Conditiile actiunii in contencios administrativ

I Condiţiile acţiunii în contencios administrativ

Sintetizând reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem reţine următoarele condiţii pentru acţiunea în contencios administrativ:

1. actul atacat sa fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;
3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură neguvernamentală de utilitate publică);
4. procedura administrativă prealabilă;
5. introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege

1.1. Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ

Legea nr. 554/2004 dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noţiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă (actul administrativ tipic) şi tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).

Actul administrativ tipic este, conform definiţiei de la art. 2 alin. 1 lit. c)  „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”. Actele administrative atipice sunt prevăzute la alineatul 2 din acelaşi articol: „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

Mai mult, legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative şi anumite contracte încheiate de administraţie, expres nominalizate: „sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

   – punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;

   – executarea lucrărilor de interes public;

   – prestarea serviciilor publice;

   – achiziţiile publice;”

În felul acesta în legislaţia românească se impune instituţia contractelor administrative.

Dacă dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privită ca un scop în sine, în cazul dreptului administrativ, obţinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionării unor bunuri aparţinând domeniului public, nu reprezintă scopul în sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare întemeiată opţiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic diferenţiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai având în vedere cauza de fond a contractului, una de esenţa dreptului public, şi nu manifestarea formală a acestuia, care, într-adevăr, ne conduce spre ramura dreptului comercial.

Identificarea concretă a actului administrativ, încadrarea sa într-una din categoriile amintite, este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei „autorităţii administrative” emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ştampile, semnături etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicţional pe calea contenciosului administrativ.

Delimitarea actului administrativ de simplele adrese şi circulare

Practica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis că „simplele ordine de serviciu” nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a IV-a, se reţine că actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti, trebuie să constea „dintr-o declaraţiune de voinţă formal exprimată a autorităţii publice, lucrând în calitate de organ al administraţiei şi care să constituie o deciziune unilaterală de promptă execuţiune din partea administraţiunii; cu alte vorbe, să fie producătoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă„. De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu „aduse pe cale ierarhică ori în formă de simplă corespondenţă între autorităţi„, aducând la cunoştinţă o hotărâre luată de organele abilitate de lege spre a fi executată, care nu contribuie prin ele însele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate şi nici nu-i sporesc forţa executivă, „nu au valoarea nici măcar a unor acte de preparare şi, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac în contencios niciodată cu actul săvârşit şi mai puţin separat„.

De asemenea, Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie a susţinut că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea însăşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale. În consecinţă, controlul legalităţii acestei adrese nu revine instanţei de contencios administrativ.

 

 

Delimitarea actului administrativ de actele pregătitoare

Legislaţia actuală ca de altfel şi cea anterioară, prevede, în mod expres, că: „instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii” (art. 18, alin. 2). Este problema „actelor preparatorii„, care încă din perioada interbelică s-a admis că „puteau fi atacate o dată cu actul sau decizia definitivă dată pe baza lor„.

Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, – dar şi pentru încheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicţionale, – se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare, care, deşi nu produc prin ele însele efecte juridice, fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.

Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vârstă pentru căsătoria femeii minore între 15 şi 16 ani este condiţionată de efectuarea în prealabil a unei anchete sociale precum şi de existenţa avizului medical. Eliberarea autorizaţiei de construire nu se poate face decât după obţinerea avizelor şi acordurilor prevăzute de legi şi regulamente. Adoptarea hotărârilor cu caracter normativ de către consiliile locale este condiţionată de elaborarea în prealabil a unor acte pregătitoare (proiectul de hotărâre cu o expunere de motive a iniţiatorului, rapoarte de specialitate şi rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar şi de efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale (afişare, dezbatere publică, etc.).

Prof. C.G. Rarincescu susţinea că actele pregătitoare „nu sunt manifestări de voinţă săvârşite în vederea producerii unui efect juridic şi nici nu produc, prin ele însele, asemenea efecte, ele sunt  numai elemente de determinare a voinţei autorităţii, căreia îi revine sarcina de a lua măsura sau deciziunea definitivă şi numai aceasta din urmă este act  producător de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instanţelor de contencios”. Deci oricine se consideră vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ori prin refuzul administraţiei de a emite un act administrativ este îndreptăţit să se îndrepte împotriva organului emitent al actului de autoritate şi nu a organului care trebuie să întocmească actul pregătitor ce stă la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune în discuţie şi problema ne-întocmirii actului pregătitor.

Uneori însă este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregătitor, astfel că practica instanţelor nu a fost întotdeauna unitară.

