- O scurtă incursiune istorică
Constituie un adevăr faptul că dreptul administrativ a apărut şi a însoţit statul pe întreaga evoluţie istorică a acestuia. Astfel, trebuie să acceptăm concluzia că, şi în istoria mai veche şi mai nouă a societăţii pe meleagurile actuale ale României, începând cu epoca geto-dacică, statului i s-au aplicat anumite reguli de drept, născute din cristalizarea regulilor cutumiare care vizau raporturile juridice interne şi externe.
Puternica dezvoltare şi extensie teritorială, precum şi amploarea relaţiilor externe întreţinute, de pildă, de statul dac pe timpul lui Burebista şi a urmaşilor săi, au vizat, fără îndoială, sancţionarea normelor de conduită şi a raporturilor publice şi private interne, inclusiv pe cele opozabile puternicului aparat administrativ, fie că erau cutumiare sau scrise. Să ne amintim doar faptul că, pe timpul lui Burebista, armata statului număra circa 200 de mii de luptători, că s-a realizat baterea monedei într-un singur centru sau că au apărut acei perceptori ai taxelor pe venituri şi pe roadele pământului pentru a accepta specializarea funcţiilor publice, care se adăugau şi/sau se suprapuneau ritualurilor religioase, aproape dominante în epocă.
Istoria dreptului universal consemnează, însă, faptul că, pentru cea mai mare parte a Europei , veritabilul drept administrativ, cu valenţe de drept public, a apărut în Imperiul Roman, ceea ce pentru spaţiul românesc semnifică Dacia Romană. Trebuie să fim de acord cu istoricii, politologii şi juriştii care afirmă că în Dacia Romană a fost aplicat dreptul roman, inclusiv normele de drept administrativ, care au putut influenţa unificarea provinciei cucerite şi încadrarea, sub aspect social, economic, financiar şi administrativ-politic, în marea familie romană.
Este neîndoielnic că, după retragerea administraţiei romane din Dacia, concepţia administraţiei şi a normelor de drept administrativ au fost păstrate şi continuate de către populaţia daco-romană, care şi-a continuat existenţa pe teritoriul fostei provincii până la formarea statelor feudale unitare şi independente, caracterizate de elemente specifice marcate de persistenţa comunităţilor vicinale şi a formelor tradiţionale de organizare din epoca dacică.
Procesul de teritorializare al comunităţilor săteşti a presupus o serie de activităţi destinate asigurării resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum şi funcţionarea unor organe administrative, care au supravegheat dezvoltările economice rurale şi perceperea taxelor necesare propriei funcţionări. Este evident că activitatea acestor comunităţi a fost guvernată de norme cutumiare şi juridice, care izvorau din tradiţie, din cutumă şi mai ales din deciziile conducerii noilor entităţi.
În acest sens, profesorul Vl. Hanga ajunge la concluzia că, încă de pe atunci, au apărut norme cu caracter administrativ legate de folosirea locurilor de păşunat şi că, pentru plata tributului reclamat de populaţiile migratoare, a fost instituit un sistem fiscal folosit de conducători în calitate de mijlocitori între populaţia autohtonă şi năvălitori, fapt ce le-a îngăduit acestora realizarea de venituri suplimentare şi să devină clasa conducătoare , mergând până la uzurparea puterii politice a comunităţii.
Este important de reţinut faptul că, pentru toată această perioadă, a existat o administraţie originală, precum şi norme de drept administrativ pe care aceasta era obligată să le aplice, în parte influenţate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman, şi mai ales din partea Bizanţului.
Epoca Evului Mediu, în spaţiul românesc, consemnează continuitatea preponderenţei reglementărilor cutumiare, sub denumirea de „obiceiul ţării sau legile ţării”, precum şi pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturile dintre aceste norme sunt dificil de cântărit şi de apreciat. Există dovezi ale faptului că anumite reglementări conţinute de dreptul ţării, ca obicei al pământului, care cuprindeau norme ce vizau raporturile administrative şi pe cele civile erau preponderente şi nu puteau fi încălcate nici de către Domn. În satul tradiţional românesc al Evului Mediu vom regăsi aproape invariabil „ceata de bătrâni” care constituia organul suprem de reglementare al obştii, al satului devălmaş şi de judecată a pricinilor, peste care nu îndrăznea să treacă nimeni.
