Introducere

În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din aceste principii de control.

Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.

Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.

Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice sunt multiple:

• Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor administraţiei publice;
• Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
• Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul de utilizare a lor;
• Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
• Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.

Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea organelor administrative.

Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.

Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice aleasă de ţara dată. În modelul „satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar unor reguli „interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.

În modelul „statului de drept” administraţia este supusă nu numai regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină a administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică se alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.

În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

Conceptul de control de oportunitate

Controlul administrativ exercitat asupra autorităţilor administraţiei publice locale (actele administrative emise/ adoptate de către acestea) implică particularităţi deosebite, mai ales de competenţă, întindere, termene, forme etc.

Doctrina contemporană destul de sumar abordează problema în cauză, contrar semnificaţiei sale de-osebite teoretice şi practice. Şi mai lacunară la acest capitol este cerce-tarea unei forme distincte de control administrativ cum este controlul de oportunitate, mai ales că dispune de particularităţi distincte faţă de con-trolul de legalitate. În opinia noas-tră, este absolut nejustificată lipsa de interes faţă de acest subiect, fapt ce ne motivează să trecem în revistă unele aspecte importante ale acestei forme de control.

Scopul studiului astfel rezidă în abordarea controlului de oportuni-tate exercitat asupra administraţiei publice locale pornind de la regle-mentările în vigoare şi interpretările date în doctrină în vederea preciză-rii particularităţilor acestei forme de control şi a evaluării eficacităţii sale.

Rezultate obţinute şi discuţii. Iniţial, ţinem să precizăm unele aspecte referitoare la oportunitatea actelor administrative, moment im-portant pentru înţelegerea esenţei controlului de oportunitate. Astfel, una dintre cele două condiţii de valabilitate a unui act administra-tiv este oportunitatea acestuia (sau potrivit unor cercetători – conformi-tatea actului administrativ cu scopul legii sau cu interesul public urmărit de lege).

În ansamblu, problema oportu-nităţii se pune cu privire la actele administrative nejurisdicţionale, ca de altfel în cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepţia le-gii, despre care se consideră că este întotdeauna oportună atâta timp cât se află în vigoare.

În doctrina dreptului administra-tiv rus, oportunitatea actelor admi-nistrative este înţeleasă ca fiind ca-racterul util al acestora din punctul de vedere al intereselor statului. În acest scop, actele administrative ne-cesită a fi ştiinţific fundamentate şi formulate corect. Ele trebuie să re-flecte destul de exact şi clar scopul adoptării/emiterii lor, să conţină in-formaţii exacte şi verificate. Extrem de important este ca ele să prevadă şi mecanismul de transpunere în practică.

O percepere total diferită însă, reliefează doctrina românească şi autohtonă. În cadrul acestora, opor-tunitatea este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia, numită şi actualitate. Actualitatea unui act juridic ex-primă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sar-cinile care revin organelor adminis­trative, exprimă concor-danţa dintre drept cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii. În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul prevederilor sale – contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se aplică. Un asemenea act este întot-deauna inactual, deşi este legal.

O distincţie clară între legalita-tea şi oportunitatea actelor adminis-trative poate fi atestată la cercetăto-rul D. Brezoianu. Potrivit acestuia, în afară de a fi legale, actele admi-nistrative trebuie să fie şi oportune, adică să fie emise în cel mai adecvat moment, din punctul de vedere al eficacităţii, executarea lor făcân-du-se cu cele mai potrivite mijloa-ce şi cu cele mai reduse cheltuieli, dar obţinându-se rezultate maxim.

Oportunitatea actelor administrative se apreciază, deci, în funcţie de con-diţiile concrete de timp şi de loc.

Prin urmare, actele administra-tive sunt verificate atât din punctul de vedere al legalităţii lor, cât şi al oportunităţii, încălcarea acestora ducând la nulitatea actului adminis-trativ în cauză.

Acest fapt ne determină să con-chidem că legalitatea şi oportunita-tea sunt situaţii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative, care nu trebuie confundate. Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar să nu fie oportun. De exemplu, prin schimbarea împrejurărilor se poate ca un act administrativ legal să înceteze a mai fi oportun, deci să apară necesitatea retragerii acestuia. Vom preciza, în acest sens, că dacă, în ceea ce priveşte legalitatea acte-lor administrative, aprecierea aces-tei calităţi se face prin raportarea ac-tului în cauză la actul juridic având o forţă superioară, inclusiv legea, în ceea ce priveşte aprecierea caracte-rului oportun, un asemenea criteriu precis de referinţă lipseşte. În acest sens, un act juridic superior poate fi legal şi oportun, iar un act inferior, deşi emis în baza şi cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau neactual.

