Constituirea preconizatului Consiliu al Federaţiei era direct legată de adoptarea şi traducerea în viaţă a prevederilor tratatului unional, document juridic de natură a stabili o configuraţie nouă a raporturilor între republicile sovietice, în condiţiile unei reevaluări tot mai accentuate a drepturilor şi prerogativelor lor.
Principalele prevederi ale tratatului unional
Tratatul privind "Uniunea Republicilor Suverane" (cum este intitulat tratatul unional) menţiona chiar în preambulul său caracterul de state suverane al ţărilor participante la tratat, dorinţa popoarelor lor de a se înfăptui înnoirea uniunii şi respectarea dreptului naţiunilor la autodeterminare. Erau reafirmate năzuinţele de colaborare paşnică şi înţelegere între popoarele sovietice, în condiţiile unei colaborări egale în drepturi. Este semnificativ că se făceau referiri la experienţa trecutului - din care trebuiau trase învăţăminte - ca şi la necesitatea luării în considerare a schimbărilor produse în viaţa ţării şi în întreaga lume.
În chiar primul capitol, tratatul enunţa principiile de bază pe care se întemeiază noua comunitate a republicilor sovietice. Se menţiona astfel că fiecare republică participantă la tratat este un stat suveran, iar "U.R.S.S. este un stat suveran, federativ şi democratic, organizat ca rezultat al unirii voluntare a unor republici egale în drepturi care exercită puterea de stat în limitele împuternicirilor pe care i le-au încredinţat participanţii la tratat".
Printre principiile enunţate menţionăm ca fiind deosebit de importante: republicile care formau Uniunea îşi păstrau dreptul de a-şi soluţiona independent toate problemele dezvoltării lor, garantând drepturile politice şi posibilităţile de dezvoltare social-economică şi culturală a tuturor popoarelor care locuiau pe teritoriul lor; republicile rcunoşteau ca unul din principiile cele mai importante prioritatea drepturilor omului în concordanţă cu normele general recunoscute ale dreptului internaţional; ele considerau formarea şi dezvoltarea societăţii civile drept una din cele mai importante condiţii ale libertăţii şi bunăstării; republicile care formau Uniunea deţineau întreaga putere de stat, ele definindu-şi în mod independent organizarea naţională de stat şi administrativ-teritorială, sistemul organelor de stat şi de conducere; republicile considerau drept una din cele mai importante sarcini ale lor menţinerea şi dezvoltarea tradiţiilor naţionale, sprijinirea de către stat a învăţământului, ştiinţei şi culturii; participanţii la tratat declarau că scopurile principale ale Uniunii pe arena internaţională erau realizarea unei păci durabile, lichidarea armei nucleare şi a altor arme de distrugere în masă, colaborarea statelor şi solidaritatea popoarelor în soluţionarea problemelor globale ale omenirii.
Cât se poate de semnificative ni se par acele prevederi cuprinse în primul capitol al tratatului, care precizau că republicile "sunt membri cu drepturi egale ai comunităţii internaţionale. Ele au dreptul să stabilească legături nemijlocite diplomatice, consulare, comerciale şi de alt gen cu statele străine, să facă schimb de împuterniciţi plenipotenţiari, să încheie tratate internaţionale, să participe direct la activitatea organizaţiilor internaţionale, fără să ştirbească interesele participanţilor la prezentul tratat şi interesele lor generale, fără să încalce obligaţiile internaţionale asumate de U.R.S.S." (Cap.I pct.7).
Un capitol special al tratatului unional definea structura uniunii. Se preciza, chiar de la început, că Uniunea se întemeiază pe participarea voluntară a republicilor, care se bucură de drepturi şi de obligaţii egale. Este relevant, de pildă, că relaţiile dintre republici urmau să fie reglementate prin tratate şi convenţii, iar nu prin acte de drept intern ale federaţiei, Uniunea Sovietică rămânând, totodată, deschisă şi aderării unor alte state care recunoşteau tratatul. De menţionat este şi prevederea potrivit căreia republicile participante aveau dreptul să iasă în mod liber din uniune, conform unei proceduri stabilite de participanţii la tratat.
În ce priveşte cetăţenia, în Tratatul unional se preciza că cetăţeanul fiecărei republici ce intră în componenţa U.R.S.S. este de drept şi cetăţean al U.R.S.S., toţi cetăţenii uniunii beneficiind de drepturi şi libertăţi egale, garantate prin legi şi tratatele internaţionale încheiate de U.R.S.S.