Astfel, într-o speţă, instanţa a admis acţiunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerându-se deci că acest certificat reprezintă un act administrativ în accepţiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotrivă, Procurorul general al României a declarat recurs în anulare împotriva hotărârii judecătoreşti, susţinând, în esenţă, că instanţa de contencios administrativ „a dispus în mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicând în mod greşit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ„. A argumentat că „certificatul de urbanism este un act pregătitor, necesar eliberării autorizaţiei de construire, care este actul administrativ, împreună cu care poate fi atacat şi certificatul de urbanism, iar nu separat, ca în cauza de faţă„. Ulterior, procurorul general şi-a retras recursul în anulare, motivând că, „în realitate, certificatul de urbanism dă naştere unui raport juridic de drept administrativ, între autoritatea administrativă emitentă şi cel căruia îi este adresat, putând fi, deci, atacat în mod separat în condiţiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ„.

Într-o altă speţă, reclamanta, persoană fizică, ceruse consiliului local înaintarea unei propuneri către prefectură cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un răspuns. Adresându-se instanţei de contencios administrativ, în cauză s-a pus în discuţie problema dacă poate constitui obiectul unei acţiuni în contencios administrativ obligarea organului administraţiei publice să înainteze o propunere către un alt organ, acesta din urmă fiind şi cel competent potrivit legii să emită o decizie finală. Soluţionând acest capăt de cerere, instanţa de fond a reţinut că acea propunere pe care consiliului local o înaintează prefecturii are caracterul unui act pregătitor, care precede decizia finală emisă de prefect în baza art. 15 din Legea  fondului funciar nr. 18/1991. Având acest caracter, propunerea nu poate fi atacată în justiţie decât odată cu actul administrativ final ce concretizează manifestarea de voinţă a prefectului.

În soluţionarea recursului ce a fost declarat, instanţa superioară a reţinut, din contră, că propunerea se emite la cererea persoanei interesate în vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilaterală de voinţă „producătoare prin ea însăşi de efecte juridice„, statuând în continuare că „deşi precede decizia prefecturii, propunerea de restituire întruneşte toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care condiţionează însăşi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; în lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului rămâne fără finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput.”

În îndrumarea dată instanţei de fond, care va rejudeca litigiul, instanţa supremă dispune: „în cazul în care instanţa va ajunge la concluzia că refuzul pârâtului de a da curs cererii reclamantei nu se justifică, ea nu se va limita doar la această constatare, ci va trebui să facă aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, în sensul ca va obliga autoritatea administrativă sa emită actul solicitat„.

Deşi la momentul respectiv o asemenea soluţie a fost criticată de unii autori (de ex. prof. V.I. Prisăcaru), considerăm că în prezent ea se justifică în totalitate în lumina noilor reglementări conţinute în Legea nr. 554/2004. De asemenea considerăm că teza potrivit căreia actele pregătitoare nu pot fi atacate decât odată cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea judecătorului de a stabili în ce măsură un astfel de act premergător vatămă un drept sau interes legitim al reclamantului şi astfel să asigure protecţie drepturilor acestuia încă din primele momente în care se face simţit un abuz şi nu abia după ce, printr-o procedură administrativă care de obicei este de durată, se ajunge la emiterea actului administrativ final.

1. 2 Condiţia ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea acţiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat. Această prescripţie legală este una ce ţine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului „unde nu există interes nu există acţiune”.

Condiţia ca actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea acţiunii (judecata în fond urmează a stabili existenţa sau inexistenţa vătămării); trebuie doar ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o acţiune ce ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la acţiune şi sancţionată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.

Ca atare, condiţia dreptului vătămat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanşarea contenciosului administrativ ca instituţie de garantare a drepturilor cetăţeanului, ci pentru tragerea la răspundere a autorităţii administrative pârâte. În ipoteza că, în urma judecării fondului, instanţa ajunge la concluzia că nu s-a vătămat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, acţiunea va fi respinsă ca nefondată.

O discuţie aparte se impune cu privire la noţiunea de „interes legitim”. Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin acţiunea de contencios administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar şi interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea adusă art. 52 (fost art. 48) din Constituţia României.

Dacă în ce priveşte noţiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de bogată, în ce priveşte noţiunea de interes legitim, ea este încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, cu toate că, încă din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituţie (preluat fără modificări în actuala formă) interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acţiuni în justiţie de sine stătătoare şi nu ca temei al acţiunii care are ca obiect dreptul subiectiv însuşi: „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”. Conform definiţiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaţie juridică anterioară naşterii dreptului subiectiv, cea care „pregăteşte terenul” dreptului subiectiv – care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la materializarea sa efectivă (de exemplu: până se va emite o autorizaţie, se va încheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului român.

Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaşte un important pas înainte, lărgind posibilităţile persoanelor de a pretinde administraţiei recunoaşterea şi protecţia nu numai a drepturilor subiective dar şi ale intereselor legitime ale acestora.

1.3 Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică

Întrucât este de esenţa actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate publică, este de la sine înţeles că nu pot forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau încheiate de alte entităţi juridice decât autorităţile publice. Altfel spus, o condiţie necesară pentru ca un act să poată fi atacat la instanţa de contencios administrativ este ca acel act să provină de la o autoritate publică. Condiţia nu este însă şi suficientă: după cum am arătat mai devreme, nu orice act al unei autorităţi publice este act administrativ – în înţelesul legii.

Pentru a putea identifica entităţile ce pot fi încadrate în categoria autorităţilor publice, vom porni de la definiţiei dată acestei noţiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.

Această formulare îngăduie să fie cenzurate de către instanţele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităţilor, organelor, instituţiilor, societăţilor, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:

1. organe ale administraţiei de stat (Parlament, Preşedintele României, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenţii, prefecturi, etc.) şi structuri subordonate acestora;
2. organe ale administraţiei publice locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, Primar) şi structuri subordonate acestora;
3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii, universităţi, fundaţii, etc.), care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică).

Chiar dacă varietatea autorităţilor ale căror acte pot face obiectul acţiunilor de contencios administrativ este extrem de largă, trebuie sa facem o distincţie categorică între actele de autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (de exemplu legi, hotărâri, mesaje, în cazul Parlamentului; sentinţe, decizii, în cazul instanţelor judecătoreşti; decizii şi hotărâri, în cazul Curţii Constituţionale; rapoarte, în cazul Avocatului Poporului etc.) şi actele de autoritate prin care se realizează o activitate de natură administrativă. Prin urmare, una este hotărârea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituţional, şi altceva înseamnă o decizie administrativă a Biroului Permanent, a Preşedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcţionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urmă pot face obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ.

1.4 Procedura administrativă prealabilă

Procedura prealabilă introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ este reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Din analiza textului de lege tragem următoarele concluzii:

1. a) Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, după caz, este îndreptăţită să o adreseze autorităţii emitente; cerere prin care să solicite revocarea, în tot sau în parte, a actului respectiv.
2. b) Cererea poate fi adresată autorităţii emitente (recurs administrativ graţios) şi/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dacă acesta există (recursul administrativ ierarhic).
3. c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat având posibilitatea să o depună şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiţia existenţei unor motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul prescris.

În cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din momentul când partea ce se consideră vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, în mod expres, că este un termen de prescripţie.

1. d) Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabilă nu este obligatorie în celelalte situaţii, unele prevăzute în mod expres de lege, altele rezultând din coroborarea şi interpretarea unitară a prevederilor legale:

– în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;

– în cazul acţiunilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe;

– în cazul soluţionării excepţiilor de nelegalitate;

– în cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7 alin. (3) foloseşte formularea „este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă” deci o dispoziţie permisivă nu una imperativă);

– în cazul nesoluţionării în termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia – art. 8 alin. (1), teza a doua.

1. e) În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.

         Originea instituţiei plângerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numită, se regăseşte în sistemul francez de contencios administrativ şi îşi are justificarea în concepţia potrivit căreia cetăţeanului trebuie să i se ofere mijloace legale mai variate şi mai rapide pentru apărarea drepturilor şi intereselor sale legitime şi deci nu trebuie percepută ca o limitare a accesului la justiţie. Totodată, prin aceeaşi instituţie se oferă şi administraţiei răgazul de a proceda la o nouă examinare a actului considerat vătămător şi de a-l revoca, înainte de a atrage eventuale sancţiuni: plata de despăgubiri materiale şi/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanţa de contencios administrativ sau, în alte cazuri, sancţiuni prevăzute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale sancţionează adoptarea, în mod repetat, de hotărâri ale consiliului local sau dispoziţii ale primarului, constatate ilegale de către instanţele de contencios administrativ, cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului).

Este de remarcat că prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru această acţiune administrativă.

În ce priveşte termenul prevăzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridică, unii autori considerându-l termen de prescripţie, alţii termen de decădere (procesual sau substanţial), iar alţii un termen de recomandare. Această din urmă interpretare ni se pare şi cea mai potrivită, cu atât mai mult cu cât, faţă de reglementările din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat în mod expres ca fiind un termen de prescripţie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum să fie tot un termen de prescripţie, cu atât mai puţin unul de decădere din drept.