Majoritatea istoricilor şi analiştilor sunt de acord cu faptul că, concomitent cu aceste evoluţii, aceste reglementări au dominat viaţa comunităţilor rămase libere. În cele care au intrat sub influenţa şi/sau stăpânirea feudalilor, mănăstirilor şi domeniilor domneşti au fost introduse şi aplicate şi alte reglementări, aşa-zisul sistem de norme juridice senioriale. Pentru târguri şi oraşe şi pentru cetăţile autohtone, care au avut privilegii reînnoite periodic, dominante au fost pravilele domneşti, care, indiferent de formă, reprezentau manifestările de voinţă ale Domnului, unicul legiuitor.
Un raţionament simplu cu privire la realităţile politice, economice, sociale şi juridice ale Evului Mediu românesc ne conduce la concluzia că a existat un raport bilateral logic de interdependenţă între dreptul cutumiar al dreptului ţării şi cel domnesc, care s-au aflat permanent într-un raport de colaborare, concordanţă şi completare reciprocă. În mod firesc, dreptul domnesc nu a reprezentat decât o permanentă sancţionare a unor norme cutumiare, o sursă de obiceiuri, şi abia mai apoi, un nou drept care încerca să modifice obiceiurile. De altfel, treptat, acest drept a început să înlocuiască tot mai mult dreptul obişnuielnic, constituind premisa istorică a viitorului drept burghez, cel care va reglementa cu mult mai multă exactitate, de pildă, reglementările fiscale, care au căpătat un caracter modern începând cu secolul al XVII-lea.
Că a existat un veritabil drept administrativ o dovedeşte instituirea organizării interne a Moldovei şi Ţării Româneşti, pe judeţe şi ţinuturi, încă din mijlocul secolului XIV, chiar dacă la începuturi aceste formaţiuni administrative erau puţin precise.
Este neîndoielnic faptul că ideea de judeţ a fost centrată pe dimensiunea teritorială a subdiviziunii şi a fost aplicată pe baze moderne, după modelul departamental din Franţa, sub domnia lui Cuza. Oricum, este de presupus că acest tip de organizare internă a celor două state româneşti a avut la bază norme derogatorii de la dreptul comun, elaborate de către Domni, care au conturat practic un regim constituţional.
Conform concluziilor celor mai mulţi dintre autorii români, actele care au consacrat definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate de Regulamentele Organice. Adoptate într-o perioadă în care cele două state româneşti se aflau sub influenţă imperială rusească, cele două regulamente au reprezentat o veritabilă Constituţie, fiind extrem de complexe, cu valenţe politice şi administrative moderne, care au pus bazele dreptului administrativ românesc, în sensul ideilor răspândite de Revoluţia franceză.
Astfel, dreptul administrativ capătă valenţe concrete după aplicarea Regulamentelor Organice şi prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, când au fost adoptate, printre altele, Statutul dezvoltător, Legea Electorală, Legea de secularizare a averilor mănăstireşti, Legea navală sau Legea instrucţiunii , şi îndeosebi Legea Consiliului de Stat din 1864.
Promulgarea Constituţiei din 1866, cu toate influenţele sale în plan administrativ, a marcat momentul consolidării sistemului de drept administrativ în Principatele Române. Astfel, administraţiei publice româneşti i se aplicau reguli şi norme în sensul modern al cuvântului, chiar dacă, prin desfiinţarea Consiliului de Stat, soluţionarea litigiilor dintre administraţie şi cei administraţi a fost trecută în competenţa instanţelor de drept comun.
- Obiectul dreptului administrativ
Pentru a înţelege şi contura obiectul dreptului administrativ vom pleca de la noţiunea acestuia, care, intr-o formulare generală, poate fi definită ca acea ramură a dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea şi funcţionare administraţiei publice pe baza şi în executarea legii.
Observăm că orice discuţie referitoare la obiectul dreptului administrativ nu poate fi ruptă de conţinutul şi sfera administraţiei publice implicată în realizarea raporturilor sociale referitoare la activitatea desfăşurată de administraţia publică pe baza şi în executarea legilor. De asemenea, va trebui să ne raportăm şi la filozofia dreptului constituţional în ceea ce priveşte raporturile dintre executiv şi legislativ, adică între cel care organizează şi cel care execută, precum şi la alte ramuri ale dreptului public şi privat intern, întrucât o parte a activităţii organelor administraţiei publice este reglementată de alte ramuri ale sistemului de drept, altele decât dreptul administrativ.
