1. Uniunea Europeană - cadru complex de funcţionare a instituţiilor comunitare.

Sistemul instituţional al Uniunii Europene este construit în jurul a şapte instituţii fundamentale:

  • Consiliul European, devenit instituţie comunitară în urma Tratatului de la Lisabona, are rolul de a oferi Uniunii impulsurile necesare dezvoltării sale şi de a-i defini orientările şi priorităţile politice generale;
  • Comisia Europeană, care iniţiază politici şi le pune în aplicare;
  • Consiliul - organul legislativ, de decizie comunitară, care acţionează pe baza propunerilor Comisiei;
  • Parlamentul European, cu rol iniţial consultativ, evoluând treptat către funcţia de co-legiferare în cadrul Uniunii, însă în urma ultimei revizuiri a tratatelor are un rol fundamental în procesul de luare a deciziilor comunitare;
  • Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, care are sarcina de a interpreta actele comunitare şi tratatele institutive, în caz de conflict juridic;
  • Curtea de Conturi, instituţie cu rol de control financiar al administrării bugetului comunitar;
  • Banca Centrală Europeană, instituţie cu personalitate juridică care, împreună cu băncile centrale naţionale ale statelor membre a căror monedă este euro, conduc politica monetară a Uniunii.

Acest sistem instituţional, în forma sa prevăzută de Tratatul de la Lisabona, reprezintă elementul central al integrării europene. Ultimele modificări au introdus în ansamblul instituţiilor comunitare Consiliul European, care reuneşte la cel mai înalt nivel şefii de state şi guverne din statele membre. Ante-Lisabona, natura juridică a Consiliului European era incertă, nefiind tranşată de Tratate. În doctrină era considerat „organ paracomunitar”, superior şi exterior sistemului instituţional. O altă adăugare recentă la sistemul instituţional este Banca Centrală Europeană, aceasta fiind organ comunitar înainte de Tratatul de la Lisabona. Alte modificări minore vizează modificarea denumirii Consiliului Uniunii Europene, acum doar Consiliul, şi al Curţii Europene de Justiţie, devenită Curtea de Justiţie a Uniunii Europene. O modificare semnificativă vizează totuşi Parlamentul European. Tratatul de la Lisabona creşte semnificativ rolul şi influenţa Parlamentului European în procesele decizionale şi impactul său efectiv asupra vieţii politice a Uniunii. În ansamblu, instituţiile comunitare, fie că au primit recent acest statut, fie că sunt instituţii „vechi” şi-au păstrat rolul, componenţa, principalele atribuţii. Sistemul instituţional care a funcţionat în temeiul tratatelor institutive (C.E.C.O., C.E.E. şi EURATOM), şi a continuat să funcţioneze şi după crearea Uniunii Europene, şi-a menţinut echilibrul, şi-a dovedit eficacitatea prin modificările mai mult funcţionale decât structurale aduse de Tratatul de la Lisabona.

De asemenea, sistemul instituţional comunitar este completat cu alte organe comunitare, cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social, etc.

În doctrina de specialitate europeană, se face distincţie între instituţiile Uniunii - cele şapte prezentate mai sus, denumite astfel în tratate şi având un rol primordial în asigurarea reuşitei abordării supranaţionale în procesul de integrare europeană - şi organele consultative - entităţi instituţionale cu rol secundar, de regulă cu competenţe de avizare, tehnice[1].

  1. Comisia Europeană
    • Structură. Numirea şi demiterea din funcţie a comisarilor europeni.

Comisia Europeană[2], cea mai originală dintre instituţiile comunitare[3], este formată în prezent din 27 de comisari propuşi de guvernele statelor membre, pe baza competenţei lor generale şi a angajamentului lor faţă de ideea europeană, dintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă[4].

Tratatul de la Lisabona[5], ultimul tratat comunitar ce amendează Tratatul privind Uniunea Europeană, reglementează desemnarea Comisiei Europene astfel:

  1. Ţinând seama de alegerile pentru Parlamentul European şi după ce a procedat la consultările necesare, Consiliul european[6], hotărând cu majoritate calificată, propune Parlamentului European un candidat la funcţia de preşedinte al Comisiei;
  2. Parlamentul European alege acest candidat cu majoritatea membrilor care îl compun (majoritate absolută);
  • În cazul în care acest candidat nu întruneşte majoritatea, Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune, în termen de o lună, un nou candidat, care este ales de Parlamentul European în conformitate cu aceeaşi procedură.
  1. Consiliul, de comun acord cu preşedintele ales, adoptă lista celorlalte personalităţi pe care le propune pentru a fi numite membri ai Comisiei. Alegerea acestora se face pe baza sugestiilor făcute de statele membre, respectând criteriile[7] pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea ocupa poziţia de comisar european, prevăzute în tratat.
  2. Preşedintele, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate şi ceilalţi membri ai Comisiei sunt supuşi, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European[8].
  3. Pe baza acestei aprobări, Comisia este numită în funcţie de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată.

Comisarii sunt resortisanţi ai statelor membre şi, în prezent, poate fi un singur membru al Comisiei din aceeaşi ţară[9]. Această prevedere este, însă, una tranzitorie, Comisia numită între data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona şi 31 octombrie 2014 fiind ultima cu 27 de membri şi câte un comisar din fiecare stat membru. Începând cu 1 noiembrie 2014, Comisia va fi compusă dintr-un număr de membri, incluzând preşedintele şi Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, corespunzător cu două treimi din numărul statelor membre. Prevederea tratatului referitoare la numărul de membri ai Comisiei poate fi modificată de Consiliul European, hotărând cu unanimitate.

Mandatul Comisiei Europene este de 5 ani, comisarii consideraţi individual fiind reeligibili pentru calitatea de membri ai Comisiei după expirarea mandatului acesteia. Deşi sunt propuşi de guvernele naţionale, nu pot fi demişi sau revocaţi de acestea.

Singura instituţie care are dreptul de a destitui un comisar este Curtea de Justiţie[10], în cazul în care acel membru al Comisiei a comis o abatere gravă sau nu mai îndeplineşte condiţiile necesare exercitării funcţiilor sale, la plângerea Consiliului sau a Comisiei. Comisia în întregime, ca organ colegial, poate fi demisă de Parlamentul European, prin moţiune de cenzură, adoptată cu votul a două treimi din voturile exprimate, şi în acelaşi timp a majorităţii membrilor Parlamentului European (majoritate destul de greu de obţinut, însă care putea fi realizată în 1999, dacă demisia Comisiei Santer nu ar fi intervenit în timp util).

O   prevedere nouă a Tratatului de la Lisabona conferă preşedintelui Comisiei puterea de a-i cere unui comisar demisia. La solicitarea preşedintelui, conform art. 17 alin. 6, par. 2, un membru al Comisiei îşi prezintă demisia, cu excepţia Înaltului Reprezentant al Uniunii care poate fi demis de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, cu acordul preşedintelui Comisiei.

