Mai înainte de a ne apleca asupra noţiunii de organ al administraţiei publice se impune să enunţăm câteva consideraţii privind evoluţia concepţiilor privitoare la administraţia publică
În sistemul judiciar modern al României, respectiv după 1866, jurisprudenţa a adoptat teoria ficţiunii persoanelor juridice, conform căreia persoanele juridice nu pot fiinţa decât printr-un act de putere publică, dat de către stat, şi anume prin lege. Textul constituţional din 1923 a adoptat principiul după care dreptul la libera asociaţie nu implică în sine şi dreptul de a crea persoane juridice, iar Legea nr.21/1924 privind persoanele juridice preciza că persoanele juridice de drept public se creează numai prin lege. Concomitent şi decurgând din cele expuse mai sus, va trebui să reţinem că pe lângă stat, judeţ sau comună existau şi alte persoane morale de drept public, care se înfiinţau prin lege, între care preponderente erau stabilimentele politice, care nu erau altceva decât instituţii publice ale unui serviciu public.
Potrivit legii, erau considerate stabilimente publice naţionale, printre altele, Camerele de comerţ, Camerele de agricultură, Camerele de meserii, Casa asigurărilor sociale, CEC-ul, regiile publice comerciale de stat, Casa autonomă a monopolurilor, Regia autonomă CFR, Regia autonomă PTT, precum şi multe alte regii, respectiv o serie de instituţii de cultură (teatre, opere), uniuni profesionale (avocaţi), institute, fundaţii. Acestea aveau dreptul de a folosi puterea publică, litigiile dintre acestea cu particularii erau considerate litigii de drept public care erau de competenţa instanţelor de contencios administrativ.
În perioada postbelică, cu toate frământările şi sumedenia lucrărilor şi analizelor efectuate de specialişti, nu s-a ajuns la o concepţie unitară asupra noţiunii de organ al administraţiei de stat. Dificultăţile plecau de la varietatea părerilor referitoare la conţinutului şi sfera noţiunii de administraţie de stat, decurgând chiar din divergenţele de a defini, în dreptul constituţional, noţiunea de organ al statului. Încercările de a defini noţiuni de organ al statului, organ al administraţiei de stat au fost şi mai mult îngreunate de concepţiile care au guvernat epoca socialistă şi epoca comunistă, potrivit cărora, într-un viitor nu prea îndepărtat, statul va dispărea de pe scena istoriei omenirii.
În condiţiile date, specialiştii ştiinţei dreptului şi ai ştiinţei dreptului administrativ s-au angrenat în discuţii pentru conturarea noţiunilor şi a naturii juridice a întreprinderilor socialiste, instituţiilor socialiste, arbitrajului de stat şi mai ales a organelor cu dublă natură: de partid şi de stat.
Autorii de drept administrativ au stăruit asupra faptului că pentru definirea noţiunii de organ al administraţiei de stat, ca de altfel a noţiunii de organ de stat, calitatea de persoană juridică ori funcţionarea pe baza principiilor autogestiunii economico-financiare nu au relevanţă, trecând peste nenumăratele inovaţii venite dinspre teoreticienii dreptului civil sau de drept economic, ale căror teze au bulversat pur şi simplu concepţiile teoretice şi acţiunile practice ale vremii.
O serie de autori şi-au exprimat rezerve faţă de tezele specialiştilor în drept economic şi în drept civil, care promovau conceptul de unitate economică de stat, împrumutând realităţile din domeniul dreptului public. Unii autori de drept public au acceptat conceptul potrivit căruia calitatea de organizaţie economică de stat nu trebuie opusă calităţii de organ al administraţiei de stat în cadrul aceleaşi structuri organizatorice şi nici unora şi aceloraşi norme juridice. De aici, s-a susţinut că nu orice organizaţie economică avea calitatea de organ al administraţiei de stat şi, vice-versa, nu orice organ al administraţiei de stat putea fi şi organizaţie economică.
În literatura de specialitate postbelică din ţările occidentale au continuat să fie menţionate şi dezvoltate tezele perioadei interbelice, mai ales a interferenţelor dintre public şi privat, nefiind tot atât de riguroşi în privinţa definiţiilor noţiunilor, definind puterile statului şi, în particular, cea executivă prin expresii cum sunt: organisme, organe, instituţii, structuri, servicii publice, stabilimente politice, întreprinderi publice.
