Aşa cum am mai arătat în subcapitolele anterioare, în ultimele decenii ale secolului XX s-a realizat un transfer continuu şi tot mai pregnant de concepte, principii, metode, tehnici şi instrumente manageriale din sectorul privat spre sectorul public, context în care ştiinţa managementului a cunoscut şi cunoaşte un real proces de atomizare. Având în vedere creşterea rolului pe care îl joacă administraţiile centrale şi locale în gestionarea intereselor cetăţeneşti, a prins contur şi se dezvoltă o nouă ramură a managementului, şi anume managementul public.
O documentare efectuată în Germania m-a condus la concluzia că oamenii politici, doctrinarii în drept şi economie şi funcţionarii din administraţie, consideră reforma administraţiei publice ca fiind un proces continuu determinat de condiţiile globale în permanentă schimbare şi de criza financiară care afectează lumea contemporană. Măsurile se concentrează în principal, asupra laturii microeconomice a administraţiei, fără să se fi ajuns la soluţii general valabile sau, nici măcar general acceptate, fundamentate pe principii manageriale verificate. Este însă acreditată ideea că, aceste abordări manageriale trebuie să cuprindă în mod sistematic şi exhaustiv toate activităţile procesului managerial din administraţia publică, având în vedere impactul factorului politic şi al mediului social asupra administraţiei.
În consecinţă, se apreciază că administraţiile sunt obligate să se modernizeze astfel încât structurile, instrumentele şi funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, să fie în măsură a rezolva problemele complexe, în continuă schimbare ale statului, dar şi ale societăţii civile, ale colectivităţilor locale.
Faţă de aceste necesităţi, managementul public, central şi local, nu se mai poate rezuma doar la gestionarea resurselor, ci, trebuie să aibă în vedere soluţionarea decalajului tot mai mare dintre resursele materiale, financiare, umane, informaţionale etc. avute la dispoziţie de administraţie şi nevoia de resurse necesare pentru acoperirea volumului de sarcini publice.
Plecând de la aceste premise, un reputat specialist,[1] susţine că noţiuni ca cele de: reformă financiară şi bugetară, reforma serviciilor publice, reforma legislaţiei, reforma instituţională şi a funcţiilor publice au fost folosite în scopul creării imaginii unei administraţii apropiate de cetăţeni, debirocratizată. Aceste concepte transmit imaginea unui sistem administrativ structural, unitar, omogen, tipizat, a unui sistem care este chemat să pună în aplicare normele stabilite de puterea legislativă.
Autorul consideră că acest model nu-şi mai găseşte actualitatea, relevând că dezbaterile privind reforma în administraţia publică germană au condus la următoarele concluzii:
1) Reforma are loc pe fondul unor constrângeri (economice, sociale, ale mediului înconjurător, etc.) tot mai mari ale mediului extern, care reduc până la excludere posibilitatea sporirii resurselor, ca strategie de adaptare la noile condiţii. În acest context, accentul trebuie pus pe reducerea - restructurarea sarcinilor şi reîmpărţirea resurselor, conform priorităţilor publice formulate pe termen scurt, mediu şi lung;
2) Modelul de referinţă pentru modernizarea administraţiei publice, trebuie să ia în considerare modelul firmelor private prospere, atât în ceea ce priveşte organizarea structurilor şi personalului, cât şi sub aspectul instrumentelor şi procedeelor utilizate. Altfel spus, managementul organizaţiilor publice trebuie să-şi găsească fundamentul în managementul organizaţiilor private;
3) Evoluţia internaţională a dezvoltării administraţiei cu orientare spre sectorul economic privat, devine modelul obligatoriu pentru administraţia de la nivelul oraşelor şi comunelor;
4) Reducerea funcţiilor statului, concomitent cu autonomizarea şi descentralizarea activităţilor către administraţia locală, proces care va conduce la creşterea gradului de individualizare socială;
5) Pentru schimbarea rolului administraţiei din executant al normelor, într-un prestator de servicii publice având la bază principiile economice de piaţă, este absolut necesar să se schimbe instrumentele şi procedeele de lucru, să se perfecţioneze personalul, elemente care nu sunt în prezent pregătite pentru schimbare;
6) Asigurarea transparenţei costurilor şi eficienţei în administraţia publică, constituie premisa pentru instituţionalizarea organizatorică a unităţii dintre cei care hotărăsc şi cei care poartă răspunderea, şi-n acelaşi timp îi obligă pe decidenţi şi executanţi să-şi motiveze acţiunile. Această transparenţă, care creează şi posibilitatea controlului, prezintă o importanţă deosebită pentru succesul şi credibilitatea reformei în administraţia publică.