Dacă în privinţa termenului de depunere a plângerii prealabile sunt mai multe păreri, în ce priveşte caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în mod consecvent instanţele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile acţiunile promovate fără a se face dovada că reclamantul s-a adresat mai întâi organului emitent, pentru apărarea dreptului său. În jurisprudenţă s-a mai conturat un aspect, şi anume că acţiunea prealabilă nu este necesară a fi făcută în formă scrisă, fiind considerate ca atare şi susţinerile făcute în mod verbal, cu prilejul audienţelor acordate de conducătorul organului pârât.

1.5 Introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea acţiunii de contencios administrativ este determinată de necesitatea de a nu lăsa actele şi operaţiunile administrative într-o stare nedefinită de nesiguranţă şi la discreţia particularilor, fapt ce ar avea consecinţe vătămătoare pentru ordinea socială şi publică. În jurul unui act administrativ se pot închega diverse raporturi juridice, interese şi forţe economice şi sociale însemnate, care nu pot fi răsturnate oricând cu uşurinţă şi fără pericolul unor perturbări sociale. Pe de altă parte, însuşi interesul legalităţii cere ca un act administrativ ilegal să fie anulat cât mai de timpuriu, înainte de a-şi fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenţa cetăţenilor şi a-i face să intenteze acţiunea cu un moment mai devreme.

Ca şi în alte reglementări ale sale şi în privinţa termenelor de sesizare a instanţei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ îşi manifestă tendinţa de a relaxa constrângerile procedurale asupra persoanelor vătămate prin acte administrative, în ideea unui acces la justiţie mai facil pentru cetăţean. Astfel termenul de introducere a acţiunii este mărit considerabil, de la 30 de zile – conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 – la 6 luni – conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu această extindere a termenului mai mic, de prescripţie, celălalt termen, mai mare, de 1 an, – termen de decădere – numai aparent este păstrat şi în noua reglementare, în realitate acesta cunoaşte o restrângere prin faptul că începe să curgă de la data emiterii actului administrativ şi nu de la data comunicării sale – conform vechii reglementări. Astfel, faţă de reglementarea anterioară, termenul de decădere se va micşora cu timpul scurs între emiterea actului şi comunicarea sa efectivă către persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezintă o problemă majoră, pentru cel căruia i se comunică actul, dar poate afecta în mod substanţial dreptul la acţiune al celui care este vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Până acum, în jurisprudenţă s-a conturat regula potrivit căreia o acţiune în contencios administrativ este admisibilă în contra unor acte administrative de la a căror emitere sau aducere la cunoştinţă publică – prin afişare sau publicare – a trecut mai mult de un an, datorită faptului că termenul de decădere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie înţeleasă ca momentul în care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existenţa şi conţinutul acestui act, şi nu momentul în care ar fi putut afla, întrucât actul devenise cunoscut publicului.

         În ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricând, la fel şi ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe considerate neconstituţionale. În acest din urmă caz, dacă Curtea Constituţională s-a pronunţat deja asupra neconstituţionalităţii ca urmare a unei excepţii invocate într-o altă cauză, operează termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial.

Pentru a înţelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenţie asupra termenilor, urmând ca prin petiţie să înţelegem cererea iniţială, prin care o persoană fizică sau juridică solicită administraţiei publice ceva, prin recurs administrativ vom înţelege plângerea prealabilă reglementată de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom înţelege atât refuzul explicit, cât şi cel implicit de soluţionare, fie a petiţiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ţine seama de faptul că există acte administrative ilegale emise în urma unei petiţii (de exemplu, o autorizaţie de construcţie) sau din oficiu (un proces verbal de sancţionare contravenţională). În fine, trebuie să mai ţinem seama de faptul că Legea nr.554/2004 se completează, în privinţa termenelor, cu Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind petiţiile, care permite prelungirea termenului de răspuns la o petiţie cu 15 zile în cazuri justificate.

Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de 6 luni şi altul de 1 an, aplicabile după cum urmează:

1. a) actul administrativ „tipic”: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (în urma unei petiţii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publică refuză nejustificat soluţionarea lui, prin răspuns nesatisfăcător (1), refuz propriu-zis de soluţionare (2), respectiv tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).

Termenul de 6 luni de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii răspunsului nesatisfăcător (1), a refuzului (2), respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile (plus 15, dacă s-a decis) pentru răspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vătămător.