  • Atribuţiile Comisiei Europene.
  1. atribuţii în procedura legislativă. Conform T.U.E., aşa cum este modificat de Tratatul de la Lisabona, actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepţia cazului în care tratatele prevăd altfel. Celelalte acte se adoptă la propunerea Comisiei, în cazul în care tratatele prevăd acest lucru.[11]

Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate prin procedura legislativă ordinară sau prin proceduri legislative speciale, instituite de tratate şi prevăzute în mod expres pentru situaţii specifice. Procedura legislativă ordinară constă în adoptarea în comun de către Parlamentul European şi Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii la propunerea Comisiei. Aceasta este regula instituită prin tratate[12], menţinând rolul fundamental al Comisiei în procesul de legiferare al Uniunii Europene. Aşadar, Comisia îşi menţine conform noii reglementări rolul de „organ motrice al integrării europene”[13], T.U.E. precizând expres că această instituţie promovează interesul general al Uniunii şi ia iniţiativele corespunzătoare în acest scop.

Însă, în prezent, nu mai putem vorbi despre „monopolul” iniţiativei legislative a Comisiei, întrucât, conform T.F.U.E., „în cazurile specifice prevăzute în tratate, actele legislative se pot adopta la iniţiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului European, la recomandarea Băncii Centrale Europene sau la solicitarea Curţii de Justiţie sau a Băncii Europene de Investiţii”[14]. Consiliul poate solicita Comisiei să facă anumite propuneri, pentru realizarea unui obiectiv comunitar. Parlamentul European poate cere Comsiei să prezinte orice propunere corespunzătoare privind chestiunile despre care consideră că necesită elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea în aplicare a tratatelor. În plus, ca o inovaţie a Tratatului de la Lisabona, la iniţiativa a cel puţin un milion de cetăţeni ai Uniunii, resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitată să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care aceşti cetăţeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor.[15]

În cazul în care Consiliul hotărăşte la propunerea Comisiei, acesta poate modifica propunerea numai hotărând în unanimitate[16]. Atât timp cât Consiliul nu a luat o hotărâre, Comisia îşi poate modifica propunerea pe tot parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act legislativ al Uniunii.

Iniţiativele Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria „C”, fiind numite „documente COM”.

Distinct de dreptul de a iniţia acte normative, Comisia dispune şi de o putere normativă proprie:

  • În primul rând, ca succesoare a Înaltei Autorităţi a C.E.C.O., Comisia are, teoretic, drept de decizie absolută în domeniul C.E.C.O., însă în practică ea îşi exercită acest drept alături de Consiliu, care emite un aviz conform[17], procedura apropiindu-se astfel de procedura legislativă ordinară.
  • În al doilea rând, T.F.U.E.[18], prevede posibilitatea delegării către Comisie a competenţei de a adopta acte fără caracter legislativ şi cu domeniu de aplicare general, care completează sau modifică anumite elemente neesenţiale ale actului legislativ. Delegarea se face prin actul legislativ la a cărui modificare se va referi competenţa Comisiei. Elementele esenţiale ale unui anumit domeniu sunt rezervate actului legislativ şi nu pot face obiectul delegării de competenţe. Actele legislative vor stabili în mod expres condiţiile de aplicare a delegării, şi anume faptul că Parlamentul European sau Consiliul pot decide revocarea delegării, iar actul delegat este valabil numai dacă, în cadrul termenului prevăzut prin actul legislativ, Parlamentul European sau Consiliul nu formulează obiecţiuni. Faţă de reglementările anterioare Tratatului de la Lisabona, actuala reglementare este mult mai restrictivă în ceea ce priveşte competenţa Comisiei ca urmare a delegării legislative.
  • Comisia dobândeşte putere normativă proprie, conform tratatelor, în domeniul regulilor de concurenţă.[19]
  • Comisia are şi o putere normativă subordonată celei a Consiliului şi a Parlamentului European, care-i permite executarea actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. În cazul în care sunt necesare condiţii unitare de punere în aplicare a actelor obligatorii, aceste acte conferă Comisiei competenţe de executare. În cazuri speciale şi temeinic justificate, precum şi în cazurile referitoare la politica externă şi de securitate comună această competenţă de executare se transmite Consiliului.[20] Conform aceleiaşi reglementări, punerea în aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii este în primul rând responsabilitatea statelor membre, care iau toate măsurile de drept intern necesare în acest sens. De fapt, statele membre vor avea la dispoziţie mecanisme de control al modului în care Comisia îşi exercită competenţele de executare.
  • Comisia poate emite recomandări, în cazurile specifice prevăzute de tratate.
  1. atribuţia de „gardian al tratatelor”. Conform T.U.E., Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene[21]. T.F.U.E. împuterniceşte Comisia Europeană să urmărească şi să asigure respectarea dreptului comunitar de către statele membre. Procedura prevăzută de T.F.U.E. în cazul în care un stat membru a încălcat oricare dintre obligaţiile care îi revin în temeiul tratatelor are următoarele etape[22]:
  • Iniţial, Comisia emite un aviz motivat cu privire la obligaţiile încălcate de statul membru în cauză, după ce a oferit acestuia posibilitatea de a-şi prezinta observaţiile;
  • În situaţia în care statul nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit, Comisia poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene;
  • În cazul în care Curtea de Justiţie constată că un stat membru a încălcat oricare dintre obligaţiile care îi revin în temeiul tratatelor, acest stat este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curţii;
  • În cazul în care consideră că statul membru în cauză nu a luat măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curţii, Comisia poate sesiza Curtea, după ce a dat posibilitatea statului în cauză să îşi prezinte observaţiile. Comisia indică cuantumul sumei forfetare sau al penalităţilor cu titlu cominatoriu pe care statul trebuie să le plătească şi pe care îl consideră adecvat situaţiei;
  • În cazul în care Curtea constată că statul respectiv nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalităţi.

Pentru a-şi îndeplini atribuţia de „gardian al tratatelor”, Comisia solicită informaţii statelor cu privire la măsurile de transpunere a directivelor adoptate în conformitate cu o procedură legislativă. În cazul în care statul respectiv nu şi-a îndeplinit obligaţia de a comunica aceste măsuri, Comisia poate indica, dacă consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalităţii cu titlu cominatoriu care urmează a fi platită de statul respectiv, decizia de plată fiind adoptată de Curtea de Justiţie în cazul în care constată neîndeplinirea obligaţiei.

În plus, T.F.U.E. include o prevedere cu caracter general referitoare la capacitatea Comisiei de a solicita şi primi informaţii. În art. 337 se arată că pentru îndeplinirea sarcinilor care îi sunt încredinţate, Comisia poate solicita şi primi toate informaţiile şi poate proceda la toate verificările necesare, în limitele şi condiţiile stabilite de Consiliu, hotărând cu majoritate simplă, în conformitate cu dispoziţiile tratatelor. Întrucât Tratatul nu limitează această competenţă la statele membre, putem considera că acest articol va reprezenta fundamentul juridic pentru solicitarea de informaţii şi efectuarea de verificări în legătură cu persoane juridice sau chiar persoane fizice, resortisanţi ai statelor membre.

În fine, mai trebuie subliniat faptul că fiecare comisar are atribuţii specifice, într-un domeniu de activitate determinat[23], din această perspectivă Comisia asemănându-se cu un guvern naţional.

Deciziile luate de un comisar în domeniul său de activitate nu sunt considerate deciziile Comisiei decât atunci când există o delegare expresă în acest sens din partea Comisiei, iar această delegare poate fi acordată doar în chestiuni de gestiune şi administrare[24].

