatori previzionali pentru orientarea anticipată a activităţii economice pe calea utilizării resurselor financiare cu avantaje maxime.

1. Metoda de analiză cost-eficacitate. După elaborarea prealabilă a unui indicator de eficienţă, această analiză se aplică în absenţa unei evaluări monetare a avantajelor. În anumite ipoteze clar formulate, în care este un obiectiv unic, urmează a fi ales programul cel mai puţin costisitor.

Elaborarea modelelor de analiză ţine seama de fazele prin care trece fiecare obiectiv: studiu, realizare propiu-zisă, exploatare. În cazul în care se pot elabora mai multe variante, se va reţine şi aplica varianta care oferă cea mai favorabilă corelaţie între cost şi avantaje. Aceasta se referă la obţinerea unor performanţe tehnice ridicate, calitate superioară, competitivitate pe diferite pieţe de desfacere. La un anumit efort, se urmăreşte obţinerea de efecte maxime sau ca avantajele scontate să se obţină cu cel mai mic efort posibil.

Pentru analiza eficienţei economice a cheltuielilor, se stabilesc şi indicatori ai utilizării efective (postcalculate) a resurselor. Cu ajutorul lor, se compară previziunile sau rezultatele obţinute în perioadele anterioare cu cele din perioadele pentru care se efectuează analiza, identificându-se cauzele concrete care au determinat rezultatele consta­tate şi măsurile ce trebuie adoptate pentru îmbunătăţirea acestora.

Metoda cost-eficacitate este una dintre metodele de dimensionare a eficienţei cheltuielilor pentru obiective şi acţiuni economice. Pentru stabilirea nivelului cheltuielilor aferente unei perioade de timp, se folosesc instrumente specifice de normare. Astfel, pentru cheltuielile cu materiile prime, materialele, combustibilii, energia, se stabilesc indici sau coeficienţi ai consumurilor specifice şi ai gradului de utilizare a acestora, în raport cu numărul de unităţi de produse finite posibil de obţinut prin exploatarea normală a capacităţii de producţie. Se urmăresc eliminarea risipei şi îmbunătăţirea performanţelor tehnice ale produselor fabricate, precum şi competitivitatea produselor pe piaţa internă şi externă. Pentru cheltuielile cu salariile se folosesc normele de muncă. Salariile sunt 168 corelate cu calitatea muncii, competenţa profesională, nivelul preţurilor şi tarifelor, al ajutoarelor de şomaj, al pensiilor etc. Cheltuielile privind amortismentele se dimensionează pe baza duratelor de servicii normate, prin luarea în calcul a ritmului uzurii morale, folosindu-se metoda amortizării accelerate sau proporţionale în timp, iar repartizarea acestora pe produse se efectuează pe baza exploatării optime a capacităţii de producţie. Cheltuielile cu dobânzile se stabilesc în funcţie de volumul creditelor bancare minime necesare şi de folosirea acestora în cadrul termenelor şi pentru destinaţia aprobată. Cheltuielile cu investiţiile se stabilesc pe baza proiectelor de execuţie a lucrărilor de construcţii, a normelor de consum de materiale, manoperă, utilaje şi transport, a termenelor optime de desfăşurare a lucrărilor, de achiziţionare şi montaj al utilajelor, de dare în folosinţă şi atingere a parametrilor proiectaţi ai investiţiei.

Eficienţa cheltuielilor privind obiectivele şi acţiunile economice se stabileşte, în general, ca raport între indicatorii de efect şi cei de efort. Indicatorii de efect sunt producţia marfă, valoarea adăugată, profitul, încasările din export ş.a., iar cei de efort sunt investiţiile, costurile de producţie, importurile, timpul de lucru utilizat de personal etc.

Eficienţa cheltuielilor privind acţiunile şi obiectivele economice este cu atât mai mare, cu cât, pentru obţinerea unei mărimi a efectului, efortul de utilizare a resurselor financiare prin cheltuieli este mai mic. Aceasta este funcţia-scop a alegerii variantei optime în analiza cost- avantaje a proiectelor elaborate sau în aplicarea unei asemenea variante. În cadrul analizei, indicatorii de eficienţă se folosesc în ansamblul lor, constituind un sistem. Alegerea variantei optime are loc pe seama aspectelor intensive, calitative ale rezultatelor obtenabile.

1. Metode multicriteriale. În cazul în care criteriile sunt numeroa­se şi apare imposibilitatea sintetizării lor într-un indicator unic, decizia urmează a fi luată prin metode multicriteriale. Proiectele independente sunt apreciate în raport cu fiecare dintre criteriile reţinute, ceea ce antrenează mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificilă stabilirea unui clasament general. Unele metode permit degajarea unei soluţii empirice care ţine cont de aceste criterii diverse, soluţia putând fi utilizată de către decident.