În mod paradoxal, având în vedere nivelul de dezvoltare economico-socială al Germaniei comparativ cu cel înregistrat în România, a conştiinţei faţă de muncă, etc. imperativele iterate ca fiind necesare în reforma administraţiei publice germane, apreciem ca fiind prioritare şi pentru administraţia publică românească.
Administraţia publică din România, a parcurs după 1990 un proces de profunde transformări sub toate aspectele: legislatie, alocarea resurselor bugetare, personal, organizare şi funcţionare etc., care însă nu au avut menirea de a realiza reforma aşteptată de factorul politic şi de cetăţean deopotrivă.
Ideea de reformă a fost şi este foarte frecvent vehiculată, dar adeseori se rezumă la formulări generale, ineficiente, administraţia publică fiind încorsetată în activitatea sa atât de aspectul formal, o legislaţie incoerentă, schimbătoare, greu de aplicat, dar, principala carenţă cu care se confruntă constă în managementul deficitar practicat la toate nivelurile.
Iată de ce, apare absolut necesar ca pe termen scurt, prioritatea să o constituie promovarea managementului public în toate structurile organizatorice ale administraţiei, ceea ce presupune ca accentul să cadă pe factorul uman, mai precis pe calitatea acestuia, angajarea şi promovarea resurselor umane să aibă la bază exclusiv competenţa profesională. Un management public performant presupune personal cu o foarte bună pregătire generală şi o nouă viziune asupra rolului organizaţiilor publice în societatea românească.
Calitatea procesului de management şi execuţie din instituţiile publice este influenţată în mod direct de nivelul de pregătire generală şi managerială a funcţionarilor publici, iar managementul public contribuie decisiv la aceasta.
Astăzi, în literatura de specialitate conceptele de administraţie publică (“public administration”), guvernare (“governance”), management public (“public management”) sunt tot mai frecvent utilizate, chiar dacă semnificaţia lor este nuanţat diferită de la un stat la altul, fără a fi în mod unitar şi precis definite. Independent de aceste diferenţieri în plan teoretic, cvasimajoritatea specialiştilor consideră că managementului public îi revine un rol determinant în evoluţia ascendentă a organizaţiilor publice.
Necesitatea managementului public este justificată în opinia noastră de argumente puternice, printre care cităm:
- identificarea şi analiza structurilor din cadrul organizaţiilor publice, a relaţiilor existente între componentele sectorului public privit ca sistem, a rolului fiecărei organizaţii în cadrul sistemului;
- identificarea şi optimizarea sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor ce revin managerilor publici situaţie pe diferite paliere ierarhice;
- identificarea, cunoaşterea şi aplicarea principalelor metode, tehnici şi instrumente manageriale comune şi specifice fiecărei organizaţii publice;
- identificarea şi înţelegerea particularităţilor ce apar în acest domeniu distinct al ştiinţei etc.
Plecându-se de la aceste premise, în literatura de specialitate se apreciază că “managementul public oferă concepte, principii, metode şi tehnici pentru înţelegerea şi perfecţionarea continuă a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice şi a stilului de management al funcţionarilor publici permanenţi şi/sau aleşi din sectorul public.”[2]
Definirea conceptului de management public realizată până în prezent are în vedere administraţia publică şi fenomenul administrativ.
