Ideea de Constituţie europeană este aşadar următorul pas. Înainte de a o discuta în detaliu, să amintim doar că „procesele democratice’ la care făcea referire Comisia în 2001 au fost tocmai cele care au oprit evoluţia constituţională europeană (eşecul refemdumurilor) şi au readus în prim-plan metoda interguvemamentală pentru care s-a optat în redactarea Tratatului de la Lisabona.
Consiliul European de la Laeken, din decembrie 2001, decide convocarea unei Convenţii care să dezbată viitorul Europei. Convenţia are mandatul de a găsi soluţii pentru câteva dintre problemele Uniunii: repartiţia clară a competenţelor atît între instituţii, cât şi între Uniune şi statele membre; consolidarea legitimităţii democratice şi a transparenţei instituţiilor; coerenţa legislaţiei şi simplificarea Tratatelor; oportunitatea integrării Cartei Dreptunlor Fundamentale, semnată la Nisa în 2000, în Tratatul de bază. Consiliul oferă Convenţiei mai multe posibilităţi juridice de a face aceste reforme, printre care şi redactarea unui text constituţional. Este varianta maximală, pentru care Convenţia optează.
Metoda convocării unei Convenţii pentru revizuirea Tratatelor constitutive este prin ea însăşi o revoluţie în logica interguvernamentală de semnare a Tratatelor. Pînă acum, Tratatele fuseseră rezultatul negocierii diplomatice între guvernele statelor membre. Componenţa democratică a Convenţiei, formată în majoritate din reprezentanţi ai Parlamentelor naţionale şi ai Parlamentului european, trimite către un alt fel de proces, unul democratic, deliberativ.
Există trei motive care au dus la opţiunea pentru metoda Convenţiei - opţiune care diminuează rolul guvemelor naţionale: primul ţine de eşecul ultimelor Conferinţe Interguvemamentale (cea de la Amsterdam şi cea de la Nisa), în care rezultatul negocierilor a fost doar cel mai mic numitor comun al statelor, fără să se înregistreze vreo evoluţie reală şi fără să se rezolve problemele Uniunii. Cel de-al doilea motiv este legat de succesul pe care îl înregistrase, cu un an înainte, Convenţia însărcinată cu redactarea Cartei Drepturilor Fundamentale. În sfârşit, metoda Convenţiei este o modalitate de a reduce deficitul democratic, gradul de reprezentativitate al acesteia fiind mai mare decât în cazul unei Conferinţe Interguvemamentale.
Convenţia privind viitorul Europei este, în ea însăşi, un succes. Ea reuşeşte să prezinte un text final coerent, chiar dacă destul de stufos, care oferă soluţii la majoritatea problemelor cu care se confruntă Uniunea în anii 2000. Mai mult decât atât, denumirea acestui text marchează o transformare a naturii Uniunii: „Tratat instituind o Constituţie Europeană". Principalele soluţii instituţionale asupra cărora s-a căzut de acord în Convenţie sunt următoarele:
- abolirea structurii în piloni a Uniunii;
- crearea personalităţii juridice a Uniunii (până acum, doar Comunităţile sunt titluare de personalitate juridică);
- reducerea instrumentelor legislative comunitare la şase (în prezent există 15): legi, legi-cadru, regulamente, decizii, recomandări şi avize;
- extiderea domeniilor de vot prin majoritate calificată;
- crearea funcţiei de Ministru de Externe al Uniunii;
- alegerea Preşedinţiei Consiliului European pe o perioadă de doi ani şi jumătate (acum, mandatul se exercită pe o bază rotativă pe o perioadă de şase luni);
- introducerea în Tratat a Cartei Drepturilor Fundamentale (Carta, adoptată la Nisa, este doar anexă la Tratat, neavând valoare juridică în ordinea de drept comunitară),
- introducerea în Tratat a referirilor la steagul, imnul şi deviza Uniunii (care există deja în mod informal);
- referiri la un nucleu de valori comune ale Uniunii, printre care se află libertatea, democraţia, statul de drept, drepturile omului, pluralismul, solidaritatea, modelul social european;
- reducerea numărului de Comisari de la 27 la 18 în orizontul de timp 2014;
- posibilitatea retragerii statelor din Uniune (această posibilitate nu există în prezent).