Ne raliem şi noi la părerea dominantă care susţine că dreptul administrativ nu mai constituie astăzi singura, deci exclusiva ramură de drept ce se aplică organizării şi desfăşurării administraţiei publice. Astfel, nu ne alăturăm părerilor potrivit cărora dreptul administrativ ar fi singura ramură de drept aplicabilă administraţiei publice. De aceea, pentru a determina, clasifica şi examina raporturile sociale din sfera dreptului administrativ va trebui să examinăm relaţiile sociale din sfera administraţiei publice împreună cu alte ramuri ale dreptului public şi ale dreptului privat, precum şi litigiile legate de administraţia de stat, indiferent de organul care o înfăptuieşte.
Din perspectiva de mai sus, potrivit dreptului constituţional, relaţiile sociale reglementate de normele Constituţiei apar ca raporturi cu dublă natură juridică, în primul rând de drept constituţional şi, în subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat, dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirmă rolul de ramură conducătoare şi de factor determinant al dreptului constituţional, precum şi cel de principal izvor de drept deţinut de Constituţie.
Pe de altă parte, pe măsura dezvoltării sale, multiplicarea exponenţială a sarcinilor administraţiei publice a făcut ca din dreptul administrativ să se desprindă o serie de instituţii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliţienesc, dreptul contravenţional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ joacă rolul de drept comun.
Sunt interesante de reţinut şi aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ le realizează cu alte ramuri ale dreptului intern, întrucât, spre exemplu, îndeosebi în domeniul asigurării ordinii publice, el se întâlneşte cu dreptul penal, cu dreptul procesual penal sau cu dreptul civil. Este vorba, în speţă, despre activitatea de cercetare penală desfăşurată de către ofiţerii care fac parte din poliţia judiciară şi care au dublă subordonare.
Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptată şi acceptabilă şi pentru raporturile juridice din sfera administraţiei publice, care, după normele dreptului constituţional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepţiunilor care inversează practic sensul şi conţinutul raporturilor dintre dreptul administrativ şi alte ramuri ale dreptului, cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem părerii care susţine contrariul, respectiv dubla natură a raporturilor generate de dreptul administrativ.
Argumentele care demonstrează această realitate pornesc de la constatarea logică a faptului că elementele care dimensionează competenţele şi organizarea organelor administraţiei publice sunt de sorginte constituţională şi administrativă, în primul rând, şi doar în subsidiar ţin şi de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.). Este teza caracterului structurant al dreptului administrativ în relaţiile pe care le are cu alte ramuri de drept privat, viziune în care acestea doar întregesc reglementările referitoare la competenţa organelor administraţiei de stat.
Într-o altă ordine de idei, dacă ne raportăm şi la partea relaţiilor sociale care constau în garantarea procedurii efectelor de drept civil, prin sistemul şi măsurile de constrângere administrativă, cu sau fără caracter sancţionator, dreptul administrativ apare ca un „cosistem de protecţie publică” cu rol de protecţie socială, asemănător dreptului penal. Prin aceste valenţe, dreptul administrativ şi procesul administrativ apără relaţii de familie, de proprietate, de muncă, de ordine şi siguranţă publică, după caz, facilitând aplicarea normelor de drept privat. De asemenea, prin rolul său de întregire şi de facilitare, raporturile dintre dreptul administrativ şi celelalte ramuri de drept pot conduce la reglementări complexe şi la instituţii mixte (de drept administrativ şi de drept civil, sau de drept administrativ şi de dreptul familiei), facilitând chiar apariţia unor noi ramuri de drept (ex. Dreptul ecologic).
Din cele expuse anterior, am putea concluziona că sub incidenţa dreptului administrativ intră două mari categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de către structuri statale şi alte subiecte publice şi cele care se referă la soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice, alte autorităţi statale şi cetăţeni.
Privind astfel, vom putea spune că relaţiile sociale din sfera administraţiei publice sunt reglementate preponderent şi direct de dreptul administrativ, iar uneori, în subsidiar şi cu valoare de principiu, acestea se regăsesc şi în reglementarea concretă a unor norme de drept privat.
De aici rezultă şi o altă formă a definiţiei dreptului administrativ, la care achiesăm, respectiv acea ramură a dreptului public care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile private cu autoritate publică şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi.