Astfel, într-o opinie “Managementul public trebuie înţeles ca activitatea de conducere a unor organizaţii complexe, care analizează şi dezvoltă teorii specifice conducerii administraţiei publice. El est un model teoretic conceput pentru conducerea activităţilor din administraţie şi pentru organizarea instituţiilor publice”[3]. Autoarea consideră că managementul public se referă la conducerea fiecărei administraţii în parte, prin includerea expresă în structura totală a politicii şi mediului ambiant în care se desfăşoară activitatea.
Potrivit revistei “PUMA” publicaţie care apare sub egida Uniunii Europene “managementul public cuprinde întreaga serie de tehnici şi strategii folosite pentru a îndeplini responsabilităţile care revin guvernelor, dar depăşeşte structura serviciilor publice”.[4]
În opinia noastră, aceste definiţii sunt criticabile având în vedere constantele consacrate de ştiinţele managementului, a dreptului administrativ şi constituţional, întrucât identifică administraţia sau după caz guvernarea cu obiectul de cercetare al managementului public, fapt ce nu corespunde realităţii.
În sfârşit, autoarea Armenia Androniceanu consideră că “Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de management, bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică, organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul public” [5].
Apreciem ca fiind pertinentă şi oportună constatarea autoarei că “managementul public nu se poate restrânge la studiul managementului doar la nivel executiv, pentru simplul motiv că fenomenul executiv a devenit altul. În prezent, ţinându-se seama de noile realităţi constituţionale, această noţiune se foloseşte pentru a defini activitatea publică, car nu este nici de legiferare, nici de justiţie şi este realizată de autorităţi cu caracter constituţional, care impulsionează administraţia publică formând conducerea acesteia”.[6]
Faţă de observaţiile formulate şi având în vedere organizarea statală consacrată de Constituţia României, apreciem că managementul public îşi extinde obiectul de cercetare asupra tuturor autorităţilor publice (legislative, executive şi judecătoreşti), precum şi asupra sectorului public (regii autonome, societăţi comerciale în care statul sau colectivităţile locale deţin capital majoritar, etc.).
Pe cale de consecinţă, ne permitem să sugerăm ideea de a se aborda managementul public într-un dublu sens, astfel:
- în sens larg, atunci când are în vedere sectorul public, respectiv activitatea autorităţilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativă, executivă, judecătorească), toate organizaţiile publice precum şi organizaţiile private care prestează activitatea de instituţie publică;
- în sens restrâns, situaţie în care managementul public va viza exclusiv organizarea,funcţionarea şi eficientizarea sistemului administraţiei publice.
În acest context, vom defini managementul public, având în vedere ideea acreditată în astfel de demersuri ştiinţifice potrivit căreia, este necesar să se aibă în vedere genul proxim (asemănările, elementele comune cu ştiinţa managementului general) şi diferenţa specifică, cu alte cuvinte elementele de particularitate.
Aşadar, managementul public este o disciplină specializată a ştiinţei care studiază procesele şi relaţiile de management stabilite în cadrul sectorului public, în vederea formulării de concepte, principii şi legităţi care să asigure organizarea şi funcţionarea eficace a componentelor sale, în regim de putere publică şi pentru satisfacerea interesului general, prin prestarea de servicii publice.
Considerăm că managementului public îi putem conferi două conotaţii distincte.
În sens larg, atunci când analizăm managementul public avem în vedere sectorul public în întregul său.
Pe de altă parte, managementul public poate fi abordat şi într-o accepţiune restrânsă, situaţie în care analiza noastră va avea în vedere numai organizaţiile publice, instituţiile şi autorităţile din sfera administraţiei publice precum şi organizaţiile de tip privat autorizate să presteze servicii publice.
Îm cele ce urmează, analiza noastră va avea în vedere managementul public în sens restrâns.
[1] D.Budaus, Management Public, Universitatea Tubingen, Germania, 1996
[2] Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999, p.16
[3] idem, pag. 16
[4] Budaus Ditrich, Management public, Universitatea Tubingen, Germania, 1999, p.201
[5] Andronicean A., op. citată, pag.19
[6] Androniceanu A., op. citată, pag.20