În legătură cu teritoriul U.R.S.S. se preciza că acesta este alcătuit din teritoriul tuturor republicilor participante la tratat, graniţele dintre republici neputând fi schimbate decât prin înţelegeri între ele.
Relaţiile dintre republici urmau să fie reglementate în principiu prin tratatul unional, dar şi prin alte tratate şi convenţii care nu puteau însă contraveni acestuia. Republicile participante la tratat îşi stabileau relaţiile reciproce în componenţa Uniunii pe baza principiilor egalităţii, respectării suveranităţii, integrităţii teritoriale, neamestecului în treburile interne, soluţionării diferendelor prin mijloace paşnice, colaborării, întrajutorării reciproce, îndeplinirii cu bună credinţă a obligaţiilor asumate prin tratatul unional şi prin convenţiile inter-republicane.
Este de subliniat că republicile participante la tratat se obligau să excludă în relaţiile dintre ele folosirea forţei sau ameninţarea cu forţa şi să nu atenteze la integritatea teritorială a altor republici.
De remarcat este şi prevederea potrivit căreia republicile se obligau să nu permită desfăşurarea de forţe armate şi instalarea de baze militare străine pe teritoriul lor, să nu încheie convenţii care ar fi contravenit scopurilor Uniunii sau care ar fi fost îndreptate împotriva intereselor republicilor care intrau în componenţa lor.
Relaţiile dintre Uniune şi republicile componente
Stabilind o nouă departajare a relaţiilor dintre uniune şi republicile componente, articolul 5 al tratatului preciza sfera problemelor care erau de competenţa Federaţiei în totalitatea sa: apărarea suveranităţii şi integrităţii teritoriale a Uniunii şi a republicilor unionale; organizarea apărării şi conducerea forţelor armate ale U.R.S.S.; declararea războiului şi încheierea păcii; conducerea întreprinderilor care lucrează în domeniul apărării; înfăptuirea politicii externe general-unionale; reprezentarea în relaţiile cu statele străine şi organizaţiile internaţionale; încheierea tratatelor internaţionale ale U.R.S.S.; aprobarea şi execuţia bugetului unional; conducerea cercetărilor în domeniul Cosmosului, a sistemelor general-unionale de comunicaţii şi informaţii, a activităţilor geodezice şi cartografice, de metrologie şi standardizării; controlul asupra respectării Constituţiei şi legilor U.R.S.S., elaborarea legislaţiei în problemele care ţin de competenţa Uniunii; coordonarea activităţilor privind apărarea ordinii publice şi a luptei împotriva delincvenţei ş.a.
În competenţa U.R.S.S., împreună cu republicile, reveneau în principal următoarele atribuţiuni: adoptarea Constituţiei U.R.S.S.; apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor; elaborarea orientărilor politicii externe a U.R.S.S.; stabilirea unui regim vamal unic; apărarea drepturilor suverane ale Uniunii şi republicilor asupra bogăţiilor naturale, asupra zonei economice şi a platoului continental al U.R.S.S.; stabilirea regimului graniţei de stat a U.R.S.S., a spaţiilor marin şi aerian ale U.R.S.S.; punerea în aplicare a măsurilor privind organizarea şi asigurarea apărării U.R.S.S.; definirea strategiei dezvoltării social-economice a ţării şi crearea condiţiilor pentru dezvoltarea pieţii general-unionale; crearea unui sistem unic financiar, de credit, bănesc, de impozite şi preţuri, bazat pe o monedă comună; întocmirea bugetului unional şi controlul asupra îndeplinirii lui; folosirea rezervelor de aur, pietre preţioase şi a fondurilor valutare ale U.R.S.S; conducerea sistemului naţional de combustibil şi energie, a transportului feoviar, aerian, maritim şi rutier; stabilirea bazelor politicii sociale, inclusiv problemele ocupării forţei de muncă şi emigrării, condiţiilor de muncă şi protecţie, asigurărilor sociale, învăţământului, apărării sănătăţii, ocrotirii familiei, a mamei şi copilului, garantarea asigurării unui nivel de viaţă minim; sprijinirea dezvoltării culturii.
Modificarea împuternicirilor stabilite prin tratat nu putea fi efectuată decât cu acordul tuturor republicilor participante la acest instrument juridic. Eventualele diferende legate de împuternicirile acordate U.R.S.S. urmau să fie soluţionate cu ajutorul unei proceduri convenite de părţi, iar dacă nu se ajungea la o înţelegere, diferendele urmau să fie înaintate Tribunalului Constituţional al U.R.S.S.
