Pin It

Contrar cu ceea ce pretind unii specialişti, managementul organizaţiilor publice nu este identic cu managementul organizaţiilor private. Există un ansamblu de principii, de norme şi de aşteptări care disting organizaţiile publice de cele private. A dori să reduci managementul organizaţiilor publice la o simplă transpunere a regulilor managementului organizaţiilor private înseamnă să neglijezi misiunile fundamentale şi specifice ale organizaţiilor publice[1]. Legitimitatea sectorului public presupune abordarea a două mari teme:

  1. cea care vizează distincţia public/privat şi;
  2. cea care vizează funcţionarea şi impactul sectorului public.
  3. Legitimitatea sectorului public

Această problemă abordată din diferite puncte de vedere ale politologilor, economiştilor, juriştilor, evidenţiază fundamentele construcţiei sferei publice, pe de o parte, şi rolul statului în societate, pe de altă parte. Aspectul legitimităţii este frecvent abordat de către „evaluatori", fiind legat de teoria sistemelor sociale, legitimitatea autorităţii şi a deciziilor în sistemul administraţiei publice[2].

(1) Existenţa sectorului public

Teoriile economice au contribuit la dezvoltarea conceptelor şi fundamentelor structurilor publice; Adam Smith[3] atribuia mai multe sarcini conducătorului. Acestea sunt frecvent puse în discuţie: apărarea, justiţia, lucrările publice, educaţia, ceea ce ne
conduce să gândim că liberalismul lui Smith este temperat. În lucrarea „Întreprinderile publice de astăzi", Voisin susţine că teoria economică „standard" justifică recurgerea la întreprinderile publice datorită eşecurilor de piaţă şi datorită posibilităţii pe care ele o oferă, de a creşte prosperitatea coletivităţii. Concluziile intervenţioniştilor (de inspiraţie mai mult sau mai puţin keynesiană) reţin logica instrumentală a intervenţiei publice şi o pun în serviciul politicii economice.

Mulţi economişti îşi pun întrebarea: pentru ce anumite bunuri nu pot fi produse de sectorul privat? În special concepţiile economice neoclasice răspund la această întrebare prin evidenţierea anumitor caracteristici ale acestor bunuri: ele nu sunt adaptabile datorită caracterului lor indivizibil sau pentru că nu pot fi consumate în întregime, tehnologiile lor corespund randamentelor nedescrescătoare[4].

Prin convenţie, economia este împărţită în sector privat şi sector public. Unii autori consideră că sectorul public „furnizează serviciile (şi în unele cazuri şi bunurile) a căror extindere şi varietate sunt determinate nu prin exprimarea directă a dorinţelor consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adică, într-o democraţie, prin reprezentanţii cetăţenilor" (Hicks, 1958, p.1.).

Această definiţie nu cuprinde întreaga extindere a activităţii sectorului public, dar conţine elementele-cheie, în sensul că sectorul public reprezintă mai degrabă rezultatul deciziei publice, politice decât al proceselor de piaţă. Guvernele sunt bazate pe comandă - ele pot forţa oamenii să respecte aceasta, în timp ce pieţele sunt voluntare.

In prezent, sunt evidenţiate patru concepţii : concepţia birocratică tradiţională, concepţia liberală, concepţia juridică şi concepţia modernistă.

  • Concepţia birocratică tradiţională constă în promovarea existenţei unui sector public, pentru a răspunde direct nevoilor sociale ale populaţiei. Această concepţie foloseşte fundamentul valorilor „serviciului public" şi apără garanţiile funcţionarilor.
  • Concepţia liberală care pune în evidenţă necesitatea delegării activităţilor publice şi limitarea rolului statului privind controlul şi reglarea unor activităţi .

Există mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adepţii extremelor consideră că statul nu trebuie să intervină decât pentru a arbitra sau pentru a constrânge, când relaţiile şi contractele interindividuale sau inter-organizaţionale nu funcţionează. Argumentele concepţiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea proprietăţii de stat de ineficacitate şi, pe de altă parte, nevoia de libertate a cetăţeanului în faţa riscurilor puterii excesive a agenţilor publici.

  • Concepţia juridică insistă asupra statului de drept, punând în evidenţă primordialitatea dreptului ca sursă incontestabilă a alegerilor şi a modalităţii de funcţionare a organismelor publice, vizând dezvoltarea valorilor unui funcţionar „neutru şi imparţial".
  • Concepţia modernistă pune accentul pe interes şi pe principiile existente, îmbunătăţindu-le, pentru a le adapta unui context în evoluţie. Această concepţie de dată recentă este mai mult administrativă, fiind dezvoltată de sociologii şi managerii promotori ai managementului public.

