Specialiștii în RI identifică 5 arii problematice ale acestui domeniu: sistemul internațional (însemnând coexistența unei pluralități de state ca și distribuirea puterii între acestea), organizațiile supranaționale (ONU, NATO, EU), societatea civilă internațională (care constă din mișcările sociale și organizațiile neguvernamentale), normele civice internaționale (emergența normelor globale cum ar fi democrația și umanitarianismul), riscurile și amenințările internaționale (traficul de ființe umane, terorismul ș.a.).
Sistemul internațional
Mare parte din literatura consacrată guvernării susține că perspectiva tradițională sau realistă asupra politicii mondiale are un răsunet scăzut în dezvoltarea relațiilor internaționale după 1970. Modelul structural/neorealist al politicii internaționale este caracterizat de regulă drept o lume de state angajate permanent întro confruntare violentă în interiorul unui mediu anarhic. O astfel de viziune este respinsă de cei angajați în discutarea și promovarea GM.
Dacă aplicabilitatea conceptului de GM depinde în primul rând de limitarea puterii și capacității statului național, atunci primul argument în favoarea acesteia este faptul că mediul internațional limitează puterea statelor naționale tocmai prin multiplicitatea lor. Dacă în cazul politicii interne, statul național centralizat are o autoritate unică, inconstestabilă (de o altă autoritate superioară, similară sau inferioară), în mediu internațional, fiecare stat (singur și/sau în coaliție cu alte state) încearcă să submineze autoritatea altor state, percepute ca rivale ale statului în cauză).
O altă limitare a puterii statului vine din caracterul ei dual: putere internă și internațională. Statul are monopolul intern al violenței legitime, dar este victima potențială a altor posesori ai acestui monopol. Orice discuție despre diminuarea guvernării și înlocuirea ei cu guvernanța în domeniul internațional trimite de aceea la absența statului ca principiu istoric și existențial al RI: în afara granițelor, statele sunt în mod necesar limitate și slabe (chiar dacă amploarea acestora variază de-a lungul timpului) întrun mod în care nu sunt în plan intern. Din acest punct de vedere ”balanța de putere” este ea însăși o formă de guvernanță, definită în termeni de inhibare a puterii și capacității de guvernare. Dacă, în plan intern, statul național se vede contestat de rivali care-i revendică anumite atribuții, înseamnă că mediul intern se apropie tot mai mult de cel internațional. Aceasta înseamnă că nu avem de-a face cu un export de concepte din aria guvernării spre cea internațională, ci mai curând invers, guvernanța își capătă sensul din domeniul RI.
Există state care, la un moment al istoriei, au depășit cu mult, în plan internațional, în putere (militară și economică) celelalte state și au scăpat astfel de efectele anarhiei internaționale. Existența acestor state a pus problema hegemoniei și a polarității (unipolaritate, bipolaritate, multipolaritate). Cu toate acestea, aceste state sunt în minoritate, așa încât puterea lor este contracarată și depășită de cea a restului statelor. Dacă teoria polarității poate fi considerată drept o extensie a teoriei balanței puterii, în care raporturile de dominație sunt instabile, teoria hegemoniei trimite către un raport de dominație univoc (unipolaritate) asumat nu numai de către dominant cât și de dominat. Hegemonia limitează însă capacitatea de guvernare a hegemonului prin condițiile de legitimare presupuse de aceasta. Aceasta înseamnă că, de fapt, atât polaritatea cât și hegemonia concură la înlocuirea guvernării cu guvernanța. Situația actuală a RI poate fi descrisă în termenii unipolarității puterii și ai hegemoniei SUA, situație care, cu toate acestea, nu favorizează o lectură în termenii (neo)realismului politic.
Organizații supranaționale
Organizațiile supranaționale, în ciuda varietății și mulțimii lor, oferă un sprijin inițial pentru aplicarea conceptului de guvernanță globală. Trebuie subliniată complexitatea ariei de constrângeri pe care organizațiile supranaționale le exercită asupra statelor naționale. De asemenea, ele indică prezența unei ordini și a unui model de acțiune care are două dimensiuni: ierarhia și funcționarea.