Este important de reţinut, astfel, că dreptul administrativ reglementează îndeosebi „relaţiile sociale de administrare activă”, acelea care vizează în concret şi cu valoare de principiu raporturile din sfera organizării şi funcţionării administraţiei publice, fiind, astfel, material, procesual, contravenţional, contencios ş.a. În acelaşi timp, dreptul administrativ reglementează şi „relaţiile de administraţie contencioasă”, adică pe acelea care se referă la soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni.
Având în vedere concluziile analizei asupra valorii juridice a raporturilor sociale pe care le reglementează dreptul administrativ, am putea avansa o clasificare doctrinară a normelor juridice pe care le conţine, astfel:
- norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi dintre acestea şi persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte;
- norme referitoare la funcţia publică şi funcţionarul public;
- norme care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice, precum şi răspunderea administrativă (contravenţională) a persoanelor fizice şi juridice;
- norme care reglementează instituţia contenciosului administrativ;
- norme procesuale care reglementează principiile şi procedura după care se desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice.
- Izvoarele dreptului administrativ
Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementează raporturile sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii şi înţelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la convingerea că analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie să aibă în vedere deopotrivă normele, adică formele juridice de exprimare a acestora, cât şi pe cele nescrise, cum sunt cutuma, jurisprudenţa, doctrina şi principiile generale ale dreptului. În fond, ne reîntoarcem la teoria generală a dreptului care analizează două mari categorii de izvoare: în sens material, care au în vedere condiţiile de existenţă; şi în sens formal, adică formele juridice de exprimare a voinţei legiuitorului.
Pe aceleaşi coordonate şi moduri de gândire se aşează şi doctrina juridică occidentală, care împarte izvoarele dreptului în izvoare scrise şi izvoare nescrise. Primele sunt constituite din : constituţii, legi, regulamente, tratate, convenţii, iar secundele vizează: cutuma, jurisprudenţa, principiile generale şi doctrina celor mai recunoscuţi jurişti ai ţărilor respective.
Dacă în ceea ce priveşte izvoarele scrise nu există păreri contradictorii, cu privire la izvoarele nescrise, îndeosebi în raport cu jurisprudenţa şi doctrina, s-au formulat păreri diferite. Se cunoaşte că, în România, între 1948-1989, practica judiciară a fost exclusă din sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca însăşi Constituţia să tranşeze disputa şi să consacre: „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţelor sale”. Un argument în plus este adus şi de articolul 23 al Legii contenciosului administrativ care consacră soluţia publicării în Monitorul Oficial a hotărârilor definitive şi irevocabile ale instanţelor de contencios administrativ.
Făcând o interpretare a poziţiilor exprimate în doctrina românească şi în conformitate cu experienţa occidentală, este de preferat să admitem existenţa a trei categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiară şi nescrise de sorginte jurisprudenţială.
3.1. Izvoarele scrise
În consonanţă cu principiul normativităţii juridice, care ierarhizează normele după forţa lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din România se ordonează şi ierarhizează astfel: 1) Constituţia; 2) Legea organică; 3) Legea ordinară şi ordonanţa; 4) Hotărârea Guvernului; 5) ordine, instrucţiuni ale administraţiei ministeriale (şi ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului şi organe administrative centrale autonome); 6) ordinul prefectului; 7) Hotărârea Consiliului judeţean; 8) Hotărârea Consiliului local; 9) dispoziţia primarului.
La aceste izvoare, unii autori adaugă şi decretele Preşedintelui României, actele adoptate de serviciile publice descentralizate şi chiar actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Dacă în cazul Preşedintelui s-ar putea admite că, în situaţii excepţionale (de agresiune) şi numai cu titlu de excepţie, decretul Preşedintelui să aibă caracter normativ, în alte condiţii, potrivit opiniei majorităţii autorilor, aceste decrete nu au decât semnificaţia unui fapt administrativ.
De asemenea, reprezintă dezvoltări exagerate părerile care susţin că, în aplicarea unor instrucţiuni ministeriale, şi ordinele prefectului sau actele conducătorilor organelor descentralizate ar putea emite acte normative.
În privinţa actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate în contenciosul administrativ, suntem de părere că scopul lor este buna organizare şi funcţionare internă a serviciului public şi nu modalităţi de reglementare a relaţiilor sociale în vederea executării prevederilor legilor care vizează aceste servicii.
Constituţia, celelalte legi şi ordonanţe
Este evident că textul constituţional şi normele acestuia formează bazele constituţionale ale dreptului administrativ întrucât, atât în sens material, cât şi în sens organic, Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de administraţie publică.