Referindu-ne în continuare ne-mijlocit la problema controlului de oportunitate exercitat asupra activităţii administraţiei publice, considerăm necesar a preciza iniţial că acesta este o formă a controlului administrativ, care se deosebeşte radical de controlul de legalitate, inclusiv şi prin aceea că se exercită asupra atribuţiilor delegate de stat în competenţa acestuia.

Subiecţi ai controlului de opor-tunitate sunt Guvernul, autorităţile de specialitate ale administraţiei pu-blice centrale, alte autorităţi admi-nistrative, care acţionează în unităţi-le administrativ-teritoriale, inclusiv prin intermediul serviciilor lor des-concentrate, potrivit competenţelor ce le revin în condiţiile legii. Exer-citarea controlului administrativ de oportunitate de către aceste autori-tăţi se admite doar în cazul realizării competenţelor delegate de către stat autorităţilor administraţiei publice locale (art. 62 alin. (3) din Legea privind administraţia publică locală. De aici derivă necesitatea stringentă de a concretiza la nivel de lege competenţele delegate ale autorităţilor administraţiei publice locale (prin elaborarea unui nomen-clator al acestora), pentru ca astfel să se asigure legalitatea în desfăşu-rarea controlului de oportunitate şi să se evite eventualele abuzuri din partea subiectului controlului.

Împuternicirile subiecţilor con-trolului de oportunitate sunt regle-mentate în art. 70 din Legea privind administraţia publică locală, potri-vit căruia:

„(1) Pentru ca autorităţile admi-nistraţiei publice locale să-şi exerci-te atribuţiile delegate de stat, subiec-ţii controlului de oportunitate sunt în drept să modifice ori să abroge actul, în termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunita-te. În caz de inacţiune a autorităţii administraţiei publice locale chiar şi după avertismentul subiectului controlului de oportunitate, aces-ta poate să emită actul respectiv în locul autorităţii incapabile de a lua decizia.

(2) În toate cazurile prevăzute la alin.(1), subiectul controlului de oportunitate notifică decizia sa au-torităţii administraţiei publice locale în termen de 5 zile de la data adop-tării.”

În viziunea noastră, prevederile în cauză sunt confuze, nefiind clară procedura realizării controlului de oportunitate. Începutul unui aseme-nea control îl regăsim reglementat în art. 64 din Legea enunţată, potri-vit căruia actele emise în exercitarea unei atribuţii delegate de stat autori­tăţilor administraţiei publice locale sunt supuse controlului de legalitate obligatoriu. În acest scop, o copie de pe orice astfel de act se expedi-ază obligatoriu oficiului teritorial al Cancelariei de Stat în termen de 5 zile de la semnarea actului. Re-spectiv, nu este clar când intervin subiecţii controlului de oportunita-te ca, mai întâi să modifice sa „abroge” actul, pe motiv de „opor-tunitate” (corect ar fi „inoportunita-te”), după care „în caz de inacţiune a autorităţii administraţiei publice locale, chiar şi după avertisment (al subiectului controlului de oportu-nitate), să emită actul respectiv în locul autorităţii incapabile de a lua decizia”.

Totodată, este dificilă înţele-gerea categoriilor: „avertismentul subiectului controlului de oportu-nitate” şi „autoritate incapabilă de a lua decizia”. Suntem de părerea că dispoziţiile în cauză sunt nu numai confuze, dar, totodată, admit şi po-sibilitatea producerii unor abuzuri din partea subiectului controlului. De aceea, considerăm că legiuito-rul trebuie să revină destul de serios asupra acestor prevederi şi să le dez-volte în măsură suficientă pentru a fi şi aplicabile.

În acelaşi timp, o atenţie deo-sebită credem că necesită criteriile aprecierii oportunităţii actelor admi-nistrative, deoarece de facto apreci-erea oportunităţii emiterii actului sau a modului în care se are în vede-re soluţionarea problemei este lăsată la discreţia autorităţii centrale care intervine cu controlul administrativ asupra activităţii organelor adminis-traţiei publice locale. Cercetătorii susţin, în acest sens, că criteriile de oportunitate ce pot determina auto-ritatea centrală să modifice sau să revoce actul emis de autoritatea lo-cală ar consta în: – alegerea căii celei mai eficien-te de realizare a scopului urmărit,

– alegerea timpului sau momen-tului emiterii actului,

-atragerea resurselor materiale, financiare, umane şi alte resurse, în termenele de executare etc.