Unele organizații supranaționale sunt mai puternice și reprezintă o limitare mai drastică a puterii statului național decât altele: Organizația Mondială a Comerțului (WTO) exercită o presiune mai mare decât Organizația Internațională a Muncii (ILO).În situații în care competențele celor două se acoperă, WTO are ultimul cuvânt: astfel, ierarhia simplifică raporturile și elimină conflictele de competențe. Puterea statelor este limitată în continuare, dar întro manieră care se apropie de relația de hegemonie discutată anterior.
Funcționarea constribuie și ea la ordonarea organizațiilor supranaționale: chiar dacă există suprapuneri, acestea nu reprezintă regula, ci mai curând excepții. Fiecare organizație are propriul câmp de competențe și de putere. Există, în plus, și o anumită ierarhie funcțională, care face ca domeniul militar și al securității să reprezinte nivelul cel mai înalt al exercității puterii organizațiilor supranaționale. Există tendințe de a extinde această hegemonie și la alte domenii, cel economic – prin formularea unei Economii Politice Internaționale (IPE) de către adepții unei ordini economice internaționale de tip normativ sau cele de a lărgi semnificația termenului de ”securitate”, în așa fel încât să includă sensuri economice, sociale, culturale, umanitare considerate importante pentru subzistența unei comunități umane.[1]
Întrebarea care se pune este dacă toate aceste organizații produc mai multă guvernare sau mai multă guvernanță ? Sunt autori ca înclină spre a doua alternativă. Lucrurile nu sunt însă atât de ușor de decis. Astfel, Paul Cammack, analizând activitatea Băncii Mondiale[2] și FMI, ajunge la concluzia că Banca caută să stabilească o ”Arhitectură Globală a Guvernanței”, dar asta în măsura în care dorește să devină o ”mamă a tuturor guvernelor”. Deci, mai curând decât ”mai multă guvernanță, mai puțină guvernare”, avem de-a face cu mai multă guvernare prin intermediul unei guvernanțe mai mari. Aceasta presupune clarificarea modului în care se cuplează cele două concepte la nivel internațional.
O altă problemă importantă este cea legată de cât de supranaționale sunt aceste organizații: nu cumva ele sunt mai curând interguvernamentale ? Astfel, WTO insistă pe caracterul ei interguvernamental pentru a evita colaborarea cu ONG-urile internaționale: ”Membrii (organizației) au subliniat caracterul special al WTO, care este atât un tratat interguvernamental legal constituit de drepturi și obligații între Membrii acesteia cât și un forum de negocieri. Ca rezultat al unor discuții prelungite, există o părere larg împărtășită că ONG-urile nu pot fi implicate în mod direct în activitatea WTO sau la reuniunile acesteia.”[3] Întrun astfel de ”forum de negocieri” se pune problema influenței pe care o au părțile negociatoare care sunt definite ca state naționale. În măsura în care putem determina influența predominantă a statelor puternice, avem motive suplimentare să ne întrebăm dacă semnele de guvernanță nu sunt de fapt semne ale unei creșteri a influenței guvernării.[4]
Societatea civilă internațională
Prima problemă, indiferent că vorbim despre societate civilă la nivel național sau internațional, este cea raporturilor sale cu guvernarea și guvernanța. Ea a fost definită, în general, în opoziție cu statul, drept o trăsătură a societăților liberale-democratice: dacă statul este ansamblul instituțiilor de exercitare a puterii (guvernul și guvernarea), societatea civilă este restul, tot ceea ce nu aparține domeniului statului. Dacă în cazul statelor totalitare, acest rest este reprezentat de o masă amorfă de indivizi atomizați, controlați de stat, în cazul societăților liberale-democratice, avem de-a face cu o rețea de grupuri formate și organizate în mod spontan: ONG-uri, fundații, organizații profesionale și sindicale, grupuri confesionale, culturale sau etnice etc.