Analiza textului constituţional ne arată că, prin enumerarea valorilor supreme garantate de statul român, ca stat de drept, democratic şi social, şi prin enunţarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, se stabilesc, explicit sau implicit, sarcinile, drepturile, obligaţiile şi limitele ale administraţiei publice. Prin formulări directe sau prin cele de genul „statul este obligat să ia măsuri”, „autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate” ş.a. sunt vizate una sau mai multe autorităţi ale administraţiei publice.
Cea mai mare parte a textelor constituţionale referitoare la obiectivele pe care trebuie să le asigure statul în plan economic, financiar şi social direcţionează activitatea Guvernului şi a unor ministere în domeniile: economic şi financiar, comerţului şi turismului, resurselor şi mediului, învăţământului şi cercetării, lucrărilor publice şi amenajării teritoriului, culturii ş.a.
Legile organice
Majoritatea legilor organice vizează administraţia publică: organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul stării de asediu şi al celui de urgenţă, organizarea învăţământului, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio şi televiziune, organizarea administraţiei centrale autonome, structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare, poliţiştilor, magistraţilor, personalului didactic, organizarea şi funcţionarea poliţiei, a serviciilor de informaţii ale statului etc.
De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea cetăţeniei române, Legea electorală sau Legea privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
Legile ordinare şi ordonanţele
Legile ordinare şi ordonanţele sunt considerate izvoare de drept administrativ doar în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice. Astfel, Constituţia României precizează că ministerele se înfiinţează şi se organizează prin legi ordinare (fie o lege generală şi legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege generală sau numai legi speciale.
În privinţa ordonanţelor, trebuie observat că ele pot fi utilizate numai în materiile în care se adoptă legi ordinare, ele neputând reglementa sau modifica legi organice. Este evident că şi acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar în măsura în care se referă la sfera de activitate a administraţiei publice, la raporturile de drept administrativ, la relaţiile sociale reglementate de dreptul administrativ.
Tratatul internaţional
Se admite, astăzi, că orice tratat internaţional care este de aplicativitate imediată, directă şi nemijlocită, este ratificat potrivit dispoziţiilor constituţionale şi conţine reglementări ale relaţiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus în sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Acest punct de vedere este impus de către prevederile articolului 20 din Constituţia României, care stipulează că, pactele şi tratatele internaţionale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, au prioritate faţă de legile interne în situaţii în care nu există concordanţă între ele.
Pe de altă parte, şi alte texte ale Constituţiei României clarifică natura de izvor de drept administrativ al tratatelor ratificate de România. Astfel, articolul 11 stipulează că Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
De asemenea, prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a introdus şi atribuţia Curţii Constituţionale de a se pronunţa asupra constituţionalităţii tratatelor, iar în articolul 11 a fost introdus un alineat nou (3) potrivit căruia ratificarea unui tratat care conţine dispoziţii contrare Constituţiei se poate face numai după revizuirea Constituţiei.
Evoluţiile europene recente şi viitoare fac ca relaţiile dintre sursele interne ale dreptului administrativ şi sursele internaţionale să dobândească o altă semnificaţie. În acest context, este imperios necesară implicarea ştiinţei dreptului administrativ pentru identificarea soluţiilor necesare integrării României şi asimilarea teoriilor existente în Occident.
Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunităţii Economice Europene conferă autorităţilor comunitare dreptul de a adopta regulamente şi directive, primele fiind direct aplicabile de către administraţia publică şi justiţia statelor membre, iar secundele obligând statele membre să adopte reglementări în aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, în continuare, probleme interpretării dispoziţiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene ale căror decizii devin hotărâtoare.
Pe de altă parte, să ne amintim că şi Convenţia Europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale dă dreptul cetăţenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a se adresa Curţii Europene a Drepturilor Omului dacă apreciază că sunt victime ale drepturilor garantate prin Convenţie, evident după epuizarea căilor de atac oferite de dreptul naţional.
O discuţie aparte comportă, pentru viitor, natura şi semnificaţia Tratatului Constituţional al Uniunii Europene din perspectiva integrării României şi a includerii acestuia în izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constituţiei României va fi necesară revizuirea Constituţiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse în momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrării, s-a menţionat că aderarea României la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organică, adoptată în şedinţă comună ale celor două camere, cu majoritate calificată de două treimi, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare şi pentru exercitarea în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în tratatele respective.