În ce priveşte participarea republicilor la exercitarea împuternicirilor conferite Uniunii, aceasta trebuia să se facă prin crearea unor organe unionale, prin înfiinţarea altor mecanisme şi proceduri menite să asigure punerea de acord a intereselor şi acţiunilor participanţilor. Exista şi posibilitatea ca republicile, prin încheierea de convenţii cu U.R.S.S., să-i delege în mod suplimentar anumite atribuţii. La rândul ei, Uniunea putea - cu acordul tuturor republicilor - să delege, uneia sau mai multor republici, exercitarea pe teritoriul acestora a unor împuterniciri ce-i reveneau în exclusivitate.
Regimul proprietăţii. Taxe şi impozite
În legătură cu regimul proprietăţii, tratatul unional prevedea că U.R.S.S. şi republicile vor asigura dezvoltarea liberă şi creatoare a tuturor formelor de proprietate prevăzute de lege, acţionând pentru funcţionarea în bune condiţii a pieţei unice unionale. "Proprietatea unională - prevedea tratatul - se utilizează şi se dezvoltă exclusiv în interesul general al republicilor, inclusiv pentru egalizarea nivelului dezvoltării lor social-economice". Se prevedea că "Republicile au dreptul la partea lor din fondurile de aur, pietre preţioase şi valutare ale U.R.S.S. şi participă la utilizarea lor" (articolul 7).
Cu privire la taxe şi impozite, era recunoscut principiul că republicile vor stabili în mod independent taxele şi impozitele, întocmindu-şi totodată bugetul propriu. Se prevedea că vor fi stabilite, în acelaşi timp, şi anumite taxe şi impozite unionale, în cuantumul convenit cu republicile, precum şi prelevările necesare realizării programelor unionale.
Superioritatea juridică a prevederilor Tratatului unional
Noua Constituţie a U.R.S.S. urma să fie adoptată de Congresul reprezentanţilor statelor participante la tratat, trebuind să fie în concordanţă cu prevederile acestuia.
Legile U.R.S.S., constituţiile şi legile republicilor nu puteau să contravină prevederilor Tratatului unional. Legile U.R.S.S. - adoptate în problemele de competenţa sa - urmau să se bucure de supremaţie pe teritoriul tuturor republicilor. În schimb, legile republicilor aveau prioritate numai pe teritoriul acestora, în toate problemele, cu excepţia celor care aparţineau competenţei Uniunii.
În ceea ce priveşte Preşedintele U.R.S.S., se preciza că el garantează respectarea Tratatului unional, a Constituţiei şi legilor U.R.S.S.; totodată, se arăta că el este Comandantul suprem al forţelor armate ale U.R.S.S., reprezintă Uniunea în relaţiile cu ţările străine şi exercită controlul asupra îndeplinirii obligaţiilor internaţionale asumate de U.R.S.S.
Cabinetul de miniştri al U.R.S.S. trebuia să fie format de către Preşedintele U.R.S.S., de acord cu Sovietul Suprem al U.R.S.S, în componenţa acestuia intrând: primul-ministru, vice prim-miniştrii, miniştrii U.R.S.S., conducătorii celorlalte organe de stat ale U.R.S.S. La lucrările Cabinetului de miniştri puteau participa, cu drept de vot, şefii guvernelor republicilor.
Tribunalul Constituţional al U.R.S.S. era competent să examineze concordanţa actelor legislative ale U.R.S.S. şi republicilor, a decretelor Preşedintelui U.R.S.S. şi preşedinţilor republicilor, precum şi a actelor normative ale Cabinetului de miniştri al U.R.S.S., cu Tratatul unional şi Constituţia U.R.S.S.; el urma să soluţioneze, de asemenea, diferendele dintre Uniune şi republici şi dintre acestea din urmă, referitoare la constituţionalitatea actelor lor legislative.
Se preciza că participanţii la Tratat recunosc limba rusă drept limbă oficială a U.R.S.S., iar capitala U.R.S.S. ca fiind oraşul Moscova. Cu privire la intrarea în vigoare a Tratatului unional se arăta că acesta urma să fie adoptat de către organele supreme ale puterii de stat ale republicilor, intrând în vigoare în momentul semnării lui de către delegaţiile republicilor împuternicite în modul cuvenit.