În context, această istorie politică este importantă pentm a înţelege semnificaţia acestui ultim Tratat european, precum şi dimensiunea eşecului său - prea puţin recunoscut, în faţa opiniei publice, de către elitele politice naţionale, deoarece ar delegitima şi mai mult Uniunea. Necesitatea reformei instituţionale în contextul extinderii rămânând totuşi presantă şi după eşecul Tratatului Constituţional, statele membre au trebuit să găsească o soluţie rapidă prin care să facă, totuşi, reforma.
Tratatul Constituţional a fost imediat îngropat, în aşa măsură încât astăzi este destul de greu să regăseşti informaţiile despre Convenţie pe site-ul Uniunii Europene. Referirile la Constituţie au dispărut instantaneu şi din discursul public al oficialilor europeni şi naţionali, iar peste aceasta s-a aşternut un văl de uitare.
„Perioada de reflecţie" declarată după eşecul Tratatului în 2005 ia sfârşit la începutul lui 2007, când Germania preia preşedinţia rotativă a Uniunii şi declanşează un proces interguvemamental de redactare a unui nou Tratat care să reia unele din prevederile Tratatului constituţional. Sarcina Preşedinţiei germane este destul de ingrată, deoarece, practic, ea trebuie să găsească o modalitate de a adopta reformele propuse de un text care a fost în mod explicit respins în referendumurile din Franţa şi Olanda.
Grupul Amato a fost însărcinat cu redactarea noului text, care a fost propus Conferinţei Interguvemamentale de la Lisabona, în iulie 2007. Textul încerca să omită referirile de tip constituţional, mai ales pe cele la simbolurile Uniunii, şi orice terminologie suspectă de vreun iz constituţional. Redactarea lui s-a desfăşurat după metoda clasică a negocierilor diplomatice şi nu a avut nici o componentă democratică sau de transparenţă. Textul Tratatului a fost semnat în decembrie 2007 şi se află acum pe ultima sută de metri a procesului de ratificare, în întârziere faţă de calendarul iniţial care prevedea intrarea lui în vigoare înainte de alegerile pariamentare europene din iunie 2009.
Forma finală a Tratatului este una clasică, barocă în aceeaşi măsură ca Tratatele din anii 90, şi acesta reia în acelaşi timp majoritatea prevederilor Tratatului Constituţional. Subiecţii semnatari sunt statele, şi nu „cetăţenii şi statele’’, ca în Constituţie. Tratatul este foarte tehnic şi se ocupă mai cu seamă de modificările instituţionale necesare pentru a asigura funcţionarea Uniunii cu 27 de membri. Astfel, el nu este practic un nou Tratat, ci un Tratat de amendare a Tratatelor existente, iar pentru a fi înţeles, trebuie citit în paralel cu Tratatul de la Maastricht şi cu Tratatul instituind Comunităţile Europene (redenumit „Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene’’) şi celelalte Tratate de amendare a acestuia. Următoarele prevederi din Tratatul Constituţional au fost păstrate:
- Crearea postului de Preşedinte al Consiliului European, cu un mandat de doi ani şi jumătate, ales cu o majoritate calificată de membrii Consiliului (adică şefii de stat şi de guvem).
- Se comasează posturile de înalt Reprezentant pentru PESC şi de Comisar de Relaţii Exteme. Noul post va avea titulatura de „Înalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Exteme şi Politica de Securitate’’ (şi nu de Ministru al Afacerilor Exteme, ca în Tratatul Constituţional).
- Carta Drepturilor Fundamentale devine parte componentă a dreptului comunitar, dar ea nu mai este inclusă în Tratat cu tot textul ei, ci doar se face referire la ea într-un articol.
- Este abolită structura în piloni, iar Uniunea capătă personalitate juridică.
- Dezbaterile Consiliului European vor fi transparente (mai precis, televizate. Până acum, întâlnirile Consiliului European au avut loc în spatele uşilor închise, ceea ce a atras numeroase critici).