Legea indicată în articolul 148 a fost adoptată cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care conţine doar 6 articole, fiind ataşate două documente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constituţiei Uniunii Europene, dacă la 1 ianuarie 2007, când este preconizată integrarea României, Constituţia pentru Europa va fi în vigoare şi, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind Uniunea Europeană şi Tratatului privind instituirea Comunităţii Europene, dacă la data integrării Românie la Uniunea Europeană Constituţia pentru Europa nu va fi în vigoare.
Referindu-ne la natura juridică a Tratatului pentru Constituţia Uniunii Europene, apreciem şi noi că acesta poate fi încadrat în sfera actelor de drept internaţional, ca tratat constituţional şi nu al unei veritabile Constituţii. Este clar că el poate fi inclus în sfera izvoarelor dreptului constituţional şi, nu în ultimul rând, el va reprezenta şi un principal izvor al dreptului administrativ european.
Este, însă, la fel de clar faptul că, în mod asemănător altor tratate, Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa se prefigurează ca un izvor de drept administrativ român nu numai în materia drepturilor omului, aşa cum rezultă din textul articolului 143 alineat 2, care stipulează că, urmare aderării „prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest proces va presupune, evident, declanşarea procedurii de revizuire a Constituţiei României în cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constituţiilor naţionale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constituţionale a Parlamentului Uniunii Europene.
3.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
Considerăm că, asemănător doctrinei şi practicii dreptului internaţional, şi izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ românesc.
În primul rând cutuma, adică acea practică repetată, îndelungată, care creează percepţia obligativităţii şi a legităţii, trebuie admisă ca izvor de drept, inclusiv al dreptului administrativ românesc. Apreciem şi noi că o practică repetată şi îndelungată tinde să acopere o lacună legislativă. Dar numai acest lucru nu este suficient, întrucât, o a doua condiţie presupune ca autorităţile publice şi cei administraţi să aibă convingerea că prin cutumă s-au stabilit deja veritabile drepturi şi obligaţii juridice.
Numeroşi autori sunt de părere că şi în România evoluţia practicii autonomiei locale a condus la apariţia şi manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoaşterea, în primul rând de către instanţele judecătoreşti, a caracterului de reguli juridice pentru unele autorităţi administrative şi pentru cetăţeni a unor practici administrative impuse de diferiţi factori. Cu toate că nu există norme scrise ca să-i oblige pe reprezentanţii autorităţilor administraţiei locale să-şi regleze propria activitate cu tradiţia şi obiceiurile, cutuma a impus aceste reguli juridice ca izvor de drept.
Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina românească, evocat adesea doar în referire la practica judiciară din ţările occidentale sau în practica dreptului internaţional public, este constituit de principiile generale ale dreptului şi regulile generale. Avem în vedere faptul că, în principal, instanţele administrative şi cele de contencios administrativ dezvoltă, în jurisprudenţa lor, principii generale şi reguli care nu se regăsesc promulgate în legile materiale, dar care, izvorând din practica instanţelor, pot guverna conduita justiţiei şi a părţilor.
Aceleaşi comentarii ar trebui admise şi impuse şi în legătură cu recunoaşterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica instanţelor de drept administrativ sau de drept constituţional. Să ne raportăm doar la semnificaţia deciziei Curţii Constituţionale de a declara un text de lege ca fiind neconstituţional sau a unei Curţi Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul că aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice altă instanţă. În opinia noastră, mai mult decât a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui act administrativ, instanţele pot întări, prin argumente noi aduse, tocmai constituţionalitatea sau legalitatea acestora. Va trebui să admitem şi să susţinem aceste realităţi întrucât, chiar şi în perioadele anterioare, a existat în tradiţia democratică din România tendinţa de a considera practica judiciară ca izvor de drept, inclusiv pentru domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre soluţiile instanţelor de contencios administrativ, pronunţate pe baza legii şi a principiilor dreptului administrativ, s-au impus în practica administrativă şi judecătorească cu valoarea şi autoritatea unor adevărate norme de drept.
Pe de altă parte, va trebui să constatăm că, prin Legea de revizuire a Constituţiei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost abilitată cu interpretarea şi aplicarea unitară a legilor în practica celorlalte instanţe judecătoreşti. Plecând de la conţinutul şi sensul formulării textului constituţional, nu putem înţelege altceva decât faptul că deciziile de interpretare, date în promovarea unui recurs în interesul legii, are semnificaţia unui izvor de drept pentru cazul în speţă şi pentru viitor. Aceleaşi considerente le avem în vedere şi pentru soluţiile date de instanţele de contencios şi pentru actele administrativ normative, care, potrivit exigenţelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate.