• actul administrativ asimilat sau „atipic”: în cazul în care petiţia primeşte un răspuns nemulţumitor pentru petiţionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluţionare (2) sau nu primeşte nici un răspuns în termenul legal (3), termenul de 6 luni şi cel de 1 an vor curge din aceste momente — ale răspunsului, refuzului, respectiv expirării termenului.
• contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicării către părţi a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.
• acţiunile autorităţilor publice cu legitimare specială. Legea precizează că termenul de 6 luni şi cel de 1 an se aplică şi acţiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunoştinţă a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Deşi legea nu precizează în mod expres, în cazul refuzului nejustificat de soluţionare a cererii sau în cazul tăcerii administrative, termenele de 6 luni şi 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de răspuns. În cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizării recursului administrativ propriu, exercitat în temeiul legii speciale, fără răspuns favorabil din partea autorităţii publice. În cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de către secretarul unităţii administrativ teritoriale.
• actul administrativ normativ şi ordonanţele guvernamentale: acţiunile vizând aceste acte sunt
• Cât despre calificarea expresă dată de lege termenelor, cel de 6 luni – prescripţie, respectiv cel de 1 an – decădere, considerăm inoportună diferenţierea lor în acest fel, ele având acelaşi efect juridic, distingându-se doar prin ordinea de aplicare şi condiţiile în care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem că se impunea definirea lor, împreună, fie ca termene de prescripţie, fie ca termene de decădere. Practica judiciară anterioară anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripţie, însă nu unitar, unele instanţe calificându-l ca termen de decădere². Importanţa practică a calificării corecte decurge din două aspecte: în primul rând, numai termenele de prescripţie pot fi suspendate, întrerupte ori repuse în termen în condiţiile Decretului nr.167/1958; în timp ce termenul de decădere se întrerupe în caz de forţă majoră, urmând să înceapă derularea unui nou termen la încetarea cauzei de întrerupere, termenul de prescripţie se suspendă în aceeaşi situaţie.

Motivele pentru care instanţa poate accepta depăşirea termenului de 6 luni credem că sunt cele prevăzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea în termen: împrejurări mai presus de voinţa părţii – forţa majoră şi cazul fortuit.

1. g) Sesizarea instanţei înainte ca termenul să-şi înceapă cursul determină respingerea acţiunii ca prematură, pe când introducerea cererii cu depăşirea termenului atrage respingerea acţiunii ca prescrisă. Această soluţie se impune indiferent dacă termenul de 1 an s-a împlinit sau nu.

Fiind termen de prescripţie, în lipsa unei reglementări speciale, termenului de 6 luni îi sunt aplicabile dispoziţiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun în materia prescripţiei extinctive, şi, în consecinţă, termenul este supus întreruperii, suspedării şi repunerii în termen.

1. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raportează la sesizarea instanţei, la exercitarea dreptului la acţiune. Importanţa practică a includerii termenului în categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, constă în metoda diferită de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfârşesc în ziua lunii corespunzătoare zilei de plecare, iar dacă termenul a început la 29, 30 sau 31 ale lunii, şi se sfârşeşte într-o lună care nu are o asemenea zi, el se va socoti împlinit în ziua cea din urmă a lunii¹, pe când termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 şi 1889 C. civ., adică folosind sistemul intermediar, în care nu se socoteşte ziua de început a cursului prescripţiei, dar intră în calcul ultima zi a acestuia.
2. i) Termene prevăzute în legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt în vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizată decât expres, prin identificarea lor completă (aşa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplică atunci când nu este prevăzut un alt termen prin reglementări speciale². Acest lucru rezultă din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, însă, este aplicabil şi în cazurile prevăzute prin legi speciale, dacă există motive temeinice de depăşire a termenului special.

Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite – 15 zile (Ordonanţa Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecţia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale stabileşte termene speciale pentru contestarea în contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvării de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunoştinţă de către consilierii interesaţi – art.58 alin.4), sau de constatare a încetării de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare – art.72 alin.5), a hotărârii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare – art.33 alin.2), a hotărârii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea în „Monitorul oficial” – art.57 alin.3), etc.

În aceste cazuri, o consecinţă a instituirii unor termene foarte scurte este aceea că se exclude în mod implicit procedura prealabilă – legea specială prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clară dorinţa legiuitorului de a duce actul administrativ direct în faţa instanţei de contencios administrativ cât mai rapid.

Dacă interpretăm textul art.31 din lege în sensul că toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (aşa cum susţine iniţiatorul legii, prof. Iorgovan³), ar însemna ca întrega argumentaţie a legiuitorului special, avută în vedere pentru adoptarea acestor texte, să fie infirmată printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedură ce trebuie realizată cu rapiditate, în aşa fel ca autoritatea deliberativă să funcţioneze cu întreruperi cât mai mici, nu este compatibilă cu termenele de contestare prevăzute de legea generală.