În pofida acestui fapt, potrivit cercetătorilor români, controlul de oportunitate este cel mai dificil de pus în aplicare, deoarece în cadrul exercitării sale treptele de referinţă sunt imprecise, iar elementele de comparaţie sunt, în general, suscep-tibile de analize diferite, ceea ce de-termină mari oscilaţii în aprecierea posibilă.

În lipsa reglementării unor ase-menea criterii, legiuitorul prevede totuşi (în art. 70 alin. (3), (4) şi (5)) posibilitatea (dreptul) autorităţii administraţiei publice locale, în ca-zul în care consideră că decizia su-biectului controlului de oportunita-te este ilegală, să o atace în instanţa de contencios administrativ în ter-men de 30 de zile de la data notifi-cării, încunoştiinţând de îndată su-biectul controlului de oportunitate care a emis decizia. Autoritatea administraţiei publice locale poate cere instanţei de contencios admi-nistrativ suspendarea de urgenţă a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte măsuri provizorii, dacă există pericolul unor pagube iminente. Despre măsurile solicitate instanţei de contencios administrativ, auto-ritatea administraţiei publice loca-le comunică de îndată subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia.

Pe de altă parte, potrivit speci-aliştilor, competenţele subiectului controlului de autoritate denotă un evident risc la adresa autonomiei locale, fapt ce implică necesitatea existenţei unei protecţii reale a aces-teia. În concret, colecti-vităţile locale trebuie să dispună de acces la justiţie (dreptul la recurs jurisdicţional) pentru a asigura libe-rul exerciţiu al competenţelor lor şi respectul principiilor de autonomie locală care sunt consfinţite în Con-stituţie şi legislaţia în vigoare. Mai mult, pe lângă posibilitatea adresării în instanţele de contenci-os administrativ, cercetătorii sus-ţin necesitatea acordării dreptului autorităţilor administraţiei publice locale de a sesiza Curtea Constitu­ţională, deoarece numai în asemenea condiţii poate fi pe deplin asigurat liberul exerciţiu al competenţelor autorităţilor locale şi respectarea principiilor autonomiei locale consfinţite în Legea Supremă.

În general, se consideră că pro-blema cu care se confruntă autorită-ţile publice la realizarea controlului de oportunitate este lipsa unei pro-ceduri legale detaliate de exercitare a unui astfel de control, prin urmare, acesta nu este popularizat, devenind astfel un control declarativ formal. Sub acest aspect, în stu-diile de specialitate poate fi atestată ideea potrivit căreia orice control administrativ asupra activităţii au-torităţilor administraţiei publice lo-cale nu trebuie să privească, în mod normal, decât asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţi-onale.

Revenind la opinia cercetători-lor, care atestă caracterul declarativ şi formal al controlului de oportuni-tate, considerăm că această situaţie se datorează şi faptului că, până la moment, doctrina juridică autohto-nă nu a fundamentat suficient teoria controlului de oportunitate (opinie susţinută şi de S. Tatarov [13, p. 80]), de natură, prin esenţă, să asi-gure eficienţa normelor juridice în materie. Sub acest aspect, este des-tul de dificil de a determina în prac-tică criteriile aprecierii oportunităţii unor acte administrative şi corapor-tul dintre legalitate şi oportunitate, aceste momente fiind deosebit de importante în cazul în care se dis-pune modificarea sau revocarea actelor inoportune, care deja au pro-dus efecte juridice. Considerăm că legiuitorul, inclusiv executivul, ar trebui să revină asupra acestei pro-bleme (chiar dacă în Strategia na-ţională de descentralizare aceasta a fost omisă) şi să dea soluţiile juridi-ce de rigoare.

În ipoteza în care am recunoaşte această formă de control (de opor-tunitate) a fi prematură pentru siste-mul administraţiei publice din Re-publica Moldova, considerăm că o atenţie deosebită ar trebui acordată dezvoltării şi optimizării procesului decizional pentru exercitarea com-petenţelor delegate ale administra-ţiei publice locale. Altfel spus, ar fi cazul instituirii unui control a priori, prin asistenţa acordată de Guvern şi structurile sale la luarea deciziilor ce ţin de executarea competenţelor desconcentrate şi delegate.

Generalizând subiectul, subli-niem că formele de control exer-citate asupra acestor autorităţi sunt determinate de tipurile de competenţe cu care sunt învestite şi, respectiv, cu actele admi­nistrative pe care le emit/adoptă: competenţe proprii şi competenţe desconcentrate şi delegate. În mod corespunzător, activitatea admi-nistraţiei publice locale este supu-să controlului de legalitate şi celui de oportunitate.