Relaţiile cu republicile care nu au semnat Tratatul
Relaţiile Uniunii cu republicile care nu au semnat Tratatul unional urmau a fi reglementate pe baza legislaţiei în vigoare a U.R.S.S., ca şi a obligaţiilor şi convenţiilor încheiate.
Poziţii centrifuge ale republicilor
Proiectul Tratatului unional a suscitat numeroase discuţii şi luări de poziţie, el fiind interpretat de către unii ca o dovadă de realism din partea liderului sovietic Mihail Gorbaciov, iar de alţii - ca o încercare de a păstra sistemul comunist şi a stăvili procesul centrifug care se manifesta în ultimii ani în Uniunea Sovietică.
Este semnificativ, de altfel, însuşi modul cum s-a desfăşurat acest proces. La 11 martie 1990, Sovietul Suprem al Lituaniei a proclamat restabilirea imediată a statului independent lituanian, desfiinţat în 1940, şi abolirea Constituţiei sovietice pe teritoriul său. Ca urmare, la 15 martie 1990, o rezoluţie a Congresului Deputaţilor Poporului din U.R.S.S. a declarat "ilegale şi lipsite de valabilitate" documentele adoptate de parlamentul lituanian. Au urmat demonstraţii de forţă ale armatei sovietice şi suspendarea livrării către Lituania a combustibililor, materiilor prime şi altor produse. La 4 mai 1990, Sovietul Suprem al Letoniei a denunţat anexarea ţării la U.R.S.S. şi a hotărât repunerea în vigoare a Constituţiei din 1922. La 8 mai 1990, Sovietul Suprem al Estoniei a declarat "ilegală puterea U.R.S.S. din momentul instaurării ei în Republica Estonă". La 12 iunie 1990 a fost adoptată Declaraţia de suveranitate a R.S.F.S.Ruse, proclamându-se supremaţia Constituţiei şi a legilor republicii asupra celor unionale, dar recunoscându-se competenţa Uniunii în probleme de relaţii externe şi apărare. La 20 iunie 1990, Sovietul Suprem din Uzbekistan a adoptat şi el o Declaraţie de independenţă, similară cu cea a Federaţiei Ruse. La 23 iunie 1990, Sovietul Suprem al R.S.S.Moldova a adoptat o Declaraţie de principiu asupra suveranităţii, întărită ulterior prin mai multe legi. La 16 iunie 1990, Sovietul Suprem al Ucrainei a votat o declaraţie de suveranitate, prevăzând dreptul la forţe armate şi monedă proprii şi reinstituirea cetăţeniei ucrainene. La 27 iulie 1990, Bielorusia a adoptat şi ea o declaraţie de suveranitate, iar la 7 august 1990 a fost adoptat Proiectul de declaraţie de suveranitate al R.S.S.Kirghize, "stat multinaţional socialist suveran". La 10 august 1990, Karelia a adoptat prima declaraţie de suveranitate a unei republici autonome, manifestându-şi intenţia de a rămâne, totuşi, în cadrul U.R.S.S. şi R.S.F.S.R. La 23 august 1990, Armenia a votat şi ea o declaraţie de independenţă care, printre altele, reafirmă drepturile sale asupra disputatei regiuni Nagorno-Karabah. La 24 august 1990, Sovietul Suprem al Turkmeniei a proclamat suveranitatea acestei republici, al cărei preşedinte urma să fie ales prin vot direct (o premieră în U.R.S.S.).
Este de remarcat, totodată, că odată cu adoptarea declaraţiilor de suveranitate, s-au stabilit şi legături directe între diferitele republici. Aşa de pildă, la 22 septembrie 1990, a fost încheiat un acord cu privire la relaţiile interstatale dintre R.S.F.S.R. şi Republica Moldova. Ulterior, R.S.F.S.R. a încheiat acorduri şi cu alte republici.
Opoziţia faţă de Tratatul unional
Mai multe republici unionale şi-au manifestat opoziţia faţă de proiectul Tratatului unional, declarând expres că nu vor semna acest tratat (Lituania, Gruzia, Estonia, Letonia şi Armenia, cărora li s-a alăturat Republica Moldova şi, apoi, Ucraina).
Este de precizat că în timp ce unele republici considerau Tratatul unional pur şi simplu ca fiind neavantajos, altele - cum sunt republicile baltice şi Moldova - contestau însăşi baza juridică a apartenenţei lor la U.R.S.S., în temeiul unui tratat secret (Ribbentrop-Molotov) dezavuat în momentul de faţă în mod unanim de opinia publică şi de întreaga comunitate internaţională.