  1. atribuţia de organ executiv al Uniunii Europene. Comisia este organul executiv al Uniunii, cel care pune în executare actele normative emise de Consiliu şi de Parlamentul European, prin procedura legislativă ordinară, sau de oricare dintre cele două instituţii ca actor principal, cu participarea celeilalte în cadrul unei proceduri legislative speciale[25]. Conform T.U.E., Comisia asigură aplicarea tratatelor, precum şi a măsurilor adoptate de instituţii în temeiul acestora. În exercitarea acestei atribuţii, de a pune în executare deciziile celor două instituţii cu rol legislativ, Comisia dispune, aşa cum am mai precizat, de o putere normativă care îi permite adoptarea unor acte proprii, fie în urma delegării competenţei de a adopta acte fără caracter legislativ pentru a modifica elemente neesenţiale ale unui act legislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii când sunt necesare condiţii unitare de punere în aplicare a acestor acte.

Domeniile în care Comisia are putere normativă subordonată, de executare, sunt, conform tratatelor[26]:

  • implementarea (execuţia) bugetului comunitar, al cărui proiect este tot de competenţa Comisiei[27];
  • regulile de concurenţă;
  • gestiunea fondurilor comunitare.

În celelalte cazuri, puterea normativă derivată decurge din voinţa Consiliului şi a Parlamentului, care deleagă în mod expres Comisia să execute actele normative pe care le-a adoptat[28].

  1. atribuţia de reprezentare. Comisia asigură reprezentarea externă a Uniunii, cu excepţia politicii externe şi de securitate comune sau a altor cazuri prevăzute în tratate1. Comisia reprezintă

Uniunea Europeană în relaţiile cu statele nemembre şi în organismele internaţionale. In interiorul Uniunii ea reprezintă interesul general al Uniunii, în raport cu persoanele fizice sau juridice, cu celelalte instituţii ale Uniunii sau cu statele membre. T.F.U.E. precizează că „în fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către legislaţiile naţionale; Uniunea poate, în special, să dobândească sau să înstrăineze bunuri mobile şi imobile şi poate sta în justiţie. În acest scop, Uniunea este reprezentată de Comisie”.[29]

Comisia Europeană trebuie să acţioneze în aşa fel încât interesul general al Uniunii să primeze în faţa intereselor statelor membre. Rolul ei este cu atât mai dificil, cu cât el necesită negocieri prealabile adoptării oricărei iniţiative legislative cu statele membre, cât şi medierea negocierilor dintre statele membre. Aşa cum s-a subliniat în doctrină, Comisia apare ca un intermediar neutru între statele membre, pe de o parte, şi între acestea şi Uniune, pe de altă parte[30].

În procedura de încheiere de către Uniune a unor acorduri internaţionale[31], Comisia prezintă recomandări Consiliului, acesta fiind cel care adoptă decizia de autorizare a începerii negocierilor, directivele de negociere, semnarea şi încheierea acordurilor internaţionale. Tot Comisia poate să propună Consiliului suspendarea aplicării unui acord şi stabilirea poziţiilor care trebuie adoptate în numele Uniunii în cadrul unui organism. Considerăm că Tratatul de la Lisabona slăbeşte competenţa Comisiei în ceea ce priveşte reprezentarea externă a Uniunii. Spre exemplu, nu se meţionează că negocierile se vor derula de către Comisie, sau sub coordonarea acesteia. În schimb este prevăzută numirea unui negociator sau a unei echipe de negociatori de către Consiliu. Dată fiind noutatea acestei reglementări nu putem să ne pronunţam cu privire la reducerea efectivă a rolului Comisiei în reprezentarea internaţională a Uniunii, nefiind totuşi exclus ca „negociatorul” să fie de fapt membru/reprezentant al Comisiei.

  • Rolul Comisiei Europene în ansamblul instituţiilor comunitare

Comisia europeană este organul executiv al Uniunii Europene, fiind percepută ca un „guvern” comunitar. Ea întruchipează „ideea europeană”, întrucât membrii săi, deşi desemnaţi de guvernele naţionale, nu au nici o obligaţie faţă de acestea, fiind loiali doar intereselor Uniunii Europene. Comisia urmăreşte, prin urmare, realizarea interesului general al Uniunii, aflat adesea în contradicţie cu interesul naţional al statelor membre[32].

Independenţa comisarilor europeni este o problemă de o importanţă deosebită, deoarece ei trebuie să ia poziţie adesea în faţa tendinţei de influenţare din partea statului care i-a desemnat[33].

Pentru a asigura independenţa comisarilor, tratatele impun anumite obligaţii atât în sarcina acestora, cât şi a statelor membre.

Astfel, membrii Comisiei se abţin de la orice act incompatibil cu natura funcţiilor lor. Statele membre respectă independenţa acestora şi nu încearcă să îi influenţeze în îndeplinirea sarcinilor lor. Pe durata mandatului lor, membrii Comisiei nu pot exercita nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu. La instalarea în funcţie aceştia se angajează să respecte, pe durata mandatului şi după încetarea acestuia, obligaţiile impuse de mandat şi, în special, obligaţia de onestitate şi prudenţă în a accepta, după încheierea mandatului, anumite funcţii sau avantaje.

Încălcarea obligaţiilor asumate de comisar atrage răspunderea juridică a acestuia, în faţa Curţii de Justiţie, care poate hotărî destituirea acestuia sau decăderea din dreptul la pensie sau la alte avantaje echivalente[34].

În contrapartidă, comisarul european beneficiază de numeroase privilegii şi imunităţi[35], pentru a-şi putea realiza activitatea în bune condiţii[36].

  1. Consiliul
    • Precizări terminologice

„Consiliul” reprezintă denumirea actuală a legislativului Uniunii Europene, adoptată prin Tratatul de la Lisabona pentru instituţia care se numea Consiliul Uniunii Europene după Tratatul de la Maastricht (1992), respectiv Consiliul Comunităţilor Europene după Tratatul de la Bruxelles privind fuziunea executivelor (1965). În această perioadă, în care prin modificări succesive ale tratatelor, instituţia a primit denumiri diferite, în funcţie de evoluţia Comunităţilor, acesta este cunoscut şi sub numele de Consiliul de miniştri, denumire iniţială prevăzută în Tratatul C.E.C.O. şi Tratatul C.E.E. (1951, 1957)[37].

Proiectul de Constituţie europeană prevedea întoarcerea la denumirea iniţială de „Consiliu de miniştri”, aceasta fiind considerată adecvată la momentul respectiv pentru că sugera componenţa sa, precum şi pentru a-l deosebi de Consiliul European. Însă, întrucât uneori chiar în documentele oficiale, Consiliul Uniunii Europene era deseori amintit sub titulatura simplă de „Consiliu”, înclinăm să credem că din raţiuni de simplificare şi reducere a potenţialului de confuzie între cele două instituţii U.E. cu denumire de „Consiliu” s-a recurs în Tratatul de la Lisabona la această variantă, fiind consacrată prin tratat cea mai simplă denumire posibilă.

  • Structura Consiliului

Consiliul este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul statului membru pe care îl reprezintă şi să exercite dreptul de

vot.[38]

Consiliul se întruneşte în cadrul diferitelor formaţiuni, lista acestora fiind adoptată de Consiliul European, cu majoritate calificată[39].