Dacă la nivel național este ușor să determinăm existența acestor structuri, la nivel internațional lucrurile sunt mai coomplicate. Deși există organizații neguvernamentale cu caracter internațional (Amnesty International, Greenpeace, Medecins sans frontieres etc.), ele nu au nici omogenitatea, nici legitimitatea ONG-urilor naționale. Cele mai multe acționează fragmentar, la nivel național, coordonarea globală este mai curând un deziderat decât o realitate. Unii autori încearcă să arate că acest lucru este o calitate și nu un defect al societății civile globale: Acțiunea colectivă globală nu poate fi înțeleasă, după mine, ca fiind o formă singulară de acțiune colectivă...Ea este mai multilaterală și diferențiată, ca și mai democratică și incluzivă”[5] Rosenau consideră că reprezintă un concept mai larg al guvernanței, ca un mod de a descrie o coordonare nestatală. În viziunea lui, guvernanța este definită în funcție de distanța față de guvernare, de apropierea de organizarea socială înformală și de antipatia empiric determinabilă față de puterea statală. În general, o asemenea definire a guvernanței încearcă să includă mai ales mișcările contestatare, în special mișcările anti-globalizare.
În general, însă, conceptul de guvernanță este aplicat nu situațiilor de conflict sau competiție între stat și societatea civilă, ci celor de cooperare. Un exemplu este tratatul privind minele antipersonal, care a fost demarat de inițiativa unor ONG-uri internaționale care au inițiat discuții cu reprezentanții internaționali ai unor state liberale pentru a opri fabricarea, comercializarea și utilizarea acestor arme. Amnesty International este foarte activă în privința implementării drepturilor omului în legilația națională și internațională. În 1984, Convenția împotriva Torturii a fost posibilă datorită lobbyului făcut de AI sau Human Rights Watch. Aceste ONG-uri colaborează foarte strâns cu Comisia pentru Drepturile Omului a ONU, semnalând cazurile de încălcare a acestora.
Cât de mare este presiunea exercitată de societatea civilă internațională ? Lucrurile nu sunt foarte clare: SUA, de exemplu, nu a semnat convenția împotriva minelor antipersonal. Pot fi statele constrânse în mod direct, de acțiunea acestor ONG-uri, sau mai curând indirect, în urma presiunilor politice generate de campaniile de presă inițiate de acestea ? Răspunsul este important, pentru că a doua alternativă ține mai curând de mecanismul guvernării decât de cel al guvernanței.
Normele civice internaționale
Prin acestea se înțeleg valorile liberale, democratice și umanitare care au un caracter prescriptiv la nivel internațional. Se presupune că anumite procese și acțiuni la nivel internațional sunt provocate de existența și acțiunea acestor valori: pacea și prezervarea ei, drepturile omului, ”intervenția umanitară”, democratizarea, ”buna guvernare”.
Constructivismul vede aceste norme ca aparținând unui anumit tip de discurs, dar apare problema modului în care acest discurs influențează decizia politică, are un caracter normativ constrângător. Există 3 tipuri de procese care sunt implicate în dezvoltarea normelor civice internaționale: difuzarea, impunerea și invocarea.
Putem vorbi de o difuzare a normelor civice atunci când acestea se răspândesc în mod cvasi-spontan, când presiunea externă, chiar dacă e prezentă, nu este determinantă pentru adoptarea lor. În cadrul acestei categorii există două mecanisme principale: 1. emularea de norme comportamentale (în forma unor coduri legale) de către elite sau producătorii de politici pe baza cererii de asemenea norme produsă fie de influența crescândă a forumurilor internaționale pe această temă, fie de expunerea politicienilor la experiențe educaționale de acest tip. 2. presiunea populară internă asupra guvernului exercitată de elemente sociale ce corespund, deocamdată, unei mai mari pătrunderi a mijloacelor de informare de masă sau unui ”val” de cădere a elitelor produs de o conjunctură revoluționară (prăbușirea statelor comuniste în 1989 în Europa de Est este exemplul clasic).
Impunerea externă este, practic, greu de deosebit de difuzare, dar conceptual ele sunt foarte diferite. Numeroase forme de presiune externă tind către universalizarea normelor civice: acordurile internaționale ca Delcarația Universală a Drepturilor Omului, Acordurile de la Helsinki, condiționările politice în admiterea în cadrul UE sau pentru acordare de credite FMI, pînă la presiunea diplomatică accidentală asociată acordării unor ajutoare, investiții etc.