- Reconfigurarea şi extinderea votului prin majoritate calificată.
- Extinderea codeciziei, şi deci creşterea puterilor Parlamentului european.
- Introducerea posibilităţii de retragere din Uniune.
Singura ţară în care s-a desfăşurat un referendum pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona este Irlanda, datorită prevederilor constituţionale ale acesteia. Referendumul, care a avut loc pe 2 octombrie 2009, s-a soldat cu un rezultal pozitiv (67,1% pentru, procent neaşteptat de mare, Irlanda fiind una dintre cele mai eurosceptice ţări din Uniune), în mare parte datorită crizei economice. Se pare că irlandezii şi-au amintit că dezvoltarea lor economică rapidă din a doua jumătate a anilor 70 s-a datorat în primul rând aderării la Comunitatea Europeană, iar perspectiva crizei de acum i-a detenninat să caute adăpostul reglementărilor europene.
Tratatul de la Lisabona a întâmpinat însă numeroase obstacole. În primul rând, în procesul de negociere, căci mai multe state europene au dorit să revadă comporomisurile pe care le făcuseră semnarea Tratatului Constituţional. Cel mai virulent dintre acestea a fost Polonia, care a insistat pentru o renegociere a numărului său de voturi în instituţiile Uniunii, şi căreia i s-au făcut până la urmă unele concesii - nu însă atâtea câte şi-ar fi dorit. Drept urmare, Preşedintele Poloniei, Lech Kaczynski, a amânat cât a putut promulgarea ratificării Tratatului, până la 10 octombrie 2009, când a semnat în cele din urmă.
Unele state au cerut să nu participe la anumite segmente de politică (aşa numitele opt-outs). Astfel, Marea Britanie şi Polonia au ales să nu fie legate juridic de Carta Drepturilor Fundamentale, considerând că acest lucru aduce atingere supremaţiei constituţionale şi că prevederile interne privind drepturile fundamentale sunt mai puternice decât cele ale Cartei. Marea Britanie şi Irlanda au optat, de asemenea, să nu participe la deciziile prin majoritate calificată în domeniile politicii de azil, vize şi imigrare, şi şi-au rezervat posibilitatea de a opta să nu aplice orice decizie luată prin majoritate calificată în domeniul justiţiei şi afacerilor inteme. Aceste opţiuni au fost consfinţite prin protocoale adiţionale la Tratat.
Este probabil, totuşi, ca Tratatul de la Lisabona să între în vigoare. Euroentuziaştii susţin că acest Tratat va redemara procesul de integrare europeană. În ceea ce ne priveşte, considerăm că există totuşi destul de puţine motive de optimism. Prin eşecul Tratatului Constituţional, dezbaterea asupra constituirii unui adevărat polis european, a unei uniuni politice, a fost suspendată pentru cel puţin încă zece ani de acum încolo. Din nou, tentativele demarate prin proiectul Comunităţii Politice Europene din anii 50 au eşuat. Elitele politice nu vor mai avea curajul de a readuce această dezbatere în prim plan, iar opinia publicâ va fi din ce în ce mai puţin favorabilă evoluţiei către aprofundarea integrării. Aceasta în primul rând pentru că, de fapt, Tratatul de la Lisabona nu rezolvă problema complexităţii instituţionale, cea care face ca cetăţeanul să fie prea puţin implicat în luarea deciziei şi să nu înţeleagă funcţionarea Uniunii.
Tratatul de la Lisabona nu a simplificat Tratatele constitutive, nu a simplificat instituţiile şi instrumentele juridice ale Uniunii. El nu a găsit o formulă de a asocia Parlamentele naţionale, corpuri reprezentative ale cetăţenilor din statele membre, la luarea deciziei. Fiind percepută ca un corp tehnocratic izolat de problemele reale ale cetăţenilor, Uniunea îşi va pierde din ce în ce mai mult legitimitatea democratică. Din acest punct de vedere, nu putem decât să sperăm că se va consolida dimensiunea legitimităţii ce ţine de performanţă. Aceasta se va întîmpla dacă Uniunea va reuşi să ofere politici coerente şi eficiente de depăşire a crizei economice.