În cadrul controlului de lega-litate, subiectul controlului, fiind obligat să respecte anumite principii (în special, al proporţionalităţii, ne-admiterea limitării dreptului autori-tăţilor administraţiei publice locale de a se administra autonom etc.), nu este în drept să modifice sau să re­voce actul considerat ilegal, ci doar să ceară realizarea acestor operaţi-uni organului emitent, iar în cazul în care acesta nu ia măsurile cores-punzătoare, subiectul controlului este în drept să sesizeze instanţa judecătorească. Mai mult, subiectul controlului nu este în drept nici să suspende actele suspectate de ile-galitate, având posibilitatea doar să solicite dispunerea suspendării de către instanţă.

La rândul său, controlul de opor-tunitate implică competenţe depline pentru controlului, aceştia fiind în drept să modifice sau să revoce actul administrativ pe motiv de inoportu-nitate, şi chiar să emită un altul. Din studiul realizat asupra acestei forme de control, pot fi deduse unele defi­cienţe, dintre care:

• lipsa unui nomenclator clar al atribuţiilor delegate autorităţilor ad-ministraţiei publice locale, care sunt supuse controlului de oportunitate;
• lipsa unei proceduri legale de-taliate de exercitare a unui astfel de control;
• caracterul declarativ şi formal al acestuia dată fiind lipsa practică­rii;
• reglementarea deficitară a competenţelor autorităţilor speciali-zate în cadrul exercitării controlului de oportunitate în activitatea admi-nistraţiei publice locale.

Prin urmare, afirmarea contro-lului de oportunitate, ca o institu-ţie eficientă şi necesară sistemului administraţiei publice, necesită în mod obligatoriu soluţionarea acestor probleme.

Concluzii

În opinia mea, formele de control în administraţia publică pot fi: prealabil, concomitent sau pos-terior activităţilor supuse controlului. În funcţie de metodele utilizate, controlul se poate exercita prevăzut sau inopinat, pe eşantion sau exhaustiv, la faţa locului sau pe acte (dosare). Activitatea de con-trol se poate desfăşura în mod unilateral sau în contradictoriu, în mod liber sau diri-jat după normele procedurale, de către o singură persoană sau de către o echipă. Un control se inalizează prin întocmirea unor rapoarte sau note de control, în cadrul cărora sunt inserate constatările or-ganului de control, stabilindu-se conformi-tatea obiectului controlului administrativ cu baza de referinţă, concluzionându-se, totodată, asupra justeţei sau incorectitudi-nii organizării şi funcţionării administraţiei respective. Rapoartele vor conţine în mod obligatoriu măsurile administrative ce se impun a i luate în vederea remedierii deicienţelor semnalate.

Metodele şi procedurile administra-tive utilizate trebuie adaptate în mod corespunzător formei controlului adminis-trativ exercitat (intern/extern), dar şi natu-rii juridice a controlului.

Activitatea de control cuprinde toate aspectele acţiunii administrative, în ori-care din formele sale de manifestare. Astfel, controlul poate viza modul de uti-lizare a mijloacelor materiale şi umane, a resurselor inanciare sau felul în care or-ganul controlat şi-a exercitat competenţa legală. Deoarece organele administraţiei publice formează un sistem ierarhic, poate apărea o gamă amplă şi variată de forme de control.

Analizând sursele bibliograice ale problemei, am constatat că toate tipurile şi formele de control pot i exercitate asupra administraţiei publice şi acestea nu tre-buie să ie confundate, deoarece legislaţia prevede concret forma şi tipul de control, iar instituţia ce exercită controlul, face corecţiile necesare.

Bibliografie

1. Bantuş L. Mecanisme şi instituţii în organizarea şi funcţionarea sistemului de administraţie publică locală de sorginte europeană. Autoreferat al tezei de doctor în drept. Chişinău, 2003.
2. Brezoianu D. Drept administrativ (p.g.). Bucureşti: Editura Universităţii „Titu Maiorescu”, 2003.
3. Costachi Gh., Hlipcă P. Organizarea şi funcţionarea puterii în statul de drept. Chişinău: Institutul de Istorie, Stat şi Drept, 2010 (Tipografia Universităţii Transilvania din Braşov).
4. http://www.usem.md/uploads//files/Note_de_curs_drept_ciclul_1/012_-_Drept_administrativ.pdf