Am putea concluziona, astfel, că trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curţii Constituţionale, deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi deciziile instanţelor de contencios administrativ prevăzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.
În referire la doctrină, părerile sunt nuanţate, chiar împărţite, nu numai în România. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, alţii resping aceste teze. Noi ne raliem poziţiei exprimate de cei care consideră că, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie izvor de drept în sensul deplin al conţinutului acestei categorii juridice. Pe de altă parte, admitem faptul că, în cele mai multe dintre ţările democratice, instanţele îşi motivează soluţiile făcând trimitere la argumentele produse de doctrină; astfel, tratatele, cursurile, monografiile şi/sau comentariile textelor legale sunt des invocate de către tribunale în virtutea principiului ratio scripta. Şi, mai departe, considerăm şi noi că doctrina celor mai recunoscuţi jurişti poate îndruma conduita magistraţilor, a practicienilor dreptului administrativ şi a legiuitorului chiar şi poate reprezenta un semnal de alarmă cu privire la anumite reglementări sau necesităţi de lege ferenda care ar trebui să stea în faţa acestuia.
- Codificarea normelor de drept administrativ
Indiferent de părerile vehiculate în legătură cu importanţa operei de codificare a dreptului pentru evoluţia generală a civilizaţiei, a culturii şi a dreptului, vom constata că, dacă pentru dreptul civil, spre exemplu, existenţa unor coduri ne reîntoarce cu multe secole în urmă, în ceea ce priveşte dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar în epoca modernă şi aproape exclusiv în dreptul penal, determinate de aplicarea celor două principii nulla poena sine lege şi nulla crimen sine lege.
Cât priveşte dreptul administrativ, cea mai facilă atitudine a constat în susţinerea tezei imposibilităţii obiective a codificării. Argumentele vizând aşa-numita „imposibilitate obiectivă” se bazau pe constatarea subiectivă a mobilităţii excesive a textelor şi a practicii administrative variate, complexe, în continuă schimbare, realitate pe care o admitem şi noi. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemănător altor domenii şi ramuri ale dreptului şi probabil că un cod administrativ nu ar fi niciodată în consens cu legislaţia „la zi” din cauza înnoirilor prea frecvente ale legilor ce îl alcătuiesc.
Cu toate că a fost reluată şi susţinută şi astăzi, o asemenea teză nu ar trebui admisă cu uşurinţă şi în zilele noastre, întrucât o administraţie modernă într-un stat de drept, care apără cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile şi libertăţile sale, libera dezvoltare a personalităţii umane, pluralismul politic) trebuie să se bazeze pe legi, principii şi norme clare, unitare şi transparente, cunoscute deopotrivă de oamenii politici, legiuitor, magistraţi, funcţionarii publici, alţi funcţionari ai statului, persoanele juridice şi persoanele fizice, ori o asemenea operă nu ar fi altceva decât un cod administrativ.
Nu comentăm, în acest spaţiu, despre intenţiile teoreticienilor dreptului administrativ ci despre nevoia acută a apariţiei acestui cod de legi unitar, clar şi util pentru toată lumea, adaptat vremii şi viitorului administrativ, aşa cum este prefigurat de legislaţia comunitară şi de Tratatul instituind o Constituţie pentru Uniunea Europeană şi a posibilelor efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern.
Dacă avem în vedere faptul că o parte dintre componentele unui viitor cod s-au realizat prin adoptarea legilor privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, a proprietăţii şi a contenciosului, sau că au fost adoptate Statutul funcţionarului public şi Statutul poliţistului, precum şi Legea contenciosului administrativ, putem afirma că o primă etapă a procesului de codificare a fost realizată.
Cât despre teza permanentei modificări şi actualizări, ca argument al inutilităţii şi dificultăţii codificării, ea trebuie înlăturată, prin comparaţie cu aceleaşi mutaţii înregistrate în domeniul dreptului penal şi al codului de procedură penală, de pildă, modificate în mod succesiv în ultimii ani. Este momentul să se înţeleagă faptul că, statul de drept nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, ci reguli şi norme identice pentru guvernanţi şi guvernaţi, în primul rând în ceea ce priveşte procedura administrativă necontencioasă şi contencioasă.