Consiliul Afaceri Generale asigură coerenţa lucrărilor diferitelor formaţiuni ale Consiliului. Acesta pregăteşte reuniunile Consiliului European şi urmăreşte aducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate , în colaborare cu preşedintele Consiliului European şi cu Comisia.

Consiliul Afaceri Externe elaborează acţiunea externă a Uniunii, în conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul european, şi asigură coerenţa acţiunii Uniunii.

Aşadar, instituţia poate lua forma unui „Consiliu general”, şi anume formaţiunea specială prevăzută de tratat, când, de regulă, este compus din miniştrii de externe ai statelor membre, sau a unor „Consilii speciale”, „specializate” sau „sectoriale”, când este compus din miniştrii specializaţi într-un domeniu sau altul (agricultură, industrie, comerţ, etc.)[40], inclusiv formaţiunea Afaceri Externe, prevăzută de tratat.

Tratatul de la Lisabona a soluţionat una dintre principalele probleme ridicate în legătură cu funcţionarea Consiliului după vechea reglementare. Exista o singură formaţiune generală, şi anume Consiliul Afaceri Generale şi Relaţii Externe, compusă din miniştrii de externe şi orice alţi miniştri, în funcţie de natura problemelor discutate (miniştri ai integrării, apărării, dezvoltării, sau comerţului din statele membre). Principala critică adusă acestei componenţe era că această formaţie a Consiliului era depăşită de volumul de activităţi pe care le presupunea coordonarea acţiunii externe a Uniunii, organizarea lucrărilor şi punerea în aplicare a deciziilor Consiliului European, coordonarea lucrărilor diferitelor domenii de politici guvernate de celelalte configuraţii ale Consiliului U.E. Prin separarea activităţii externe şi a activităţii de coordonare a celorlalte Consilii (inclusiv cele legate de activitatea Consiliului European) s-a eliminat o deficienţă majoră în activitatea Consiliului.

  • Funcţionarea Consiliului

Consiliul Afaceri Generale se întruneşte lunar, pentru a asigura continuitatea activităţii, necesară funcţionării în bune condiţii a Uniunii. Consiliile specializate însă, se reunesc atunci când se impune discutarea unor aspecte concrete din domeniul de activitate respectiv, fie odată cu Consiliul general, fie între întâlnirile acestuia[41].

Membrii Consiliului acţionează la instrucţiunile statelor membre. Guvernele naţionale pot împuternici mai mulţi membri să participe la dezbaterile Consiliului, însă numai unul va avea drept de vot - dispoziţiile tratatelor fiind clare în acest sens[42].

În interiorul Consiliului se realizează echilibrul între interesul comunitar (pe care trebuie să-l apere ca organ colegial şi ca instituţie comunitară), şi interesul naţional al statelor membre, care dau instrucţiuni miniştrilor ce-l compun. Tendinţa de a pune interesul naţional mai presus de interesul comunitar, care totuşi există, este contracarată prin plasarea monopolului iniţiativei legislative în mîinile Comisiei Europene.

Preşedinţia Consiliului are îndatorirea de a organiza două dintre cele patru întâlniri anuale ale Consiliul European. În timp ce Consiliul European discută orientările şi priorităţile politice generale ale Uniunii, Consiliile specializate definesc, pentru domeniul lor de compentenţă, politicile Uniunii şi coordonează politicile economice ale statelor membre.

Lucrările Consiliului sunt convocate de preşedintele acestuia, la iniţiativa acestuia, a unuia dintre membrii săi sau a Comisiei, şi la ele participă preşedintele Comisiei Europene şi/sau comisarul însărcinat cu problema în discuţie.

Consiliul se întruneşte în şedinţă publică atunci când deliberează şi votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizată în două părţi, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activităţilor fără caracter legislativ[43].

  • COREPER

Un comitet al reprezentanţilor permanenţi ai guvernelor statelor membre răspunde de pregătirea lucrărilor Consiliului (T.U.E., art 16, alin. 7). În plus, acest comitet răspunde de executarea mandatelor care îi sunt încredinţate de către Consiliu. Comitetul poate adopta decizii de procedură în cazurile prevăzute de regulamentul de procedură al Consiliului (T.F.U.E., art 240, alin. 1).

COREPER este denumirea uzuală, folosită informal, pentru acest Comitet al reprezentanţilor permanenţi ai guvernelor statelor membre pe lângă Consiliu.

Întrucât Consiliul are o activitate periodică, intermitentă - de altfel singura compatibilă cu calitatea de miniştri în guvernele naţionale a membrilor acestuia - iar integrarea europeană necesită tot mai mult existenţa unor organe cu activitate continuă, zilnică, prin Tratatul de fuziune a fost creat COREPER.

Acest organ comunitar reuneşte înalţi funcţionari şi experţi din fiecare stat membru, conduşi de un Reprezentant permanent al acelui stat pe lângă Uniune, cu rang de ambasador. El este subordonat Consiliului şi are rolul de a ajuta Consiliul în activitatea sa, de a pregăti lucrările acestuia, şi, ulterior, de a-i executa deciziile. În acelaşi timp, COREPER realizează o dublă legătură: între reprezentanţii statelor membre, şi apoi între fiecare reprezentant şi guvernul său.

În cadrul COREPER există două unităţi distincte, COREPER I şi COREPER II, primul dedicându-şi activitatea chestiunilor tehnice, iar al doilea problemelor mai importante, cu o componentă politică.

Puţine subiecte ajung pe agenda de lucru a Consiliului fără a fi fost discutate în prealabil în COREPER, sub toate aspectele.

După primirea propunerii din partea Comisiei Europene, Preşedintele COREPER (care este desemnat în acelaşi mod ca şi preşedintele Consiliului) hotărăşte dacă trimite iniţiativa spre discuţii Grupurilor de lucru, sau o reţine în COREPER.

Problemele asupra cărora în COREPER se realizează un acord, vor fi înaintate Consiliului ca probleme de categoria „A”, ce nu necesită discuţii, ci doar votarea lor; dimpotrivă, problemele delicate, asupra cărora acordul nu este realizat, sunt aspecte de categoria „B”, şi ele vor fi discutate de experţii naţionali de la nivel inferior, până la realizarea unui acord; dacă numai câteva state se opun deciziei, problema este înaintată Consiliului, în speranţa unei negocieri desfăşurate la acest nivel şi care să ducă la decizie.

Funcţionarii şi experţii care asistă reprezentanţii permanenţi în activitatea lor sunt constituiţi în Grupuri de lucru, pe domenii specializate, cum ar fi agricultura (Comitetul Special pentru Agricultură[44]), afacerile interne, justiţia, politica externă, etc.

  • Atribuţiile Consiliului Uniunii Europene.

Consiliul exercită, împreună cu Parlamentul European, funcţiile legislativă şi bugetară. Acesta exercită şi funcţii de definire a politicilor şi de coordonare, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate[45]. Aceasta este reglementarea de bază a T.U.E., în care sunt conturate atribuţiile Consiliului.