Invocarea normelor civice internaționale pentru justificarea intervențiilor militare ale unor state sau grupuri de state puternice. Cazul Kosovo: intervenția NATO a fost considerată drept ”intervenție umanitară” care promova două norme civice internaționale: una care interzice hărțuirea și epurarea etnică și cea care permite încălcare suveranității naționale atunci când o normă civică internațională este încălcată. Comisia Internațională Independentă asupra Kosovo (IICK) a descris intervenția NATO în Kosovo ca fiind justificată dar ilegală și a cerut modificarea Cartei ONU în sensul revizuirii așa numitei inviolabilități a suveranității naționale, astfel încât suveranitatea să fie condiționată de respectarea unui număr minim de standarde universale și clare de comportament.[6] Criticii intervenției din Kosovo au pus în discuție această întemeierea acestei justificări, adică au formulat dubii privind motivele reale ale intervenției, nu cu privire la justețea unei astfel de schimbări în sensul impunerii unor norme civice internaționale.
Aceste trei procese au implicații diferite în aplicarea conceptului de guvernanță. Difuziunea pare să scape nu numai conceptului de guvernare, cât și celui de guvernanță, rolul principal fiind jucat mai curând de mijloacele de comunicare. La celălalt pol, folosirea forței militare ”de menținerea păcii” sau de ”reconstrucție a statului” pentru a impune normele favorizează în primul rând ierarhia guvernamentală. Mai rămâne zona mediană a impunerii normelor, unde problema este a instanțelor care pot și trebuie să facă acest lucru.
Amenințările și pericole transnaționale
Amenințarea și riscul par să fie inerente mediului internațional. Cu toate acestea, sensibilitatea la amenințări și riscuri care pot fi etichetate drept ”transnaționale” a crescut și au apărut noi tipuri de amenințări și pericole pe agenda politicienilor și comentatorilor.
Unul din acestea este ”traficul[7]”. S-a spus despre globalizare că a avut ca efect o mai mare ușurință și facilitate a comunicării și transferului de idei, bunuri și persoane; acest lucru înseamnă și facilitatea și intensificarea transferului de criminalitate. Aceasta nu este un fenomen nou, dar globalizarea îi dă o scară planetară: traficul s-a intensificat și diversificat, structurile naționale sunt depășite de amploarea acestui fenomen care depășește nu numai granițele unei țări, dar uneori și ale unor continente. Nu odată aceste activități capătă un caracter economic fundamental, devenind mijloace de subzistență pentru comunități întregi, ceea ce reduce și complică foarte mult capacitatea statului național de a răspunde adecvat la aceste probleme. Cazul Columbiei sau al altor state din America latină sau din Asia Centrală, unde producerea stupefiantelor a devenit o activitate economică de subzistență pentru populația locală și o armă politică[8] arată limitele deciziei politice guvernamentale. În ciuda eforturilor guvernelor locale (care au beneficiat, uneori, și de un sprijin economic și militar consistent), aceste probleme nu și-au găsit decât, cel mult, o soluție provizorie. Acestea ne arată limitele guvernării și teritoriul care se poate deschide înaintea guvernanței. Problema teoretică este dacă instituțiile clasice (poliția) pot intra întro astfel de structură de decizie și de acțiune: nu este vorba atât de capacitatea instituțiilor polițienești de a coopera (există Interpolul și alte structuri similare), cât de a se angrena în proiecte mai complexe care să vizeze nu numai prevenirea și eradicarea fenomenului infracțional, cât și implementarea unor soluții de durată (economice, politice, sociale) care să evite apariția acestor fenomene anomice.