Deşi sectoarele privat şi public sunt de obicei văzute separat, structurarea economiei în două sectoare exclusive poate fi artificială (Mc Craw, 1986) şi există foarte multe interacţiuni între cele două sectoare, astfel încât stabilirea unei stricte dihotomii ar putea fi mai degrabă greşită.

S-ar putea afirma că economia capitalistă modernă este „un sistem combinat profund, în care forţele sectorului public şi privat interacţionează şi sistemul economic „nu este nici public, nici privat, dar implică un mix al celor două sectoare" (Musgrave şi Musgrave, 1989, p. 4).

Sectorul privat se bazează pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii şi legislaţiei, fără de care pieţele nu ar putea funcţiona.

Guvernul se sprijină pe sectorul privat pentru că, acesta, produce şi oferă produse, servicii şi impozite.

Interacţiunea între cele două sectoare este mult mai subtilă şi este mult mai bine să le vedem în interacţiune decât separate şi antagonice.

Discuţia despre guvern şi politică se referă de obicei la partide sau conducători politici şi se acordă puţină atenţie formelor de politică. Ne concentrăm atenţia asupra acelei componente a guvernului care este preocupată de modalitatea de transpunere a proceselor politice în rezultate pentru comunitate şi către sistemul administrativ. Prin orice definiţie, guvernul trebuie să includă personalul angajat de stat pentru a realiza instrucţiunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce instituţiile sale.

Procesul politic poate stabili agenda politică, dar detaliile sunt precizate de administraţie. Chiar dacă guvernul este pretutindeni în societatea modernă, ar fi virtual imposibil pentru un individ să existe complet detaşat de guvern. Contactul cu guvernul al celor mai mulţi oameni nu este la nivel politic - cu excepţia votării.

Vasta agendă a abordărilor zilnice ale guvernului referitoare la cetăţeanul obişnuit este realizată de birocraţie. Rezultatele guvernării sunt numeroase şi variate şi includ: furnizarea de bunuri şi servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozitării; transferul de bani de la un set de cetăţeni la altul; relaţia cu alte guverne; controale asupra oamenilor şi bunurilor; implementarea legilor şi a regulamentelor. Administraţia reprezintă, pentru cei mai mulţi oameni, realitatea guvernului.

Toate activităţile guvernului necesită organizare şi personal - serviciul public. Dar operaţiunile birocraţiei, teoriile şi principiile sale nu sunt bine înţelese şi există o curioasă ambivalenţă a atitudinilor publice faţă de acestea. În acelaşi timp, deoarece se cere ca guvernele să lucreze mult mai efectiv şi mai eficace, serviciile publice sunt adesea văzute ca parazite pentru sectorul privat.

În loc să fie văzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu suspiciune atât în ceea ce priveşte puterea, cât şi în ceea ce priveşte întârzierile şi ineficienţa sa.

La sfârşitul secolului XX, se pare că a existat o mare incertitudine privind rolul sectorului public.[5]

(2) Necesitatea unui sector public

Întrebarea care se ridică: este necesar sectorul public? Dacă mecanismul normal de schimb este prin intermediul pieţei, care sunt posibilele funcţii ale guvernului?

În conformitate cu Musgrave şi Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului „poate reflecta prezenţa ideologiilor politice şi sociale care se depărtează de premisele alegerii consumatorului şi de decizia descentralizării". De asemenea, „mecanismul pieţei nu poate realiza singur toate funcţiile economice" şi, fără guvern, pieţele nu pot funcţiona din următoarele motive:

  1. Nu trebuie să existe obstacole la intrarea liberă pe pieţe şi consumatorii şi producătorii trebuie să aibă cunoştinţe profunde despre piaţă. Pentru a asigura aceste condiţii, este nevoie de reglementări ale guvernului sau alte măsuri.
  2. Ar putea fi necesar acolo unde concurenţa nu este eficientă datorită costurilor în scădere.
  • Mai general, aranjamentele contractuale şi schimburile necesare pentru funcţionarea pieţei nu ar putea exista fără protecţia şi impunerea unei structuri juridice oferite de guvern.
  1. Apar probleme de „relaţii externe", care conduc la „eşecul pieţei" şi necesită soluţii prin intermediul sectorului public.
  2. Valorile sociale pot necesita ajustări în distribuţia veniturilor, care rezultă din sistemul pieţei şi din transmiterea drepturilor de proprietate prin moştenire.
  3. Sistemul de piaţă nu aduce în mod necesar o creştere a numărului de angajaţi, stabilitatea preţului şi o rată socială dorită de creştere economică.

Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective.

Cele prezentate oferă argumente pentru intervenţia guvernului pe piaţa serviciilor, în prezenţa eşecului acestuia.

Sectorul public este un sector multiform, care integrează sub diferite aspecte exigenţele managementului public. Putem distinge astfel:

^ statul şi colectivităţile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanţate din contribuţia publică şi care nu cunosc fenomenul concurenţei;

^ instituţiile publice[6];

^ structurile de drept privat sub controlul autorităţilor publice, fie datorită obiectului său social, fie datorită regulilor de organizare, fie datorită posesiunii de capital.

Întreprinderea publică este o componentă importantă a sectorului public, dar, o dată cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a scăzut.

O întreprindere publică sau cu participare publică în accepţiunea Uniunii Europene[7] poate fi orice întreprindere în care statul, colectivităţile sau instituţiile publice sunt proprietare, independent sau împreună, direct sau indirect, cu o parte de capital a cărei importanţă:

  • fie excede o jumătate din capitalul întreprinderii;
  • fie rămânând minoritare în capitalul întreprinderii, permit existenţa sa sau se conjugă cu drepturile specifice, cu puterea publică, dispunând astfel de o putere efectivă în întreprindere.

Sunt două motive pentru a considera întreprinderea publică ca parte a managementului sectorului public:

  • pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea întreprinderilor publice are implicaţii asupra sectorului public ca întreg;
  • întreprinderile publice generează probleme particulare de management, chiar în comparaţie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul şi responsabilitatea organizaţiilor guvernamentale.

Întreprinderile publice au avut întotdeauna probleme particulare de management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale şi industriale, politici de investiţii, control financiar.

O întreprindere publică poate fi considerată un tip particular de autoritate: vinde bunuri şi servicii publicului, veniturile revenindu-i în primul rând ei. Cele mai multe întreprinderi publice sunt în sectorul non-bugetar şi funcţionează cu o independenţă importantă.

Definirea activităţilor publice din perspectiva teoretică presupune acceptarea unei distincţii între diferite tipuri de activitate:

  • derivatele care pun în aplicare „forţa publică", de tipul justiţiei, apărării, administraţiei fiscale, sunt cu precădere monopoliste prin natura lor şi sunt încredinţate organizaţiilor publice;
  • activităţile sociale de tipul educaţiei, sănătăţii, protecţiei sociale;
  • activităţile „obişnuite" de producţie de bunuri şi servicii. Aceste activităţi provin în principiu din sectorul privat, dar din motive „istorice" unele sunt din sectorul public;
  • activităţile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice şi/sau de interes public.

Întreprinderile publice furnizează multe servicii publice sau de utilitate publică: telecomunicaţii, electricitate, furnizare gaze, apă, canalizare, transport feroviar, aerian, maritim şi transport public urban; servicii financiar-bancare şi societăţi de asigurare, marketing agricol etc. Unele ţări au societăţi de petrol, de autovehicule, ţigări şi alcool în proprietatea guvernului.

Eterogenitatea sectorului public este evidentă. Pot fi distinse structuri care aparţin sau nu câmpului concurenţial. Dacă acceptăm că managementul public recenzează ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc instituţiile, identificăm câmpul de competenţe şi metodele de acţiune.

 

[1]   Auby J.F., op. cit.

[2]   Barnarnd C, The Function of the Executive, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1950. Matei A., op. cit.

6 Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, 1776, Edwin Cannan in Univesity Paperbacks, Methven & C. Ltd, London, 1961.

[4]   Batleau P., Management public - État de l'art, în Bartoli A., op. cit., p. 62.

[5] Owen E.H., op. cit., p. 88-97.

[6]    Se divizează în instituţii publice cu caracter administrativ şi instituţii publice cu caracter industrial şi comercial (care pot intra în competiţie), Auby J.F., op. cit. p.X.

[7]   Definiţia corespunde punctului de vedere al Centrului European al Întreprinderilor Publice, care recenzează ansamblul întreprinderilor publice ale Uniunii Europene.