  1. atribuţii legislative. Spre deosebire de un stat naţional, unde legislaţia este adoptată de Parlament, rolul legislativ în Uniunea Europeană aparţine celor două instituţii legislative prevăzute de tratate: Consiliului şi Parlamentul European, care exercită acest rol împreună. Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul era desemnat ca fiind principalul organ legislativ al Uniunii, însă reglementarea actuală nu mai face nici o distincţie între cele două instituţii cu rol legislativ, procedura legislativă ordinară fiind adaptată în aşa fel încât o astfel de „ierarhie” să nu mai fie posibilă.

În exercitarea atribuţiilor legislative, Consiliul, împreună cu Parlamentul, adoptă acte normative cu forţă juridică obligatorie (regulamente, directive), care se impun statelor membre, celorlalte instituţii comunitare şi instituţiiilor legislative ale Uniunii.

Actele normative adoptate de Consiliu şi Parlament în cadrul procedurii legislative ordinare fac parte din dreptul derivat al Uniunii Europene, şi trebuie să fie conforme cu tratatele comunitare. Este motivul pentru care în literatura de specialitate se subliniază că instituţiile legislative ale Uniunii nu au competenţe legislative absolute, ci numai pe acelea care sunt explicit prevăzute în tratate[46]. În cazurile în care o acţiune a Uniunii se dovedeşte necesară în cadrul politicilor definite în tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menţionate în tratate, fără ca acestea să fi prevăzut atribuţiile necesare în acest sens, Consiliul, hotărând cu unanimitate, la propunerea Comisiei şi după aprobarea Parlamentului European, adopă măsurile corespunzătoare[47]. Este vorba de aşa-numita „clauză de flexibilitate”, care, conform unor opinii, permite extinderea nejustificată a competenţelor Consiliului, printr-o procedură legislativă specială, în care rolul Parlamentului European este minim, iar potrivit altor opinii o limitează, acţiunea Consiliului fiind justificată numai dacă urmăreşte realizarea obiectivului comunitar prevăzut expres în tratat.

În ceea ce priveşte deciziile de natură constituţională pe care Consiliul le putea lua în temeiul tratatelor, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (precum revizuirea tratatelor comunitare sau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub rezerva ratificării deciziei de către parlamentele naţionale), prin formalizarea ca instituţie comunitară a Consiliului European, acest tip de decizii au fost transmise către această instituţie. Consiliul poate lua astfel de decizii dacă Consiliul European ia o decizie prealabilă, pentru a-l împuternici în acest sens.

  1. politica externă şi de securitate comună. Politica externă şi politica de securitate comună fac obiectul aplicării unor norme şi proceduri speciale. Aceasta este definită şi pusă în aplicare de Consiliul European şi de Consiliu, hotărând cu unanimitate, cu excepţia cazului în care tratatele dispun altfel. Adoptarea de acte legislative este exclusă. Rolurile specifice ale Parlamentului European şi Comisiei sunt definite prin tratate, iar Curtea de Justiţie nu este competentă cu privire la aceste dispoziţii[48].

În contextul acestei politici, rolurile Consiliului European şi ale Consiliului sunt separate de T.U.E. astfel: Consiliul European identifică interesele strategice şi obiectivele generale ale politicii Uniunii în acest domeniu, iar Consiliul este cel care elaborează politica externă şi de securitate comună şi adoptă deciziile necesare pentu definirea şi punerea în aplicare a acesteia, pe baza liniilor directoare elaborate de Consiliul European. Rolul Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate este de a pune în aplicare politica în domeniu, împreună cu statele membre.

Aşadar, deşi Tratatul de la Lisabona a desfiinţat structura pe „piloni” a Uniunii Europene, domeniul politicii externe şi de securitate, devenit acum politică comună a Uniunii, funcţionează după reguli similare fostului pilon II, adică reguli interguvernamentale, limitând competenţa Comisiei şi Parlamentului şi plasând întreaga autoritate decizionalaă la nivelul instituţiilor care reprezintă interesele statelor membre. Luarea cu unanimitate a deciziilor de către miniştrii de externe sau de şefii de state şi de guverne este în mod evident o trăsătură interguvernamentală.

În domeniul acordurilor de asociere dintre ţări şi teritorii şi Uniune, Consiliul este cel are stabileşte procedurile şi normele aplicabile acestor acorduri. În cadrul politicii comerciale Consiliul este cel care hotărăşte, cu unanimitate, negocierea şi încheierea de acorduri. Acordurile internaţionale încheiate de Uniune parcurg o procedură în cadrul căreia Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea şi încheie acordurile. Decizia privind încheierea acordului adoptată de Consiliu presupune, în prealabil, aprobarea Parlamentului European dacă este vorba despre acorduri de asociere, acordul privind aderarea Uniunii la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, acorduri de instituire a unui cadru instituţional specific prin organizarea procedurilor de cooperare, acorduri cu implicaţii bugetare importante pentru Uniune. Parlamentul trebuie doar consultat dacă sunt încheiate alte tipuri de acorduri decât cele pentru care este necesară aprobarea Parlamentului European.[49]

Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie.

Fostul pilon III al Uniunii conform Tratatului de la Maastricht (T.U.E.) a fost înglobat în Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi pus în sarcina instituţiilor Uniunii. Sunt prevăzute politici comune privind controlul la frontiere, dreptul de azil, imigrarea, cooperarea judiciară în materie civilă, cooperarea judiciară în materie penală, cooperarea poliţienească. În acest domeniu, Consiliul European defineşte orientările strategice şi operaţionale, iar Consiliul, la propunrea Comisiei, adoptă măsurile pentru punerea în aplicare a politicilor Uniunii prevăzute pentru acest domeniu de cooperare. Procedurile de luare a deciziilor sunt prevăzute în tratat pentru fiecare domeniu de cooperare în parte, fiind incluse atât proceduri speciale de reglementare cât şi procedura legislativă ordinară (spre exemplu, pentru stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infracţiunilor şi a sancţiunilor în domenii ale criminalităţii de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră sau acţiuni menite să încurajeze şi sprijine statele membre în domeniul prevenirii criminalităţii). În cadrul Consiliului se instituie un comitet permanent care să asigure în Uniune promovarea şi consolidarea cooperării operaţionale în materie de securitate internă. Acesta promovează coordonarea acţiunii autorităţilor competente ale statelor membre, împreună cu reprezentanţii organelor şi agenţiilor Uniunii cu responsabilităţi în acest domeniu[50].

  1. atribuţia de coordonare a politicilor economice ale Uniunii Europene şi ale statelor membre, în special pentru asigurarea funcţionării Uniunii economice şi monetare.

Există două tipuri de politici comunitare: cele conduse de instituţiile comunitare (politicile comune), respectiv cele organizate de statele membre, care trebuie însă armonizate la nivel comunitar (politicile de armonizare).