Un exemplu poate fi ”Războiul contra drogurilor” american. Scopul intern al acestui proiect depășește cu mult impactul lui internațional; cu toate acestea implicațiile lui pentru RI sunt considerabile. ”Inițiativa Andeană” din 1989, implică un program de asistență polițienească și militară pentru țările din regiunile de producere a cocainei. Militarizarea războiului împotriva drogurilor produce ”victime colaterale” în termeni de încălcarea drepturilor omului și amenințări pentru democrația in aceste țări. Îmbunătățirea controlului asupra drogurilor necesită schimbări în serviciile polițienești, militare, în justiție, în agricultură și politicile de dezvoltare rurală, în reglarea sistemelor financiare, în juridicție și dreptul constituțional.
Terorismul internațional este un alt aspect negativ al globalizării. Lupta împotriva acestui apelând la mijloacele clasice ale guvernării se dovedește, la fel ca și în cazul traficului, ineficientă și chiar păgubitoare pentru guvernul în cauză. Cazul SUA este cel mai sugestiv: după simpatia și compasiunea generală provocate de atacul de la 11 septembrie 2001, răspunsul găsit de SUA (agresiunea militară împotriva mai multor state bănuite a avea legături cu al Quaida[9]) a provocat o reacție de respingere la fel de vehementă. ”Războiul împotriva Terorismului”, declarat după modelul celui împotriva drogurilor a provocat același gen de critici cu privire la îngustimea scopurilor și a mijloacelor propuse pentru realizarea acestora.
Strategia elaborată din 2002 de către SUA, prin care se înlocuiește termenul de ”descurajare”, considerat indecvat și inactual, cu cel de ”pre-empțiune” reduce apreciabil posibilitatea de a găsi un răspuns global la problema terorismului prin intermediul unor mecanisme ale guvernanței, prin reducerea problemei exclusiv la aspectul ei militar, deși majoritatea specialiștilor militari sunt de acord cu ideea că terorismul este un inamic ”invizibil”, structurile teroriste nefiind instituționale (nu vorbim aici despre ”terorismul de stat”, adică despre state care folosesc teroarea ca mijloc de guvernare/legitimare), ci informale. Eroarea strategilor americani este de a vedea terorismul Al Quaeda drept o structură determinată, ierarhică, rigidă (un soi de armată a unui cvasi-stat), când, de fapt, este vorba mai curând de un nod al rețelei terorismului internațional. Valul terorist din anii 70 din europa a evidențiat legăturile foarte strânse dintre grupurile teroriste de factură marxistă din Europa și terorismul arab. Paradoxal, deși multe dintre aceste grupări sunt anti-globalizare, ele funcționează după o logică mai globală decât forțele care li se opun. Până la intrarea trupelor americane în Irak, Al Quaeda nu avea vreo influență acolo, după aceea, celulele din Irak au devenit cele mai active. Terorismul internațional reușește întro mai mare măsură să aplice o logică transversală descentrată, de rețele care funcționează în paralel și poate, aici stă secretul reușitei sale.
Răspunsul guvernanței la pericolul terorist ar însemna constituirea unor structuri internaționale de securitate nu numai politică, ci și economică, socială și culturală în care să fie angrenate nu numai instituții guvernamentale și/sau interguvernamentale, ci și ONG-uri și alți reprezentanți ai societății civile internaționale. Aceste structuri ar trebui să elaboreze programe și proiecte pentru zonele sensibile la aceste fenomene care să permită o scădere a semnificației acestui fenomen.
[1] Idem, p.133
[2] Documentul intitulat ”Cadrul Cuprinzător de Dezvoltare ('Comprehensive Development Framework'), din ianuarie 1999.
[3] Idem, p.134.
[4] Idem, p.135.
[5] Stephen Gill, la protestele anti-globalizare de la Seattle, în 1999, citat în op.cit., p.135.
[6] . idem, p.138.
[7] . sensul aici este activitate comercială ilegală, pedepsită prin lege. Contrabanda este exemplul clasic, dar astăzi există mult mai multe astfel de activități criminale, de la traficul de stupefiante la cel de persoane sau de organe.
[8] . cultura macului în Afganistan a fost secole de-a rândul o sursă de venituri pentru subvenționare unor grupuri politice. În Columbia, FARC folosește culturile de canabis în același scop.
[9] . Afganistan și Irak.