Coordonarea politicilor economice ale Uniunii a căpătat o importanţă deosebită în contextul Strategiei de la Lisabona Revizuite, din 2005. În vederea promovării obiectivelor de creştere economică şi angajare, coordonarea politicilor economice este necesară a fi promovată pentru a facilita dialogul între instituţiile comunitare şi statele membre, dialog în cadrul căruia fiecare partener trebuie să îşi asume responsabilităţile pentru acţiunile care îi revin. Abordarea „revizuită” a strategiei este de a clarifica multitudinea obligaţiilor de raportare pentru statele membre şi de a se îndepărta de metoda de coordonare prin discuţii multilaterale între 25 de state membre şi Comisie. Locul acestei abordări era luat de un dialog bilateral între Comisie şi statele membre, reprezentate în cadrul Consiliului, pe baza unui program de acţiune. Dialogul urma să se desfăşoare în contextul instrumentelor de coordonare a politicilor economice şi privind angajarea existente în tratate, şi anume orientările politice generale şi orientările generale privind angajarea. Aceste linii directoare urmau să fie adoptate de Consiliu pentru o perioadă de trei ani, începând cu 2005 şi să fie revizuite în 2008.[51]

În ceea ce priveşte Consiliul, coordonarea politicilor economice este una dintre atribuţiile asumate de „Ecofin” (formaţiunea Consiliului denumită formal Afaceri Economice şi Financiare, formată din miniştrii economiei şi finanţelor din statele membre). În decembrie 2002, Consiliul Ecofin, la cererea Consiliului European adopta un raport cu privire la posibilităţile de eficientizare a procesului de coordonare a politicilor economice ale Uniunii[52]. Raportul stabileşte doar principiile şi obiectivele principale necesare pentru eficientizarea procesului de coordonare a politicilor economice. Consiliul recomandă ca principale schimbări pentru cadrul de coordonare al politicilor economice stabilirea unor obiective pe termen mediu şi lung, concentrarea pe implementare, eficientizarea sistemului de raportare asupra implementării politicilor, rolul central al orientărilor generale ale acestor politici, ca instrumente instituite de tratate pentru domeniul coordonării politicilor economice. În perioada următoare revizuirii Strategiei de la Lisabona, Consiliul a adoptat orientările generale pentru politicile economice pentru perioada 2005-2007, respectiv 2008-2011, incluzând principiile şi obiectivele stabilite.

Tratatul de la Lisabona menţine reglementările referitoare la coordonarea politicilor economice existente în Tratatul C.E.E., acum redenumit Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene. Astfel, statele membre îşi coordonează politicile economice în cadrul Uniunii. În acest scop, Consiliul adoptă măsuri şi, în special, orientări generale ale acestor politici. Aceleaşi prevederi sunt reluate pentru coordonarea politicilor de ocupare a forţei de muncă. Totodată, Uniunea poate adopta iniţiative pentru coordonarea politicilor sociale ale statelor membre.[53]

Conform tratatului, statele membre consideră politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun şi le coordonează în cadrul Consiliului. Instrumentul instituit de tratat este reprezentat, aşa cum am arătat, de orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii. Este vorba despre acele „orientări” sau „linii directoare” care se adoptă pentru trei ani începând cu „Strategia de la Lisabona Revizuită”.

Tratatul prevede o procedură specifică adoptării şi implementării acestor orientări generale. Astfel, proiectul privind orientările generale este elaborat de Consiliu, la recomandarea Comisiei. Consiliul European este informat printr-un raport care este dezbătut de aceasta. Consiliul adoptă aceste orientări generale printr-o recomandare, iar Parlamentul este informat cu privire la această recomandare.

Pentru a asigura coordonarea efectivă a politicilor economice şi convergenţa durabilă a performanţelor economice ale statelor membre Consiliul este cel care, pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supraveghează evoluţia economică din statele membre şi conformitatea politicilor economice cu orientările generale. Pentru îndeplinirea acestei prevederi a tratatului, statele membre transmit Comisiei toate informaţiile privind măsurile importante adoptate de acestea în domeniul politicii lor economice. Tratatul de la Lisabona include ca noutate, referitor la acest domeniu, luarea unor măsuri împotriva statelor membre care nu respectă orientările generale stabilite de Consiliu. Astfel, constatând incompatibilitatea politicilor economice cu orientările generale sau riscul de compromitere a bunei funcţionări a Uniunii economice şi monetare prin acţiunile sau inacţiunile unui stat membru, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul poate adresa recomandări, pe care poate decide să le facă publice. Preşedintele Consiliului şi Comisia vor raporta Parlamentului European rezultatele supravegherii multilaterale, inclusiv în faţa comisiei competente a Parlamentului European. În fine, Parlamentul European şi Consiliul, prin regulamente, pot hotărî metodele procedurii de supraveghere mutilaterală care se poate institui pentru acel stat membru[54].

  1. atribuţii bugetare. Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială, adoptă bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de către Comisie pe baza situaţiei estimative a cheltuielilor transmisă de fiecare instituţie. Comisia îşi poate modifica propunerea în cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar să aprobe sau să respingă proiectul de buget, sau amendamentele Parlamentului European, fără a putea să propună propriile amendamente.
  2. atribuţia de stabilire a componenţei unor organe comunitare, cum ar fi Comitetul Economic şi Social sau Comitetul Regiunilor, precum şi a normelor referitoare la natura compunerii acestor Comitete. Astfel, printr-o decizie unanimă, la propunerea Comisiei, Consiliul stabileşte componenţa Comitetului Economic şi Social. Tot Consiliul adoptă lista membrilor stabilită potrivit propunerilor statelor membre. O reglementare similară vizează alcătuirea Comitetului Regiunilor, a cărui componenţă este stabilită printr-o decizie unanimă a Consiliului la propunerea Comisiei. Consiliul adoptă lista membrilor şi a supleanţilor stabilită în conformitate cu propunerile fiecărui stat membru.
  3. Parlamentul European
    • Precizări terminologice

Denumirea oficială a acestei instituţii comunitare, prevăzută în tratatele institutive a fost cea de „Adunarea generală”; doar în 1962, instituţia a decis să se numească „Parlament”, cu toată opoziţia Consiliului de miniştri, care îşi vedea ameninţate atribuţiile de legislator european. De atunci, noua denumire a fost folosită şi în actele comunitare, în final fiind legiferată prin Actul Unic European.

Prin adoptarea denumirii de „Parlament European” s-a dorit sporirea importanţei acestei instituţii şi apropierea ei de un parlament naţional, deşi rolul conferit prin tratatele institutive era, iniţial, doar unul consultativ[55].

  • Structura Parlamentului European

Parlamentul European este format din reprezentanţii cetăţenilor Uniunii[56]. Conform Tratatului de la Lisabona, numărul parlamentarilor europeni nu poate depăşi 750 de membri, plus preşedintele. Noua reglementare limitează numărul de parlamentari, indiferent de extinderile ulterioare ale Uniunii. Până la adoptarea acestei reglementări fiecare val de extindere a U.E. a fost urmat de creşterea numărului de membri ai Parlamentului. Orice nouă extindere va trebui să reevalueze numărul de parlamentari pentru fiecare stat membru, ţinând cont de numărul minim de şase parlamentari pentru un stat membru şi numărul maxim de 96. Consiliul European, cu unanimitate, la iniţiativa Parlamentului şi cu aprobarea acestuia adoptă decizia de stabilire a componenţei Parlamentului European[57]. În mandatul 2009-2014 se aplică, însă, vechea reglementare cu privire la numărul de parlamentari şi distribuţia mandatelor între statele membre, întrucât Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, iar mandatul Parlamentului a început în 14 iulie 2009[58].

Parlamentarii europeni sunt grupaţi în grupuri politice, cu caracter mixt, adică multinaţional, nu în delegaţii naţionale. Grupurile parlamentare existente în Parlamentul European, mandatul 2009-2014 sunt: Grupul Partidului Popular European (sau Creştin- Democraţii), Grupul Alianţei Progresiste a Socialiştilor şi Democraţilor din Parlamentul European, Grupul Alianţei Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa, Grupul Verzilor/Alianţa Liberă Europeană, Conservatorii şi Reformiştii Europeni, Grupul Confederal al Stângii Unite Europene/Stânga Verde Nordică, Grupul Europa Libertăţii şi Democraţiei, existând şi parlamentari neînscrişi în nici un grup politic, respectiv deputaţi neafiliaţi.

Numărul minim de parlamentari necesar pentru formarea unui grup politic este de 25 de membri, dacă provin din cel puţin 1/4 din statele membre[59]. Parlamentarii pot face parte dintr-un singur grup politic. Grupurile se organizează numind un preşedinte, vicepreşedinţi, un birou şi un secretariat. Înainte de votul în plen, grupurile analizează rapoartele întocmite de comisiile parlamentare şi propun amendamente. Poziţia grupului este adoptată prin discuţii în cadrul grupului, însă nici un membru nu poate fi obligat să voteze într-un anumit fel, aceştia nefiind ţinuţi de poziţia adoptată de grupul politic.

Fiecare membru al Parlamentului European este membru de drept într-una din cele 20 comisii parlamentare de specialitate şi membru supleant într-o altă comisie[60]. Comisiile parlamentare sunt formaţiuni specializate de lucru ale instituţiei, care pregătesc lucrările în plenul Parlamentului European. Comisiile sunt organizate în aşa fel încât reflectă componenţa politică a plenului. Acestea analizează şi amendează propunerile legislative asupra cărora elaborează rapoarte care sunt prezentate plenului Parlamentului European.

Conducerea instituţiei este asigurată de un preşedinte[61], 14 vicepreşedinţi - care împreună cu cei 5 chestori formează Biroul Parlamentului European^, organ executiv[62] - şi de un secretariat general. Preşedintele şi vicepreşedinţii sunt aleşi de membrii Parlamentului, pe o perioadă de 2 ani şi jumătate[63], iar mandatul lor poate fi reînnoit. Rolul preşedintelui este de a reprezenta Parlamentul în exterioriul Uniunii şi în relaţiile cu alte instituţii comunitare.

  • Statutul şi desemnarea parlamentarilor europeni[64].

Desemnarea membrilor Parlamentului European se face prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 5 ani (nu există clauze de dizolvare înainte de termen).

Alegerile au loc timp de 3-4 zile, şi participă orice persoană peste 18 ani; statele au avut, până la Tratatul de la Maastricht, puterea discreţionară de a limita votul exercitat pe teritoriul lor la proprii cetăţeni, sau, dimpotrivă, de a-l extinde şi la rezidenţi. După 1992 însă, s-a eliminat criteriul naţionalităţii, orice rezident putând vota sau candida în statul în care trăieşte, acesta fiind un drept care derivă din calitatea de cetăţean european[65].

Membrii Parlamentului european pot cumula mandatul de parlamentar european cu cel de parlamentar naţional, însă nu pot fi membri în guvernele naţionale sau în alte instituţii comunitare[66].

Parlamentarii beneficiază de imunitate în ceea ce priveşte exprimarea opiniilor şi voturilor în exerciţiul funcţiei, şi nu pot fi arestaţi sau urmăriţi judiciar pe teritoriul altui stat; pe teritoriul propriului stat se aplică legislaţia naţională, deci ei pot fi arestaţi dacă nu sunt şi parlamentari naţionali. Imunitatea europeană durează pe toată durata mandatului parlamentar, aceasta fiind interpretarea care rezultă din deciziile Curţii de Justiţie.

În ceea ce priveşte salariul unui parlamentar european, începând cu iulie 2009, după intrarea în vigoare a statutului unic, parlamentarii primesc, în general, acelaşi salariu. Suma brută este de 7665,31 EUR la care se aplică un impozit comunitar, o contribuţie pentru asigurare de accident şi se poate aplica ulterior şi un impozit naţional[67]. Sumele necesare pentru salariul parlamentarilor europeni sunt plătite din bugetul Parlamentului European. Însă, pentru parlamentarii care au avut un mandat anterior anului 2009 a existat posibilitatea de a opta pentru menţinerea sistemului naţional anterior pentru salariu, indemnizaţia tranzitorie sau pensie. De aceea există parlamentari din anumite state membre (spre exemplu Germania, Franţa) care primesc un salariu semnificativ mai mare decât suma unică prevăzută de noul statut.

  • Atribuţiile Parlamentului European

„Parlamentul European exercită, împreună cu Consiliul, funcţiile legislativă şi bugetară. Acesta exercită funcţii de control politic şi consultative, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. Parlamentul European alege preşedintele Comisiei[68]. Articolul redat din Tratatul privind Uniunea Europeană reprezintă baza legală a exercitării de către Parlament a atribuţiilor sale.

  1. atribuţia de supraveghere şi control. În conformitate cu dreptul de supraveghere asupra activităţii Uniunii şi a instituţiilor sale, Parlamentul:
  • poate adresa interpelări Comisiei Europene sau Consiliului;
  • dezbate raportul anual general al Comisiei Europene;
  • dezbate orice problemă de politică generală;
  • poate constitui comisii de anchetă pentru investigarea unor cazuri de nerespectare a dreptului comunitar sau de administrare defectuoasă;
  • poate sesiza Curtea de Justiţie şi pentru alte aspecte decât apărarea propriilor prerogative (atribuţie introdusă prin tratatul de la Nisa[69]), cum ar fi ilegalitatea unor acte comunitare sau a unor omisiuni de a acţiona din partea instituţiilor comunitare;
  • poate adopta o moţiune de cenzură care să ducă la demiterea în bloc a Comisiei Europene[70]. Pentru aceasta, este necesară o majoritate de 2/3 din voturile exprimate, voturi care trebuie să reprezinte, în acelaşi timp, majoritatea membrilor Parlamentului, condiţie destul de restrictivă, greu de întrunit, şi care, din acest motiv, rămâne mai mult o ameninţare teoretică la adresa Comisiei. Cu toate acestea, presiunea exercitată cu ajutorul procedurii moţiunii de cenzură a dat roade, în 1999, când Comisia Santer a demisionat pentru a evita supunerea ei la vot a doua oară[71].
  1. atribuţii legislative. Rolul legislativ al Parlamentului European se prezintă sub două aspecte:
  • Procedura legislativă ordinară[72] pune pe acelaşi plan al adoptării legislaţiei Parlamentul European şi Consiliul1. În acest caz, o decizie nu poate fi luată decât prin acordul celor două instituţii comunitare.

Tratatul de la Lisabona extinde cu peste 40 de domenii, incluzând agricultura, imigrarea legală, energia, justiţia şi afacerile interne, sănătatea sau fondurile structurale, procedura legislativă ordinară. Aceste noi prevederi ale tratatului conduc la concluzia că Parlamentul are în prezent competenţe legislative mult sporite faţă de Tratatul de la Nisa.

  • Parlamentul European emite avize care, după caz, pot fi facultative, consultative sau conforme.

Astfel, unele proceduri legislative speciale privind adoptarea unor decizii comunitare presupun „consultarea” sau „acordul” Parlamentului. În aceste cazuri Parlamentul emite avize.

În cazul „procedurii de consultare”, utilizată pentru domenii „sensibile” (cum ar fi politica industrială sau fiscalitate) Parlamentul emite un aviz consultativ - acesta trebuie solicitat de Consiliu, dar se poate trece peste poziţia cuprinsă în el.

În unele cazuri tratatele prevăd obligativitatea consultării Parlamentului European, iar propunerea nu poate dobândi forţă de lege decât dacă Parlamentul şi-a dat avizul. În acest caz Consiliul nu are competenţa de a lua singur o decizie.

Conform noilor reglementari introduse în Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European trebuie să îşi dea avizul conform asupra acordurilor internaţionale negociate de Uniune, în domenii precum comerţul internaţional.

  1. atribuţii bugetare.

Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială, adoptă bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de către Comisie pe baza situaţiei estimative a cheltuielilor transmisă de fiecare instituţie. Comisia îşi poate modifica propunerea în cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar să aprobe sau să respingă proiectul de buget, sau amendamentele P.E., fără a putea să propună propriile amendamente.

În fine, tot Parlamentul European este cel care aprobă descărcarea de gestiune a Comisiei, după încheierea exerciţiului bugetar[73].

În urma adoptării Tratatului de la Lisabona, puterea Parlamentului în cadrul procedurii bugetare creşte datorită eliminării distincţiei între cheltuielile obligatorii (cum ar fi agricultură, acorduri internaţionale) şi cheltuielile neobligatorii (alte cheltuieli). În vechea reglementare, Parlamentul putea interveni doar asupra cheltuielilor neobligatorii.

  1. Consiliul European
    • Constituirea Consiliului European (1974).

Deciziile care se iau la nivelul Uniunii Europene sunt în primul rând decizii politice. Consultările şi negocierile între statele membre, în vederea adoptării strategiilor privind viitorul Uniunii sau pentru surmontarea dificultăţilor inerente procesului de integrare, sunt necesare şi întotdeauna utile.

În acest context, statele membre au instituit conferinţe periodice ale şefilor de state şi guverne (summit-uri), care să constituie cadrul organizatoric propice unor astfel de discuţii.

Întâlnirile la cel mai înalt nivel au început să se desfăşoare din 1961, pentru ca în 1974, la Summit-ul de la Paris, în urma propunerii preşedintelui francez Valery Giscard d’Estaing, să fie instituţionalizate sub forma Consiliului European, organism de cooperare politică la cel mai înalt nivel.

  • Natura juridică a Consiliului European

Tratatul de la Lisabona include Consiliul European între cele şapte instituţii ale Uniunii Europene. Trebuie precizat, însă, că această evoluţie recentă în ceea ce priveşte natura juridică a Consiliului European reprezintă doar o etapă a dezvoltării sale. Deşi Tratatul de la Lisabona „instituţionalizează” summit-urile şefilor de state şi guverne, rolul pe care tratatele îl prevăd pentru Consiliul European în noua sa calitate de instituţie europeană este similar celui îndeplinit anterior. Sunt puţine referiri la atribuţii concrete ale acestei noi instituţii în tratate.

Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul European avea o natură juridică incertă; acest for european de dialog politic nu era nici instituţie comunitară şi nici organ comunitar cu activitate permanentă sau deliberativă.

Influenţa sa se manifesta, în acea perioadă incertă cu privire la natura sa juridică, la nivel informal, deoarece şefii de state şi de guverne au fost dintotdeauna cei care au stabilit direcţiile de urmat în cadrul integrării europene, iar instituţiile comunitare le-au aplicat. Considerat „organ paracomunitar”, „organ interguvernamental de cooperare”, sau o formă instituţională de prezentare a Consiliului U.E., Consiliul European s-a mulţumit multă vreme să îşi exercite „din umbră” puterea şi influenţa în cadrul Uniunii, situat în afara oricăror reguli de procedură, de control sau iniţiative privind transparenţa decizională, care se aplicau doar instituţiilor comunitare.

Includerea sa între instituţiile comunitare este, poate, o măsură menită să scoată din acest con de umbră un forum de decizie politică, care, altfel, era situat dincolo de posibilitatea sau capacitatea de control a oricărei alte autorităţi din Uniune. Rămâne de văzut în ce măsură dezbateri sau modificări legislative viitoare vor aborda problematica responsabilităţii politice a Consiliului European sau cea a „transparentizării” deciziilor prin adoptarea unor proceduri clare privind funcţionarea sa. Un prim pas în acest sens este adoptarea pentru prima dată în existenţa Consiliul European a unor Reguli de procedură, care includ unele prevederi referitoare la proceduri aplicabile în cazul în care se votează, stabilirea agendei sau accesul public la documentele sale.

  • Componenţa Consiliului European

Consiliul European este compus din şefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate participă la lucrările Consiliului European[74]. Atunci când ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide să fie asistat de un ministru, iar preşedintele Comisiei poate fi asistat de un membru al Comisiei.

  • Rolul Consiliului European

Consiliul European a fost considerat, încă de la formalizarea sa sub această denumire, ca fiind catalizatorul integrării europene la nivel de concepţie şi decizie politică.

Conform Tratatului de la Lisabona, Consiliul European oferă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltării sale şi îi defineşte orientările politice generale. Acesta nu exercită funcţii legislative. Noua reglementare menţine formularea vagă asupra rolului Consiliului European. Dacă această prudenţă în a desemna clar atribuţii coerente pentru Consiliul European se justifica în momentul în care acesta nu era instituţie comunitară, considerăm că, odată cu includerea sa între instituţiile Uniunii, se impunea şi o determinare mai clară a rolului său, respectiv a unor atribuţii specifice pe care le poate exercita.

Rolul Consiliului European în viaţa Uniunii trebuie privit din mai multe puncte de vedere pentru a-i surprinde esenţa: astfel, pe de o parte, chiar dacă oficial el nu are dreptul de a adopta acte legislative la nivel comunitar, în mod uzual deciziile luate la nivelul Consiliului European se impun Consiliului, care le transformă în norme juridice obligatorii; pe de altă parte, uneori chiar Consiliul este tentat să lase problemele mai dificile spre rezolvare Summit-urilor Consiliului european[75].

În doctrină se apreciază, de asemenea, că existenţa Consiliului European modifică întregul echilibru instituţional al Uniunii Europene: în faţa structurilor comunitare cu legitimitate nesigură, Consiliul European, în mod special după desemnarea sa ca instituţie a Uniunii, se poate considera şi el ca un „guvern” al Europei unite. În practică, reuniunile sale constituie „momente forte ale unificării europene”[76].

Bibliografie obligatorie:

  1. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, II, Bucureşti: Editura All Beck, 2004.
  2. Apostol Tofan, D., Instituţii administrative europene, Bucureşti: CH Beck, 2006.
  3. Coman Kund, L., Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică, 2005.
  4. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureşti: Editura Wolters Kluver, 2009.
  5. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurisprudenţă şi doctrină, Ediţia a IV-a, Bucureşti: Editura Hamangiu, 2009.
  6. Drăganu, T., Introducere în teoria şi practica statului de drept, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1992.
  7. Petrescu, R.N., Drept administrativ, ediţie actualizată, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004.
  8. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009.
  9. Vataman, D., Drept instituţional al Uniunii Europene, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2010.
  10. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993.